【2020年07月15日】新冠肺炎疫情防控的稅收支持政策探析

新冠肺炎疫情防控的稅收支持政策探析

李為人        王穎        喬樂樂

中國社會科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，北京  102488

摘要：新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）疫情的蔓延，給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和對外開放造成了不可估量的經(jīng)濟(jì)損失和負(fù)面影響。作為國家治理和宏觀調(diào)控的重要工具，稅收政策工具在抵御疫情方面發(fā)揮著重要作用。各級稅務(wù)部門相繼出臺了一系列積極政策，產(chǎn)生了調(diào)節(jié)資源配置、促進(jìn)社會公平等功效，同時也暴露出我國在疫情期間出臺稅收支持政策科學(xué)化程度有待提高，缺乏完備的應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的稅收長效機(jī)制，以及征管工作方面存在的一些亟待解決的問題。據(jù)此，我們認(rèn)為，在建立現(xiàn)代化財稅體系的過程中, 財稅工作應(yīng)該充分考慮公共安全因素，財稅部門應(yīng)制定更為科學(xué)的稅收支持政策，建立完備的應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的稅收長效機(jī)制以及持續(xù)支持網(wǎng)絡(luò)信息化稅收征管工作發(fā)展的相關(guān)政策措施。
關(guān)鍵詞：新冠肺炎；疫情防控；稅收支持政策 中圖分類號：F810.42        文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

2020 年初，新冠肺炎疫情爆發(fā)，我國 30 余個省市陸續(xù)啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)。企業(yè)停工停產(chǎn)，全民居家隔離，除防疫工作外，全國經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行近乎按下“暫停鍵”。習(xí)近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時強(qiáng)調(diào)：“這次新冠肺炎疫情防控，是對治理體系和治理能力的一次大考?！苯?jīng)過全國人民的不懈努力，截至 2020 年 4 月初，疫情得到了基本控制，疫情防控取得了階段性成果，經(jīng)濟(jì)社會秩序恢復(fù)加速。

稅收作為國家公共財政最主要的收入形式和來源， 其本質(zhì)是國家為滿足社會公共需要，憑借公共權(quán)力， 按照法律所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，參與國民收入分配。面對突如其來的社會公共衛(wèi)生安全事件，只有中央及各級政府統(tǒng)一集中安排防疫工作，制定合理有效的財政稅收政策，才能在保證人民健康的同時，在一定程度上控制疫情對國家經(jīng)濟(jì)社會的沖擊。

本文運(yùn)用歸納演繹及比較分析方法，對疫情期間支持疫情防控的稅收支持政策內(nèi)容及政策效應(yīng)進(jìn)行研究，提出了財稅部門應(yīng)制定更為科學(xué)的稅收支持政策， 建立完備的應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的稅收長效機(jī)制以及持續(xù)支持網(wǎng)絡(luò)信息化稅收征管工作發(fā)展等建議。

本文內(nèi)容對完善我國稅收治理體系、健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有一定意義。

1、新冠肺炎疫情防控的稅收支持政策初步分析
任何國家政策的出臺都有其目的，稅收政策也不例外，各項稅收優(yōu)惠政策出臺背景及目的有所區(qū)別。疫情發(fā)生以來，截至 2020 年 4 月中旬，黨中央、國務(wù)院部
署先后出臺了四批稅收優(yōu)惠政策（具體政策內(nèi)容如表 1 所示）。

結(jié)合表 1 我國稅收支持疫情優(yōu)惠政策與圖 1 我國新冠肺炎確診人數(shù)趨勢圖，可以看出，稅收優(yōu)惠出臺時間及內(nèi)容與國內(nèi)疫情發(fā)展情況有一定關(guān)系。

2、新冠肺炎疫情防控的稅收支持政策效應(yīng)分析
2.1  從稅收組織財政收入職能角度分析
新冠肺炎疫情給我國經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行各個方面帶來重創(chuàng)。據(jù)國家統(tǒng)計局資料顯示，2020 年一季度我國GDP 為 206504 億元，比上年同期下降 6.8%。2020 年一季度， 全國稅收收入 39029 億元， 同比下降 16.4%。2020 年一季度全國稅收收入主要來源為國內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅、消費稅及個人所得稅，國內(nèi)增值稅收入同比下降23.6%，企業(yè)所得稅收入同比下降 12.8%，國內(nèi)消費稅收入同比下降 16.4%，進(jìn)口貨物增值稅、消費稅同比下降 23.9%。由于多數(shù)稅種根據(jù)上月情況申報納稅，新冠肺炎疫情對財政收入的影響從 2020 年 2 月份開始明顯顯現(xiàn)，3 月份有所擴(kuò)大，1—3 月各月全國財政收入分別下降 3.9%、21.4%、26.1%。

全國稅收收入下降受多重因素疊加影響：一是，受新冠肺炎疫情影響，國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致的稅基減少；二是，為支持疫情防控保供、企業(yè)紓困和復(fù)工復(fù)產(chǎn)采取減免稅、緩稅等措施，拉低全國稅收收入增幅約 10%；三是，受疫情影響，稅收征收期延長，導(dǎo)致上年末延至今年初繳納入庫的稅收收入同比減少。四是，鞏固減稅降費成效，增值稅翹尾減收效果持續(xù)釋放， 拉低全國稅收收入增幅約 5%。

稅收收入作為國家財政的重要組成部分，具有組織財政收入的職能。從疫情對稅收收入影響的第三、四點影響因素來看，此次新冠肺炎期間出臺的稅收政策， 短期內(nèi)并未充分實現(xiàn)稅收組織稅收收入職能；但從長期來看，疫情期間分階段出臺稅收的優(yōu)惠政策，發(fā)揮了涵養(yǎng)稅源的作用，我們應(yīng)充分理解輕稅機(jī)制的經(jīng)濟(jì)社會價值，特別是對于疫情經(jīng)濟(jì)的特殊時效意義。

2.2  從稅收調(diào)節(jié)資源配置角度分析
疫情期間的稅收支持政策充分發(fā)揮了其調(diào)節(jié)資源配置的作用，主要體現(xiàn)在支持防護(hù)救治、物資供應(yīng)， 鼓勵公益捐贈等方面。

（1）在支持防護(hù)救治方面，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2020 年3 月1 日，全國共有30197 名醫(yī)護(hù)人員馳援武漢，人民軍隊也派出 4000 多名醫(yī)護(hù)人員赴武漢支援。對相關(guān)個人所得稅的減免是對無私投身于“戰(zhàn)疫”一線的醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者的補(bǔ)償和肯定，也體現(xiàn)了國家對防疫工作的重視，促進(jìn)了防疫工作的高效開展。

（2）在支持物資供應(yīng)方面。據(jù)國家統(tǒng)計局資料， 2020 年 3 月份，醫(yī)藥行業(yè)增加值同比增長 10.4%，口罩產(chǎn)量同比增長超過 6 倍，酒精產(chǎn)量增長 28.3%，醫(yī)療儀器設(shè)備及器械增長 83.4%。除國家加大對疫情防控及衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域財政支出外，對符合條件的參與防疫工作相關(guān)企業(yè)給予留抵退稅，部分收入免征增值稅，生產(chǎn)設(shè)備所得稅前可以扣除等稅收優(yōu)惠政策同樣發(fā)揮了一定作用。

（3）在鼓勵公益捐贈方面。據(jù)中國紅十字會數(shù)據(jù)顯示，截至 2020 年 4 月 16 日 17 時，中國紅十字會總會機(jī)關(guān)和中國紅十字基金會共接收用于新型冠狀病毒肺炎疫情防控社會捐贈款物 220776.17 萬元。其中，接收資金 166675.66 萬元，物資價值 54100.51 萬元。抗疫工作開展以來，稅收部門對符合條件的公益捐贈實行全額扣除及減免增值稅消費稅等優(yōu)惠政策，在很大程度上鼓勵了個人及企業(yè)積極進(jìn)行捐贈，起到了調(diào)節(jié)資源配置的作用。

（4）在支持復(fù)工復(fù)產(chǎn)方面。截至2020 年4 月21 日，企業(yè)平均開工率和復(fù)崗率分別達(dá)到 99.1% 和 95.1%。稅收部門通過對小規(guī)模納稅人增值稅進(jìn)行階段性減免，鼓勵各地通過減免城鎮(zhèn)土地使用稅等方式支持出租方為個體工商戶減免物業(yè)租金等方式，在一定程度上有助于減緩疫情對實體經(jīng)濟(jì)及中小微企業(yè)的沖擊。

2.3  從稅收促進(jìn)社會公平角度分析
（1）從地區(qū)角度來看。國家結(jié)合全國及湖北省防疫工作態(tài)勢，出臺了階段性減免小規(guī)模納稅人增值稅的稅收支持政策。自 2020年3月1 日至5月 31 日， 對湖北省增值稅小規(guī)模納稅人，適用 3% 征收率的應(yīng)稅銷售收入，免征增值稅。此項稅收支持政策的出臺， 充分考慮了地區(qū)間的稅收公平，據(jù)表 2 全國及湖北省一季度稅收收入構(gòu)成及變動幅度可以看出，湖北地區(qū)的各項稅收收入的下降比例明顯高于全國稅收收入。

（2）從行業(yè)角度來看。如表 3（2020 年一季度GDP 初步核算數(shù)據(jù)）可知，2020 年第一季度，我國住宿、餐飲業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)經(jīng)濟(jì)增加值下降幅度最為明顯， 分別下降 35.3% 和 17.8%。與此同時，稅收支持政策對公共交通運(yùn)輸服務(wù)、生活服務(wù)及居民必需生活物資快遞收派服務(wù)收入給予免征增值稅規(guī)定。稅收支持政策的制定充分考慮了與疫情相關(guān)及受疫情影響較為明顯行業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，也在一定程度上考慮了行業(yè)間的競爭公平。

（3）從企業(yè)角度來看。受疫情影響較大的困難行業(yè)、企業(yè)，2020 年度發(fā)生的虧損最長結(jié)轉(zhuǎn)年限延長至8 年，階段性減免增值稅小規(guī)模納稅人增值稅，各地通過減免城鎮(zhèn)土地使用稅等方式支持出租方為個體工商戶減免物業(yè)租金等稅收支持政策，在一定程度上考慮了企業(yè)間的公平，精準(zhǔn)地為抗風(fēng)險能力較弱的納稅人減輕負(fù)擔(dān)。

（4）從個人角度來看。稅收支持政策對獲得政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的疫情防治臨時性工作補(bǔ)助和獎金免征個人所得稅，及個人取得單位發(fā)放的預(yù)防新冠肺炎的醫(yī)藥防護(hù)用品等免征個人所得稅，這些稅收優(yōu)惠的出臺對積極參與抗疫工作的醫(yī)護(hù)人員及個人起到了一定激勵及補(bǔ)償作用，充分考慮到了個人公平。

2.4  從稅收征管工作角度分析
在防疫時期稅收征管工作方面，一方面，國家稅務(wù)總局明確了各地 2020 年 2—4 月份納稅申報期限可以進(jìn)行適當(dāng)延長；對受疫情影響辦理申報仍有困難的納稅人，可依法申請進(jìn)一步延期。另一方面，按照“盡可能網(wǎng)上辦”的原則，稅務(wù)總局共梳理了 185 個涉稅繳費事項可在網(wǎng)上辦理，在此基礎(chǔ)上，稅務(wù)部門還進(jìn)一步依托電子稅務(wù)局、手機(jī)APP、微信公眾號、郵寄等方式， 不斷拓寬“非接觸式”辦稅繳費渠道，更好地為納稅人、繳費人服務(wù)。

總的來看，防疫期間的各項稅收優(yōu)惠政策在防疫應(yīng)急過程中也確實起到了調(diào)動和配置社會資源的作用，有利于特殊時期扶持相關(guān)行業(yè)盡快走出困境。短期來看，稅收優(yōu)惠政策的出臺對于疫情的醫(yī)療防護(hù)救治， 保障物資供應(yīng)，鼓勵公益捐贈，保障納稅人權(quán)益，及助力企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)等方面產(chǎn)生了積極影響；但從長期來看，相關(guān)稅收政策在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生安全問題時存在一定制約因素，需要稅務(wù)工作者及學(xué)者在今后的實際工作和理論研究中引起重視。

3、新冠肺炎疫情防控的稅收支持政策存在的問題及建議
3.1  新冠肺炎疫情防控的稅收支持政策存在的問題

3.1.1   應(yīng)對新冠肺炎疫情稅收支持政策科學(xué)化程度不高
此次新冠肺炎稅收支持政策科學(xué)化程度不高，一方面，表現(xiàn)在部分增值稅免稅政策存在一定問題，從而導(dǎo)致涉及的相關(guān)政策不能有效實施。另一方面，還表現(xiàn)在政策規(guī)定不夠明晰，納稅人對政策了解不足，錯誤適用稅收優(yōu)惠政策而引發(fā)稅收風(fēng)險。此外，也有少數(shù)不法分子，利用疫情期間優(yōu)惠政策中的漏洞，虛假進(jìn)行防疫物資生產(chǎn)，偷工減料，生產(chǎn)假冒偽劣防疫物資、虛構(gòu)收入、虛假報稅等，使得稅收支持政策的實施并未達(dá)到其制定時的目標(biāo)和效果。

3.1.2  我國缺乏完備的應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的稅收支持長效機(jī)制
首先，我國針對疫情防控的相關(guān)稅收支持政策出臺時間并不集中，多是根據(jù)疫情發(fā)展態(tài)勢制定相關(guān)稅收政策，并未形成完備的應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的稅收政策支持體系 。其次，由于缺乏應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的稅收支持長效機(jī)制，不同地方政府在啟動不同級別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)之時，稅收政策靈活程度不高。最后，此次疫情期間的多數(shù)稅收支持政策實施期限與國家防疫工作進(jìn)程相關(guān)聯(lián)。若未形成完備的應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的稅收支持長效機(jī)制，則此次新冠肺炎疫情的稅收支持政策效應(yīng)只具有一定的時效性。在此次疫情完全得到控制后，稅收政策便不能繼續(xù)發(fā)揮相應(yīng)作用。

3.1.3  我國稅收征管工作網(wǎng)絡(luò)信息化程度仍有提升空間
在疫情爆發(fā)期間，面對防疫工作中出現(xiàn)的限制人員流動，限制部分企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)等現(xiàn)象，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)開展稅收征管工作難度相應(yīng)有所增加。部分地區(qū)企業(yè)財稅人員在提供財務(wù)資料進(jìn)行納稅申報過程中，由于企業(yè)電子化財稅資料缺失、電子稅務(wù)局互聯(lián)網(wǎng)端口出現(xiàn)故障等原因，企業(yè)財稅人員仍需在稅務(wù)局實地報稅， 并未實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)一站式”管理。諸如新冠疫情此類的公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件為各級稅務(wù)機(jī)關(guān)智能化辦稅、信息化辦稅等提出了更高的要求。

3.2  完善應(yīng)對重大疫情防控工作的稅收建議

3.2.1  制定更為科學(xué)的應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的稅收支持政策
首先，為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件所出臺的稅收支持政策優(yōu)惠政策形式應(yīng)有所側(cè)重，盡量減少針對行業(yè)增值稅免稅，以有效防止其造成的行業(yè)稅負(fù)不公平現(xiàn)象產(chǎn)生。其次，在稅收優(yōu)惠形式上，可側(cè)重采用直接減免、留抵退稅、投資抵免和虧損彌補(bǔ)等方式。再次，在出臺臨時性稅收支持政策時，政策適用范圍應(yīng)盡可能明確。最后，對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件稅收支持政策制定應(yīng)更加考慮企業(yè)間公平。

3.2.2  建立完備的應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的稅收支持長效機(jī)制
自 2003 年“非典”疫情以來，歷次突發(fā)公共衛(wèi)生事件出臺的臨時性稅收政策條款具有高度的相似性。中央及各級政府可以探究建立一套完備的應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的稅收扶持機(jī)制 。在突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件發(fā)生初期、中期，終期，財稅部門可以立即施策， 分級別適用不同財稅政策。

3.2.3  持續(xù)支持網(wǎng)絡(luò)信息化稅收征管工作發(fā)展
在疫情持續(xù)時期，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)深入拓展“非接觸式辦稅”新模式，鼓勵“互聯(lián)網(wǎng)一站式”辦稅繳費。首先， 納稅戶可采用網(wǎng)絡(luò)、電話、郵寄等多元化渠道進(jìn)行申報納稅。其次，稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員可拓展網(wǎng)絡(luò)稅務(wù)檢查方式，采取視頻會議等方式進(jìn)行場地檢查，切實降低疫情傳播風(fēng)險。最后，加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)管稅工作的開展。除此之外，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)還應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)平臺， 切實加強(qiáng)稅收政策執(zhí)行情況的監(jiān)督評估，認(rèn)真落實各項疫情期間稅收支持政策。

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