醫(yī)藥企業(yè)涉嫌虛開犯罪，移送之后不得再行處罰

編者按：涉稅行政違法案件往往由于達(dá)到了刑事立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，涉嫌構(gòu)成犯罪而被稅務(wù)機(jī)關(guān)移送公安機(jī)關(guān)，而不得以行政處罰代替刑事移送。但是，一旦案件移送，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須遵循“刑事優(yōu)先”原則，待司法機(jī)關(guān)確定行為人刑事責(zé)任問題后方得解決行政責(zé)任問題。本案中，稅務(wù)機(jī)關(guān)在移送后仍然對(duì)涉案藥企作出《稅務(wù)行政處罰決定書》，被法院依法撤銷，值得深思。


一、案情簡(jiǎn)介
原告：山東京信醫(yī)藥有限公司（以下簡(jiǎn)稱京信醫(yī)藥）。

被告：山東省濟(jì)南市國(guó)家稅務(wù)局稽查局（以下簡(jiǎn)稱濟(jì)南市稽查局）、山東省濟(jì)南市國(guó)家稅務(wù)局（以下簡(jiǎn)稱濟(jì)南市國(guó)稅局）。

2015年11月11日，濟(jì)南市稽查局對(duì)原告2013年01月01日至2014年12月31日期間增值稅和其他涉稅情況進(jìn)行了檢查，并向原告作出濟(jì)國(guó)稅稽檢通一[2015]210號(hào)《稅務(wù)檢查通知書》及濟(jì)國(guó)稅稽調(diào)[2015]106號(hào)《調(diào)取賬簿資料通知書》。

在檢查過(guò)程中，稽查局認(rèn)為原告涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票罪，遂向公安機(jī)關(guān)移送案件。2016年2月25日濟(jì)南市公安局槐蔭區(qū)分局向原告作出槐蔭公調(diào)證字[2016]00002號(hào)《調(diào)取證據(jù)通知書》，并于3月18日作出槐蔭公立字[2016]00040號(hào)《立案決定書》，決定對(duì)原告涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票案立案?jìng)刹椤?/font>

2016年6月13日，稽查局向原告作出濟(jì)國(guó)稅稽罰告[2016]52號(hào)《稅務(wù)行政處罰事項(xiàng)告知書》，后2016年7月4日正式作出濟(jì)國(guó)稅稽罰[2016]53號(hào)《稅務(wù)行政處罰決定書》。原告不服向濟(jì)南市國(guó)稅局申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議維持原行政行為。

二、爭(zhēng)議焦點(diǎn)及各方觀點(diǎn)
本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)系稅務(wù)行政處罰以及復(fù)議認(rèn)定事實(shí)是否清楚、適用法律是否正確、程序是否合法。

原告認(rèn)為：行政處罰決定書認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，適用法律不當(dāng)，《稅務(wù)行政處罰決定書》與《行政復(fù)議決定書》均應(yīng)當(dāng)撤銷。

被告認(rèn)為：作出的稅務(wù)行政處罰事實(shí)清楚、程序正當(dāng)、合法。復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)清楚、程序正當(dāng)、合法。

法院認(rèn)為：

1、被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。二被告稱本案所涉違法事實(shí)的全部證據(jù)材料移交給公安機(jī)關(guān)，故并未舉證。

2、根據(jù)《行政處罰法》、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送。若不構(gòu)成犯罪，公安機(jī)關(guān)應(yīng)將本案退回稅務(wù)機(jī)關(guān)，才可追究行政責(zé)任，給予行政處罰。故《稅務(wù)行政處罰決定書》、《行政復(fù)議決定書》屬于程序違法、適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷。

三、華稅點(diǎn)評(píng)
（一）稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法移送涉嫌犯罪的涉稅違法案件

規(guī)定	內(nèi)容
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》	第二十二條 違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。
	第三十八條 違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。
《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》	第七十七條 納稅人、扣繳義務(wù)人有本法第六十三條、第六十五條、第六十六條、第六十七條、第七十一條規(guī)定的行為涉嫌犯罪的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。稅務(wù)人員徇私舞弊，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交，情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究刑事責(zé)任。
《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第310號(hào)）	第三條 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送。
	第十一條 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送。

將涉嫌犯罪的涉稅案件移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)入司法程序，是稅務(wù)機(jī)關(guān)必須遵守的執(zhí)法程序，不得以行政處罰代替移送。本案中，濟(jì)南市稽查局依法履行移送職責(zé)，濟(jì)南市公安局槐蔭區(qū)分局依法立案，均符合法律、法規(guī)的要求。

（二）稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循刑事優(yōu)先原則，在后行使處罰權(quán)

規(guī)定	內(nèi)容
《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》（中辦發(fā)【2011】8號(hào)）	第一條第三款 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在移送案件時(shí)已經(jīng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)將行政處罰決定書一并抄送公安機(jī)關(guān)、人民檢察院；未作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無(wú)罪判決或者免予刑事處罰后，再?zèng)Q定是否給予行政處罰。
	第一條第五款 人民檢察院對(duì)作出不起訴決定的案件、人民法院對(duì)作出無(wú)罪判決或者免予刑事處罰的案件，認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議或者司法建議，移送有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理。
《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第310號(hào)）	第十條 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)決定不予立案的案件，應(yīng)當(dāng)依法作出處理；其中，依照有關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施行政處罰。
	第十三條 公安機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為，經(jīng)審查，沒有犯罪事實(shí)，或者立案?jìng)刹楹笳J(rèn)為犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任，但依法應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送同級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出處理。

“刑事優(yōu)先”原則是解決違法行為同時(shí)觸犯刑事法律規(guī)范和行政處罰法律規(guī)范時(shí)如何適用法律問題的基本規(guī)則?！缎姓幜P法》明確規(guī)定：違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。這就是“刑事優(yōu)先”原則在行政處罰法律適用方面的具體體現(xiàn)。

根據(jù)上述規(guī)定，由于本案濟(jì)南市公安局槐蔭區(qū)分局業(yè)已依法立案，濟(jì)南市稽查局則應(yīng)當(dāng)在人民檢察院對(duì)作出不起訴決定或者人民法院對(duì)作出無(wú)罪判決或者免予刑事處罰，并認(rèn)為案件依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰時(shí)，才應(yīng)當(dāng)履行職權(quán)進(jìn)行稅務(wù)行政處罰。

（三）虛開案件移送標(biāo)準(zhǔn)脫離實(shí)際，建議修訂適當(dāng)提升

規(guī)定	內(nèi)容
《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》	第六十一條 虛開增值稅專用發(fā)票或者虛開用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其他發(fā)票，虛開的稅款數(shù)額在一萬(wàn)元以上或者致使國(guó)家稅款被騙數(shù)額在五千元以上的，應(yīng)予立案追訴。
《關(guān)于適用＜全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發(fā)票犯罪的決定＞的若干問題的解釋》的通知（法發(fā)[1996]30號(hào)）	虛開稅款數(shù)額1萬(wàn)元以上的或者虛開增值稅專用發(fā)票致使國(guó)家稅款被騙取5000元以上的，應(yīng)當(dāng)依法定罪處罰。
《最高人民法院關(guān)于虛開增值稅專用發(fā)票定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》（法[2018]226號(hào)）	在新的司法解釋頒行前，對(duì)虛開增值稅專用發(fā)票刑事案件定罪量刑的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，可以參照《最高人民法院關(guān)于審理騙取出口退稅刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋[2002]30號(hào)）第三條的規(guī)定執(zhí)行，即虛開的稅款數(shù)額在五萬(wàn)元以上的，以虛開增值稅專用發(fā)票罪處三年以下有期徒刑或者拘役，并處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰金……

2010年5月7日，最高人民檢察院、公安部制定了《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》，將虛開增值稅專用發(fā)票罪的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)定為虛開的稅款數(shù)額在一萬(wàn)元以上或者致使國(guó)家稅款被騙數(shù)額在五千元以上，與1996年10月17日最高人民法院關(guān)于適用《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發(fā)票犯罪的決定》的若干問題的解釋的最低量刑標(biāo)準(zhǔn)保持一致。

但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，上述“一萬(wàn)元”的標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)代商業(yè)規(guī)模并不匹配，導(dǎo)致大量社會(huì)危害性較輕的虛開行為被追究刑事責(zé)任，不符合刑法罪責(zé)刑相適應(yīng)的基本原則，未能實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。鑒于此，為正確適用刑法第二百零五條關(guān)于虛開增值稅專用發(fā)票罪的有關(guān)規(guī)定，確保罪責(zé)刑相適應(yīng)，最高人民法院傳達(dá)法[2018]226號(hào)通知，將虛開增值稅專用發(fā)票罪的最低量刑標(biāo)準(zhǔn)確定為“虛開的稅款數(shù)額在五萬(wàn)元以上的，以虛開增值稅專用發(fā)票罪處三年以下有期徒刑或者拘役，并處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰金”。但是，公安機(jī)關(guān)立案追訴標(biāo)準(zhǔn)卻遲遲沒有作出更改。

實(shí)踐當(dāng)中，稅務(wù)機(jī)關(guān)在行政程序中發(fā)現(xiàn)的虛開稅款數(shù)額達(dá)到一萬(wàn)元的，不得不移送公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)也不得不依法立案，否則二者都會(huì)面臨瀆職責(zé)任。但是一旦立案?jìng)刹椋槊魇聦?shí)并由檢察院依法提起公訴后，人民法院會(huì)以該案件未達(dá)到最低量刑標(biāo)準(zhǔn)，屬于情節(jié)輕微、社會(huì)危害性小而認(rèn)為不構(gòu)成犯罪。如此導(dǎo)致了司法資源的極大浪費(fèi)，進(jìn)而移交稅務(wù)機(jī)關(guān)再次處理，刑事程序與行政程序的反復(fù)進(jìn)行，使企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受到嚴(yán)重影響，亦不利于保護(hù)納稅人的合法權(quán)利。因此，我們建議根據(jù)法[2018]226號(hào)的精神，適當(dāng)提高虛開罪的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，以合理配置司法、行政執(zhí)法資源，保護(hù)納稅人的合法權(quán)益。

結(jié)語(yǔ)：隨著今年6月至7月財(cái)政部開展2019年度醫(yī)藥行業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查工作，并要求各地于8月30日前將檢查材料上報(bào)財(cái)政部，醫(yī)藥行業(yè)的虛開問題即將集中爆發(fā)。一方面，我們建議藥企做好日常稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，將涉稅問題解決在行政執(zhí)法介入之前；另一方面我們建議藥企在已經(jīng)面臨稅務(wù)行政爭(zhēng)議或刑事移送時(shí)，積極行使納稅人合法權(quán)益，對(duì)虛開稅額五萬(wàn)元以下的向稅務(wù)機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)陳述申辯，避免受到進(jìn)入刑事程序影響企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)；若案件進(jìn)入司法程序后稅務(wù)機(jī)關(guān)仍然作出處罰的，企業(yè)更應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律渠道維護(hù)自身合法權(quán)益。