羅志恒：從“十五五”規(guī)劃建議看稅收改革發(fā)展

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），為中國未來五年的經(jīng)濟社會發(fā)展舉旗定向、擘畫藍(lán)圖。稅收是財政收入的最主要來源，也是國家實現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要手段?！督ㄗh》關(guān)于稅務(wù)領(lǐng)域的部署要求，進(jìn)一步凸顯了稅收在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用，為稅收事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了重要遵循?！督ㄗh》在財稅領(lǐng)域的部署有哪些特點？怎樣理解全會涉稅部署要求？未來五年有哪些稅收改革發(fā)展重點任務(wù)？帶著這些問題，本刊記者近日專訪了粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家、研究院院長羅志恒。

   羅志恒

01、稅收的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用進(jìn)一步凸顯

《中國稅務(wù)》：《建議》在財稅領(lǐng)域的部署體現(xiàn)出哪些鮮明特點？

羅志恒：從整體上看，《建議》對財稅領(lǐng)域的部署安排，既體現(xiàn)了當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟社會形勢變化對財稅工作提出的新要求，又延續(xù)了新一輪財稅體制改革的總體方向。從細(xì)節(jié)上看，通過與“十四五”規(guī)劃建議比較，可以發(fā)現(xiàn)《建議》關(guān)于財稅領(lǐng)域的部署主要呈現(xiàn)四大特點。

首先，財稅的分量越來越重?！督ㄗh》中關(guān)于財稅的部署安排貫穿始終，既在“提升宏觀經(jīng)濟治理效能”部分專門部署了改革的具體方向和要求，更在科技創(chuàng)新、完善收入分配制度、全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、人口高質(zhì)量發(fā)展等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，明確提出了要加強財稅相關(guān)支持。相較而言，“十四五”規(guī)劃建議中的財稅體制改革主要包含在“建立現(xiàn)代財稅金融體制”部分中，其他部分涉及財稅的內(nèi)容也相對少些。這都充分體現(xiàn)了財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱在穩(wěn)增長、惠民生、防風(fēng)險等方面將發(fā)揮更加顯著的作用，進(jìn)一步凸顯了稅收在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。

其次，更加注重財稅政策的短期效應(yīng)。歷次五年規(guī)劃建議對財稅的要求基本側(cè)重財稅制度改革，具有偏中長期特點，較少涉及短期政策方向。而《建議》提出“強化逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，實施更加積極的宏觀政策”，相應(yīng)地對財政提出要“發(fā)揮積極財政政策作用”。這種安排主要是基于“十五五”期間國內(nèi)外形勢的重大變化，比如國內(nèi)經(jīng)濟有效需求不足；大國博弈、地緣政治等不確定因素明顯增加。因此，財稅政策要因時因勢而動，在擴大總需求、應(yīng)對經(jīng)濟社會風(fēng)險、促進(jìn)科技自立自強等方面發(fā)揮出更大作用。

再次，更加凸顯財稅的民生屬性。與“十四五”規(guī)劃建議中“增強國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障”的表述相比，《建議》提出“強化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財力保障”，增加了“基本民生”，“投資于人”的理念更加突出。“合理提高公共服務(wù)支出占財政支出比重”“增加政府資金用于民生保障支出”“發(fā)揮育兒補貼和個人所得稅抵扣政策作用”等具體舉措，都明確傳達(dá)了增加民生支出、降低居民和家庭負(fù)擔(dān)等方面的部署要求，“十五五”時期將著力解決社會普遍關(guān)注的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、養(yǎng)育等領(lǐng)域民生痛點，進(jìn)一步提升居民的幸福感和消費能力。

最后，更加明確任務(wù)部署的方向。重點領(lǐng)域相關(guān)財稅部署可執(zhí)行度高、政策抓手更具體。例如，《建議》明確提出了“支持高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)發(fā)展，提高企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例”，與“十四五”規(guī)劃建議中“鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入”相比，政策指向更加清晰，有利于更好引導(dǎo)微觀主體的政策預(yù)期，提振企業(yè)和居民信心。

《中國稅務(wù)》：與“十四五”規(guī)劃建議相比，《建議》關(guān)于“稅”的部署更多，涉及全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、完善收入分配制度、促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展等內(nèi)容，對此我們應(yīng)該如何理解把握？

羅志恒：從宏觀治理層面分析《建議》提出的12項重大任務(wù)，其主要包含三條邏輯主線。一是從供給端出發(fā)，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。無論是目標(biāo)中提到的“高質(zhì)量發(fā)展取得顯著成效”“科技自立自強水平大幅提高”，還是任務(wù)中提到的“建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，鞏固壯大實體經(jīng)濟根基”“加快高水平科技自立自強，引領(lǐng)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”，均著眼于從供給側(cè)提高全要素生產(chǎn)率。二是從需求端出發(fā)，擴大國內(nèi)需求。《建議》既在目標(biāo)中提出“居民消費率明顯提高”，又在任務(wù)中提及“建設(shè)強大國內(nèi)市場”，均是考慮到強大的內(nèi)需既能消化部分行業(yè)產(chǎn)能，又能逐步降低對外需的依賴，進(jìn)而增強我國的經(jīng)濟韌性。三是從公平端出發(fā)，注重公平發(fā)展。這既包括人與人之間的公平，也包括地區(qū)間的公平。例如，《建議》在任務(wù)中提出“扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興”“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”“扎實推進(jìn)全體人民共同富裕”，等等。

《建議》關(guān)于稅務(wù)領(lǐng)域的部署要求貫穿供給端、需求端和公平端，進(jìn)一步凸顯了稅收在宏觀經(jīng)濟治理中的重要作用。稅收作為國家憑借政治權(quán)力參與國民分配的一種方式，既能作用于供給側(cè)推動建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，又能作用于需求側(cè)推動建設(shè)強大國內(nèi)市場，還能作用于調(diào)節(jié)收入分配以促進(jìn)社會公平。因此，“十五五”時期，更好發(fā)揮稅收職能作用，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展是稅務(wù)領(lǐng)域改革的應(yīng)有之義。

02、健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度

《中國稅務(wù)》：透過《建議》，今后五年稅收改革發(fā)展有哪些重點任務(wù)？

羅志恒：從收入層面看，一方面要把握好稅收收入的總量，也就是保持合理的宏觀稅負(fù)水平；另一方面要優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，厘清各稅種的功能定位。例如，以個人所得稅為主要抓手，健全直接稅體系；適當(dāng)優(yōu)化企業(yè)所得稅、個人所得稅等共享稅的分享比例，積極拓展地方稅源；在征管可控的前提下，將消費稅征稅環(huán)節(jié)后移。

從服務(wù)國家重大戰(zhàn)略層面看，要更好發(fā)揮稅收服務(wù)高水平科技自立自強、促進(jìn)綠色發(fā)展等方面的作用。例如，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，加強稅收對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支持；完善綠色稅制，將消費稅擴圍到高污染高耗能行業(yè)，研究碳稅等。

從服務(wù)國家治理體系現(xiàn)代化層面看，一方面要進(jìn)一步推動稅收法治化，全面落實稅收法定原則；另一方面要推動稅制與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)，探索解決數(shù)字經(jīng)濟時代新業(yè)態(tài)稅基認(rèn)定難、稅源與稅收背離等問題。

《中國稅務(wù)》：《建議》在“提升宏觀經(jīng)濟治理效能”部分，提出“完善地方稅、直接稅體系，健全經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策”等涉稅改革部署。在您看來，這些涉稅改革部署對于提升宏觀經(jīng)濟治理效能有哪些作用？

羅志恒：這些涉稅領(lǐng)域改革主要著眼于發(fā)揮稅收的兩個職能作用，以提升宏觀經(jīng)濟治理效能。一是發(fā)揮籌集收入的職能，通過完善地方稅體系，讓地方政府有更加穩(wěn)定的收入來源，既有利于解決地方財政困難，也利于地方政府發(fā)揮主觀能動性落實好宏觀調(diào)控政策。二是發(fā)揮調(diào)節(jié)分配的職能，通過完善直接稅體系，健全經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策，均衡協(xié)調(diào)不同類型所得項目的課稅政策，合理調(diào)節(jié)不同群體的稅收負(fù)擔(dān)。

《中國稅務(wù)》：繼黨的二十屆三中全會后，《建議》再提“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”。您認(rèn)為下一步規(guī)范的方向是什么？

羅志恒：稅收優(yōu)惠政策不規(guī)范在一定程度上會影響宏觀政策的效能發(fā)揮，進(jìn)而影響財政的可持續(xù)性，不利于全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。當(dāng)前，我國的稅收優(yōu)惠政策主要存在以下四方面問題：一是稅收優(yōu)惠政策碎片化，對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)不夠聚焦，部分行業(yè)企業(yè)過度依賴“政策輸血”而非市場開拓和科技研發(fā)，一定程度上弱化了稅收支持的政策效果。二是稅收優(yōu)惠政策的法律位階偏低，不利于落實稅收法定原則。三是稅收優(yōu)惠政策偏粗放式，缺少定期評估機制和退出機制，不符合產(chǎn)業(yè)生命周期。四是對稅收優(yōu)惠政策有認(rèn)識誤區(qū)，一個誤區(qū)是稅收萬能論，也就是認(rèn)為只要稅收優(yōu)惠政策足，企業(yè)發(fā)展就會好；另一個誤區(qū)是過度強調(diào)稅種的調(diào)節(jié)功能。比如，增值稅貫穿生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)，過多的增值稅優(yōu)惠可能造成抵扣鏈條斷裂，從而扭曲增值稅中性特征。

針對以上問題，有必要系統(tǒng)清理已有的稅收優(yōu)惠政策，整合優(yōu)化重復(fù)性的稅收優(yōu)惠政策，將政策資源集中于支持基礎(chǔ)研究、綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村全面振興等領(lǐng)域，以更好發(fā)揮政策效果；提高稅收優(yōu)惠政策的法律位階，更好穩(wěn)定市場預(yù)期；根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期制定稅收優(yōu)惠政策，建立稅收優(yōu)惠政策定期評估和退出機制，定期分析稅收優(yōu)惠政策的效果及其延續(xù)的必要性；更加尊重稅收屬性和客觀規(guī)律，多從改善營商環(huán)境和產(chǎn)權(quán)保護(hù)角度考慮問題，降低企業(yè)經(jīng)營成本。