【2020年4月3日】應(yīng)對新冠肺炎疫情沖擊的財稅對策

應(yīng)對新冠肺炎疫情沖擊的財稅對策

2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情，不僅考驗著中國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系，也給中國社會經(jīng)濟發(fā)展帶來極大影響。多家研究機構(gòu)初步預(yù)測，此次新冠肺炎疫情將造成約3000-5000億元人民幣的損失，將高于“非典”時期的約1000億元人民幣損失。面對這次疫情對中國經(jīng)濟的激烈沖擊，財政稅務(wù)部門已經(jīng)推出了各種政策措施，以應(yīng)對可能出現(xiàn)財政收支窘境形勢。但是，此次疫情的突發(fā)性影響范圍之廣、影響程度之深，是我國政府和社會始料未及的。當前，如何采取一系列應(yīng)變之策打贏這場疫情防控阻擊戰(zhàn)，最大程度地控制和降低疫情對國民經(jīng)濟及財稅的影響是當務(wù)之急。

一、新冠病毒肺炎疫情對宏觀經(jīng)濟影響預(yù)期
畢竟“非典”已是過去時，中國當前的經(jīng)濟體量與結(jié)構(gòu)和2003年已不可同日而語。如今的中國，占全球GDP的比重從2003年的4%上升到2019年占全球GDP超過16%，我國第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)GDP的結(jié)構(gòu)比重為93%，其中第三產(chǎn)業(yè)超過50%。但由于世界經(jīng)濟衰退的趨勢尚未扭轉(zhuǎn)，再加上國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、實體經(jīng)濟下滑等影響，此次疫情將會對我國經(jīng)濟造成更大的下行壓力。相比2003年“非典”疫情，政府這次采取了更為有力和更為嚴格的管控措施，包括延長假期、人員隔離、交通管制等。但過去十年，中國互聯(lián)網(wǎng)與電商行業(yè)的快速發(fā)展，也可能在一定程度上緩解疫情對于社會生產(chǎn)力與居民生活水平的影響程度。

短期來看，由于總體消費需求的減少，與消費有關(guān)的行業(yè)預(yù)期將受到較大沖擊，其中交通運輸、旅游、娛樂、傳統(tǒng)零售、房地產(chǎn)、餐飲、非必需消費品、汽車等行業(yè)都將呈現(xiàn)較大幅度的下降。金融、保險等行業(yè)也將由于線下活動的限制而短期承壓，近期資本市場出現(xiàn)較大波動，短期投資及出口都將明顯回落。根據(jù)一些研究機構(gòu)的預(yù)測，疫情對中國出口的影響約為300億美金。而生活必需品、部分醫(yī)藥及醫(yī)療健康領(lǐng)域產(chǎn)值則將在疫情期間會顯著增長。新冠肺炎疫情對新興業(yè)態(tài)及相關(guān)支持性行業(yè)的發(fā)展也可能會產(chǎn)生積極影響預(yù)期：一是疫情促進了線上、虛擬消費，比如游戲、網(wǎng)絡(luò)視頻、線上教育、VR視頻等；二是由于出行受限，快遞、外賣等行業(yè)明顯受益；三是企業(yè)遠程辦公設(shè)備、軟件產(chǎn)業(yè)受益；四是線下無接觸業(yè)態(tài)正在快速發(fā)展，比如無人超市、智能取餐柜、智能取茶柜等。

中長期來看，對于一些跨國企業(yè)而言，原本由于貿(mào)易摩擦及人力成本上升等因素已經(jīng)在推進中的生產(chǎn)及供應(yīng)基地外遷，可能由于此次疫情的爆發(fā)而加速遷移進程。此次疫情對對國際貿(mào)易及進出口造成結(jié)構(gòu)性影響，一些產(chǎn)品、服務(wù)甚至出現(xiàn)停滯狀態(tài)，而其他醫(yī)藥產(chǎn)品、技術(shù)類進出口會出現(xiàn)快速增長態(tài)勢?？梢灶A(yù)期，一些被壓制的延遲需求和生產(chǎn)也可能在疫情解除之后出現(xiàn)V型復(fù)蘇。如果疫情對中國經(jīng)濟的影響是階段性、暫時性的，預(yù)期我國政府會出臺一些寬松政策以提振產(chǎn)業(yè)投資和消費，并采取措施降低疫情對營商環(huán)境的影響，以保證2020年經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。

二、我國應(yīng)對新冠肺炎疫情的財稅對策
2020年是我國全面建成小康社會和“十三五”收官之年，是具有里程碑意義的一年。同時，國內(nèi)外形勢更加復(fù)雜嚴峻，經(jīng)濟發(fā)展困難和風(fēng)險增多，財政收支矛盾更為突出。不論從哪個角度看，為了實現(xiàn)既定的社會經(jīng)濟目標，我國財政在新冠肺炎疫情背景下遇到的挑戰(zhàn)都是十分嚴峻的。鑒于當前經(jīng)濟形勢和疫情沖擊效應(yīng)，我國政府應(yīng)實行積極的財政政策，一方面要聚集財力打贏這場疫情防控阻擊戰(zhàn)，另一方面要發(fā)揮財稅政策的逆周期調(diào)節(jié)作用，不斷拉動經(jīng)濟增長。

（一）動用財政預(yù)備費
“預(yù)算預(yù)備費”屬預(yù)算內(nèi)支出，按《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，各級一般公共預(yù)算應(yīng)當按照本級一般公共預(yù)算支出額的1%-3%設(shè)置預(yù)備費，用于當年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。從目前公布的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在公布財政預(yù)算費支出的13個省份中，財政預(yù)備費平均是1.2%，有的甚至不到1%，可見各省普遍計提的財政預(yù)備費比例是很低的。除了財政預(yù)備費外，各省災(zāi)害防治及應(yīng)急管理支出占財政支出的比重平均設(shè)置在0.5%，2019年的決算也是占0.5%，2020年的預(yù)算是參考往年的支出情況設(shè)定的。上海和北京設(shè)定的相對較高，上海市為3%，北京市為2.5%。在公共衛(wèi)生健康支出方面，各省平均占財政支出的比重為8.1%，這和2019年的初步?jīng)Q算保持平衡。而恰恰是疫情重災(zāi)區(qū)——湖北省，其預(yù)備費、災(zāi)害防治及應(yīng)急管理支出、公共衛(wèi)生健康支出均低于全國平均水平，在這種情況下加大疫情防控力度，要么調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，要么增加中央對湖北省的轉(zhuǎn)移支付力度。

（二）平衡財政赤字率
我國財政赤字率一直堅持不超過3%，但是經(jīng)濟下行背景下，又面臨疫情沖擊，可能還是需要提高赤字率。這依賴于財政支出雙導(dǎo)向的政策組合：一方面擴大財政支出規(guī)模，一方面調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，以求平衡擴大的財政赤字。特別是通過財政政策調(diào)控經(jīng)濟，恢復(fù)受疫情影響的經(jīng)濟生產(chǎn)，保障國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。其實調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)從2019年已經(jīng)大力開展，為支持減稅降費政策的實施，2019年“兩會”上要求全國一般性支出壓縮5%，2019年7月份又進一步要求力爭壓縮10%以上?，F(xiàn)階段調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，還在于擴大財政收入，以期在減稅增支壓力下提高財政支出效率。在當前新冠肺炎疫情局勢下，單純靠擴大財政支出規(guī)模來實施積極的財政政策行不通，必須向內(nèi)挖潛，堅持優(yōu)化結(jié)構(gòu)、盤活存量、用好增量，提高政策和資金的指向性、精準性、有效性，確保國民經(jīng)濟運行的可持續(xù)性。其實，提高財政支出效率的良藥就是提高財政支出的透明度，加強對財政支出的審計監(jiān)督管理。

（三）增加國債發(fā)行量
2020年我國財政形勢比較緊張，可以考慮增發(fā)國債，用于彌補減稅增支帶來的財政缺口、用于疫情地區(qū)救助、用于彌補衛(wèi)生防疫系統(tǒng)的短板。預(yù)計2020年利率債預(yù)計發(fā)行14.4萬億元，凈融資量7.4萬億元，相比于2019年12.2萬億的發(fā)行量和的6.2萬億的凈融資額，供給壓力有所上升。2019年《政府工作報告》中提到2019年赤字率按2.8%安排，比2018年預(yù)算高0.2個百分點。為緩解經(jīng)濟下行壓力及新冠肺炎疫情的沖擊，預(yù)計2020年赤字率可能按不低于3%安排，筆者認為2020年赤字率最高可以擴大至3.5%，這樣可以避免因疫情防控支出增加而擠壓其他民生和穩(wěn)增長支出。
當前增發(fā)國債會引起債務(wù)風(fēng)險增加的擔(dān)憂，但筆者認為地方政府風(fēng)險隱患不少，但債務(wù)風(fēng)險總體可控。財政部門要強化風(fēng)險意識，既警惕本領(lǐng)域的風(fēng)險，也防范其他領(lǐng)域傳導(dǎo)過來的風(fēng)險。雖然我國債務(wù)余額逐年增長，財政還本付息壓力增大（例如，財政債息支出占整個財政支出比例從2009年的2%提高到2019年的3.5%），但是我國政府有大量的權(quán)益性資產(chǎn)（如根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2018年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》顯示，2018年國有資本權(quán)益總額為58.7億元），再加上金融資產(chǎn)和行政事業(yè)單位資產(chǎn)，中國政府抵抗風(fēng)險沖擊的能力還是很強的。因此，我國在適當降低貸款利率基礎(chǔ)上?？蛇m當放松對省及地市級政府的債務(wù)約束，滿足其合理融資需求以滿足財政平衡要求。

（四）完善公共物品供給機制
這次新冠肺炎疫情，也迫使我國政府重新思考公共物品、公共服務(wù)的供給機制與配置模式。公共物品、公共服務(wù)是否只能由政府供給，政府供給的產(chǎn)品是否都要通過財政資金來解決，這些問題需要重新定位。通過市場機制能否形成公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的良性供給，這應(yīng)該予以深入研究并尋求制度創(chuàng)新。不管是財政基礎(chǔ)理論還是各國的實踐，公共物品和公共服務(wù)不必然是由政府來提供。公共物品分為純粹公共物品和混合公共物品，理論上，純粹公共物品所占比例是很小的，絕大部分歸為混合公共物品?；旌瞎参锲愤@部分是可以由私人部門來提供的。這樣不僅可以調(diào)動社會力量，激發(fā)社會參與公共治理的積極性，又可以減輕政府的財政負擔(dān)。例如，在此次疫情期間，很多非政府組織、民間團體、慈善機構(gòu)、企業(yè)、志愿者投入救治工作，都發(fā)揮了重要作用。私人部門有熱情、有資金、有經(jīng)驗，可以通過合理的制度設(shè)計，讓他們在教育、科技、醫(yī)療、污染防治、公共交通等領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。因此，這些來自于非政府組織、社會領(lǐng)域的供給模式需要政府加以引導(dǎo)和利用，并形成一種公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給的長效機制。當然，非政府組織和社會力量在應(yīng)對危機過程中的角色也應(yīng)當受到有效監(jiān)督，具體監(jiān)督路徑有兩個：一是通過政府系統(tǒng)特別是法律的監(jiān)管和規(guī)制，二是通過社會力量本來就是多元的特點，實現(xiàn)它們之間的互相監(jiān)督和制衡。在這次疫情防控工作中，非政府組織和社會力量在發(fā)揮作用的同時，也出現(xiàn)了很多組織監(jiān)管無序問題，這值得我們深思。經(jīng)過這次疫情的考驗，我國應(yīng)積極推動非政府組織和社會力量參與公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給體系，在多個層面加強協(xié)同合作與共治，包括提倡創(chuàng)新應(yīng)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)工具，打造智慧政府，推行智能化公共服務(wù)，深化政府與市場的密切合作。
  
作者簡介：
蔡昌，中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，稅收籌劃與法律研究中心主任，北京市海淀區(qū)知聯(lián)會副會長，中國注冊稅務(wù)師協(xié)會理事。主要研究方向為：稅收理論與政策，產(chǎn)權(quán)稅收學(xué)，數(shù)字經(jīng)濟稅收治理問題等，在《人民日報》《財政研究》《稅務(wù)研究》發(fā)表學(xué)術(shù)論文100余篇。
郭俊杉，中央財經(jīng)大學(xué)稅收學(xué)博士研究生，主要研究方向為稅收理論與政策，宏觀經(jīng)濟與稅收問題。
  

數(shù)據(jù)來源：貝恩咨詢研究報告，見貝恩咨詢APP.
數(shù)據(jù)來源：貝恩咨詢APP.
劉昆.積極的財政政策要大力提質(zhì)增效.求是，2020（4）.
數(shù)據(jù)來源：各省市公布2020年政府工作報告。
數(shù)據(jù)來源：國金證券研究報告，國金證券APP。
鄭永年.疫情與中國治理制度.聯(lián)合早報，2020.2.18.