“十五五”中國將重塑稅收優(yōu)惠政策

在稅收收入增長乏力的當(dāng)下，中國龐雜的稅收優(yōu)惠政策正迎來一輪重大調(diào)整。
近期，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》全文對外公開。其中在部署財政工作時，再次要求“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”。而去年黨的二十屆三中全會在部署深化財稅體制改革時有相同表述。
為落實這一部署，今年財政部等多部門發(fā)文，取消了國債等債券利息收入免征增值稅優(yōu)惠政策；風(fēng)電、核電、融資租賃、飛機維修等行業(yè)的部分稅收優(yōu)惠政策也被取消。
那么，為何當(dāng)前要規(guī)范稅收優(yōu)惠政策？“規(guī)范”二字究竟有何內(nèi)涵，是否僅僅意味著減少稅收優(yōu)惠政策？未來可能如何規(guī)范稅收優(yōu)惠政策？

規(guī)范行動已經(jīng)展開
目前各國都會通過稅收優(yōu)惠政策這一減稅舉措來對經(jīng)濟社會運行進行調(diào)控，以鼓勵相關(guān)產(chǎn)業(yè)行業(yè)、小微企業(yè)等發(fā)展，促進投資，增加就業(yè)和社會福祉等。而中國也有龐大的稅收優(yōu)惠政策體系，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮重要作用，但也面臨一些問題。
上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院執(zhí)行院長田志偉告訴第一財經(jīng)，目前我國稅收優(yōu)惠政策數(shù)量繁多，呈現(xiàn)法律位階低、碎片化等特點。據(jù)稅務(wù)總局數(shù)據(jù)，截至8月我國有效的減免稅政策共計846條，幾乎涵蓋了所有稅種，且優(yōu)惠方式多樣，部分短期稅收優(yōu)惠政策頻繁調(diào)整，穩(wěn)定性較弱，難以穩(wěn)定納稅人預(yù)期。而超過八成的稅收優(yōu)惠政策以部門規(guī)范性文件為主體的特征，反映出我國稅收優(yōu)惠制度的法律位階整體偏低，法治化程度有待提升。
中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院副院長田彬彬告訴第一財經(jīng)，一些稅收優(yōu)惠政策損害稅制的中性、完整與穩(wěn)定，一些稅收優(yōu)惠政策缺乏協(xié)同甚至存在相互沖突，部分稅收優(yōu)惠政策不夠精準(zhǔn)。
顯然，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策體系現(xiàn)存的諸多問題，是當(dāng)前中央規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的重要背景，但還有一個更為現(xiàn)實的壓力，即近年來我國稅收收入增長乏力，財政收支矛盾不斷加大。
田志偉表示，近年來，我國財政壓力有所增加，2022~2024年，我國一般公共預(yù)算支出和一般公共預(yù)算收入的差距持續(xù)加大。而我國的稅收優(yōu)惠政策仍存在數(shù)量過多、不成體系等問題，這不僅會加重財政壓力，影響財政的可持續(xù)性，也不利于稅收優(yōu)惠政策自身效能的發(fā)揮。因此，加快完善我國稅收優(yōu)惠政策體系，實現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策規(guī)范化，既有助于緩解財政壓力，進而增強財政的可持續(xù)性，又能夠提升政策的精準(zhǔn)性，從而實現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策的最優(yōu)效果。
近年來，受經(jīng)濟下行、樓市、物價低迷、減稅等政策影響，中國稅收收入增速明顯放緩，稅收收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（即宏觀稅負）持續(xù)下降，而民生、債務(wù)等剛性支出不斷加大，財政收支矛盾不斷加大。
根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2024年全國稅收收入同比下降3.4%，2025年前10個月這一收入同比增長1.7%。
而上述中央“十五五”規(guī)劃建議在提出“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”后，緊跟著“保持合理的宏觀稅負水平”。2024年中國宏觀稅負約12.9%，在世界經(jīng)濟體中比值偏低。
“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策是穩(wěn)定宏觀稅負水平的重要內(nèi)容和關(guān)鍵舉措?！碧镏緜フf。
今年以來一些稅收優(yōu)惠政策已相繼被取消。
8月財政部、稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于國債等債券利息收入增值稅政策的公告》，對在2025年8月8日之后（含當(dāng)日）新發(fā)行的國債、地方政府債券、金融債券的利息收入，恢復(fù)征收增值稅。這意味著國債等利息收入免稅政策退出歷史舞臺。
10月財政部等公開《關(guān)于調(diào)整風(fēng)力發(fā)電等增值稅政策的公告》（下稱《公告》），取消了風(fēng)電、核電、融資租賃、飛機維修、鉑金及其制品、鉆石、新型墻體材料、煤層氣抽采等行業(yè)相關(guān)增值稅等優(yōu)惠政策。
另外，早在2023年財政部等已經(jīng)發(fā)文，2026起新能源汽車將取消此前車輛購置稅全部減免優(yōu)惠政策，改為恢復(fù)征稅，但仍有兩年期的限額之下稅率減半優(yōu)惠政策。
從這些舉動來看，是否未來規(guī)范稅收優(yōu)惠政策僅僅意味著減少稅收優(yōu)惠政策呢？
田志偉表示，規(guī)范稅收優(yōu)惠不是簡單地減少稅收優(yōu)惠政策，而是對稅收優(yōu)惠亂象的系統(tǒng)性治理，進而促進我國建立更加公平、透明、現(xiàn)代化的稅制體系?！耙?guī)范”的含義包括清理不合法、不合理的稅收優(yōu)惠政策，如及時退出臨時性、應(yīng)急性的稅收優(yōu)惠政策。但與此同時，“規(guī)范”的含義還包括將稅收優(yōu)惠政策納入法治化、制度化的軌道，并優(yōu)化稅收優(yōu)化政策體系，提高稅收優(yōu)惠政策的精準(zhǔn)性，使其更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

下一步如何規(guī)范？
顯然，下一步規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的一大著力點，是部分不合時宜的稅收優(yōu)惠政策陸續(xù)退出。
田志偉觀察今年取消的上述稅收優(yōu)惠政策有兩個特點，一是當(dāng)前對稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范范圍主要集中于增值稅等間接稅領(lǐng)域，二是及時退出針對特定行業(yè)、產(chǎn)品等的階段式稅收優(yōu)惠。
“現(xiàn)行舉措并非取消所有稅收優(yōu)惠，比如取消陸上風(fēng)電的增值稅即征即退50%優(yōu)惠政策同時，仍保留對利用海上風(fēng)力生產(chǎn)的電力產(chǎn)品的增值稅稅收優(yōu)惠。對新能源汽車的車購稅仍給予部分減免優(yōu)惠政策等，這不僅有利于政策的有序退坡，也能夠提高稅收優(yōu)惠政策的精準(zhǔn)性。”田志偉說。
他認為，未來推動稅收優(yōu)惠法治化是規(guī)范稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)。首先應(yīng)及時清理臨時性、應(yīng)急性的稅收優(yōu)惠政策，并將可行的長期性稅收上升至法律或行政法規(guī)，提高稅收優(yōu)惠政策的明確性和穩(wěn)定性。其次，審慎出臺稅收優(yōu)惠政策，避免高頻調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，進而能夠更好地穩(wěn)定市場預(yù)期。另外，嚴格規(guī)范稅收優(yōu)惠的行政授權(quán)，并明晰稅收優(yōu)惠的具體表述。
他認為，隨著未來稅制改革推進，部分補丁式的稅收優(yōu)惠政策可以逐步退出。比如增值稅加計抵減政策作為我國增值稅稅率下調(diào)的配套措施，旨在穩(wěn)定服務(wù)業(yè)納稅人稅率。這是我國增值稅多檔稅率制度下的特定產(chǎn)物。在未來增值稅稅率簡并的改革方向下，這些補丁式稅收優(yōu)惠可以逐步退出，進一步打通增值稅抵扣鏈條，發(fā)揮增值稅的中性作用。
中國財政科學(xué)研究院副研究員施文潑等人撰文建議，未來可取消部分時過境遷的稅收優(yōu)惠政策。比如可以考慮逐步取消中國四大資產(chǎn)管理公司收購、承接、處置不良資產(chǎn)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策和部分公募基金稅收優(yōu)惠政策。
現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策如何進一步整合優(yōu)化也將是下一步重點。
田志偉表示，我國依據(jù)特定時期的發(fā)展目標(biāo)出臺了許多疊加性的稅收優(yōu)惠政策，如面向小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，又如針對科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策。復(fù)雜多樣的稅收優(yōu)惠政策不僅會增加征納雙方的行政成本，而且會降低政策實施的精準(zhǔn)性，進而削弱稅收優(yōu)惠政策的經(jīng)濟社會效益。
“下一步應(yīng)整合優(yōu)化重復(fù)性的稅收優(yōu)惠政策，一方面，將稅收優(yōu)惠政策按政策目標(biāo)或受益主體進行分類整合，清理重復(fù)性稅收優(yōu)惠，提高政策激勵的精準(zhǔn)性和協(xié)同性；另一方面，優(yōu)化不同稅種的功能分工，減少增值稅的稅收優(yōu)惠，而更注重于發(fā)揮所得稅的經(jīng)濟調(diào)控功能?！碧镏緜フf。
施文潑建議，可考慮整合優(yōu)化軟件企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，將優(yōu)惠重點向企業(yè)所得稅傾斜，減少流轉(zhuǎn)稅（尤其是增值稅）的優(yōu)惠項目，簡化政策設(shè)計，降低對稅制科學(xué)性和規(guī)范性的影響。
田彬彬認為，稅收優(yōu)惠政策的制定和實施，必須高度尊重國家稅收體系的法律本源，并深度契合具體稅種的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和基本職能。這意味著優(yōu)惠的設(shè)立不僅要滿足稅收法定原則，更要在技術(shù)設(shè)計上維護稅制的效率與中性。比如以增值稅為例，其核心原理是中性原則和完整抵扣鏈條，而不該過多被賦予調(diào)控職能。即使出于宏觀調(diào)控目的需要設(shè)置優(yōu)惠，也應(yīng)避免在中間生產(chǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置稅收減免，以防止破壞抵扣鏈條，造成稅款沉淀和稅負轉(zhuǎn)嫁扭曲，從而損害增值稅的機制中性。
當(dāng)然，除了取消或整合部分稅收優(yōu)惠政策外，中國還會針對重點領(lǐng)域出臺力度更大的稅收優(yōu)惠政策。
比如，上述中央“十五五”規(guī)劃建議在部署推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合時要求，培育壯大科技領(lǐng)軍企業(yè)，支持高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)發(fā)展，提高企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例。
多位接受第一財經(jīng)采訪的專家預(yù)計，高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例將從現(xiàn)行的100%提高至120%甚至更高，以進一步鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入。
去年全國人大財經(jīng)委員會建議，對稅費優(yōu)惠政策進行評估和清理，逐步建立稅式支出制度，增強規(guī)范性、針對性，優(yōu)化營商環(huán)境。
所謂稅式支出，簡單說就是國家出臺稅收優(yōu)惠政策而形成的一種特殊的財政支出。
田志偉建議，中國加快建立稅式支出制度，因為科學(xué)的稅式支出制度不僅是量化財政支出規(guī)模的重要工具，也是加強稅收優(yōu)惠監(jiān)督管理的重要保障。
“未來通過科學(xué)地測算稅式支出并將其納入預(yù)算管理，不僅能夠及時追蹤政策動態(tài)及其實施效果，也能夠更好地控制財政支出規(guī)模，提高資金使用效率。另外，通過建立稅式支出的信息披露制度，公開披露稅式支出的相關(guān)信息有利于提升稅收優(yōu)惠政策的實施透明度，進而廣泛接受社會各方的監(jiān)督。這既能夠優(yōu)化稅收優(yōu)惠資源的合理配置，也能夠防止稅收收入的流失，保障國家稅收利益?！碧镏緜フf。