樊勇：為什么不能簡單用“高”“低”來評價宏觀稅負水平是否合理

樊勇 中央財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院院長、教授

“十五五”規(guī)劃建議強調(diào)“保持合理的宏觀稅負水平”，這并非孤立的稅收技術(shù)調(diào)整，而是建立在對宏觀稅負變動趨勢、財政收支結(jié)構(gòu)矛盾、國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略需求等層面的綜合判斷之上。

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宏觀稅負既反映政府在國民收入分配中的份額，也是衡量財政能力與稅收制度效率的綜合性指標。在公共經(jīng)濟學框架下，宏觀稅負水平取決于政府提供公共品的規(guī)模、財政能力以及稅收體系的征收效率。黨的二十屆四中全會提出“保持合理的宏觀稅負水平”，本質(zhì)上反映了新發(fā)展階段對財政能力與稅制效率的系統(tǒng)性再平衡的要求，以確保財政資源能夠穩(wěn)定、可持續(xù)地支撐公共服務(wù)供給與中國式現(xiàn)代化建設(shè)。

如何評價宏觀稅負水平合理性

在社會公眾關(guān)于稅負的討論中，人們往往習慣用“高”或“低”來評價宏觀稅負水平是否合理。從財政學視角看，宏觀稅負水平的合理性遠不是簡單的數(shù)字比較，而是要在對國家發(fā)展階段、財政支出責任、稅源結(jié)構(gòu)和稅制效率等多個維度的綜合考量基礎(chǔ)上作出判斷。
從發(fā)展階段來看，隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)不斷升級，人們對教育、醫(yī)療、科研、養(yǎng)老等公共服務(wù)的需求增長可能比收入增長得更快。也就是說，收入越高，人們越愿意也越需要在這些領(lǐng)域投入更多。這樣一來，政府在這些公共服務(wù)上的投入會相應(yīng)增加，相關(guān)政府支出在整體經(jīng)濟中的比重也隨之上升。如我國已進入高質(zhì)量發(fā)展與老齡化加速疊加階段，財政支出呈現(xiàn)剛性增長特征，若宏觀稅負過快下降，將導致財政能力與公共服務(wù)需求之間出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺口，影響政府履職能力。
判斷宏觀稅負水平是否合理，須置于財政可持續(xù)性框架下進行考察。按照政府“收多少、花多少”的長期平衡要求，如果財政收入的增長速度長期趕不上支出增長，政府可能不斷積累“看不見”的欠賬。這不僅會讓財政變得越來越吃緊，也會削弱政府在經(jīng)濟下行時加大支出、穩(wěn)定經(jīng)濟的能力。如我國近年來減稅降費雖取得明顯成效，但稅負下降與支出剛性擴張并存，使基層財政保障能力削弱、對關(guān)鍵領(lǐng)域投入趨緊。因此，合理的宏觀稅負水平應(yīng)確保財政在經(jīng)濟周期中保持穩(wěn)定性，并避免通過隱性收費、舉債等方式“反向加壓”經(jīng)營主體。
宏觀稅負水平的合理性還取決于稅基質(zhì)量、稅制結(jié)構(gòu)和征管能力的綜合表現(xiàn)。若隱性收入規(guī)模較大、新經(jīng)濟形態(tài)未納入稅制，稅基可能被侵蝕，導致稅收彈性下降。間接稅占比過高，會使得稅制不夠公平、中性，偏離“少干擾、少扭曲”的原則。同時，稅收征管體系的數(shù)字化與智能化水平影響稅收征收成本與覆蓋范圍。只有稅基全面、稅制結(jié)構(gòu)均衡、征管體系高效協(xié)同，合理的宏觀稅負水平才能夠擁有穩(wěn)固的制度基礎(chǔ)。

為何需保持合理宏觀稅負水平

筆者認為，“十五五”規(guī)劃建議強調(diào)“保持合理的宏觀稅負水平”，這背后不是簡單的稅收技術(shù)調(diào)整，而是建立在對宏觀稅負變動趨勢、財政收支結(jié)構(gòu)矛盾、國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略需求等多個層面的綜合判斷之上。
宏觀稅負變動趨勢與結(jié)構(gòu)性成因。自1994年分稅制改革實施以來，我國宏觀稅負水平總體呈現(xiàn)“上升—穩(wěn)定—下降”的階段性變化軌跡。1994年—2015年，小口徑、中口徑和大口徑的宏觀稅負均保持穩(wěn)步提高并趨于平穩(wěn)，反映出稅制現(xiàn)代化建設(shè)、稅收征管能力提升及工業(yè)化進程加速對財政能力的持續(xù)支撐。2016年—2024年，三種口徑宏觀稅負均出現(xiàn)下行，如小口徑的由17.5%下降至約13%，呈現(xiàn)出新的階段性特征。筆者認為，這一變化并非單純源于大規(guī)模減稅降費政策的實施，而更多體現(xiàn)了稅基結(jié)構(gòu)性變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及經(jīng)濟形態(tài)轉(zhuǎn)型對稅收體系形成適配性壓力。一是隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由制造業(yè)主導向服務(wù)業(yè)主導轉(zhuǎn)型，生產(chǎn)鏈條縮短、企業(yè)內(nèi)部化趨勢增強，使依賴流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的增值稅稅基出現(xiàn)收縮，稅收彈性下降。二是平臺經(jīng)濟、數(shù)據(jù)要素驅(qū)動型商業(yè)模式迅速壯大，但其收入形態(tài)尚難與現(xiàn)行稅制完全匹配，導致新增稅源未能同步轉(zhuǎn)化為新增稅收。三是在物價水平低位運行的背景下，以名義價格計征的流轉(zhuǎn)稅體系也受到隱性壓縮。上述因素共同造成稅基可征性邊界收縮，形成稅負下降的結(jié)構(gòu)性動力。
財政收支結(jié)構(gòu)矛盾與可持續(xù)性壓力。2016年以來宏觀稅負水平的持續(xù)下行與財政支出責任體系的擴張并行，使財政可持續(xù)性面臨更為顯性的結(jié)構(gòu)性約束。從政府跨周期預(yù)算約束視角看，當財政收入增長率長期低于支出增長率時，隱性赤字壓力將不斷累積，財政的穩(wěn)定性和逆周期調(diào)節(jié)能力隨之削弱。在我國老齡化加速、公共服務(wù)體系提升、科技自立自強、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等國家戰(zhàn)略同步推進的背景下，對社會保障、教育、醫(yī)療、科研、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的財政支出呈現(xiàn)不可逆的剛性擴張?zhí)卣?。近年來基層財政?；久裆?、保運轉(zhuǎn)壓力加大，關(guān)鍵民生和公共服務(wù)領(lǐng)域投入趨緊，部分地區(qū)債務(wù)風險顯性化，這些均表明財政收入端的結(jié)構(gòu)性放緩正逐步與支出端的剛性擴張形成張力。若缺乏對稅基質(zhì)量提升、稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化和財政支出效率改進的制度性回應(yīng)，僅依賴暫時性政策調(diào)節(jié)將難以實現(xiàn)財政收支的動態(tài)平衡。
國家能力建設(shè)與宏觀稅負的戰(zhàn)略適配?，F(xiàn)代財政國家理論認為，國家治理能力在很大程度上取決于政府可持續(xù)動員資源的能力。當國家處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、制度改革和戰(zhàn)略任務(wù)實施的疊加階段時，對財政能力的需求會顯著提升。當前，推進中國式現(xiàn)代化涉及科技創(chuàng)新體系建設(shè)、“雙碳”綠色轉(zhuǎn)型、全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、公共衛(wèi)生體系強化、國家安全能力現(xiàn)代化等諸多領(lǐng)域，這些戰(zhàn)略任務(wù)普遍具有投入周期長、外部性強、資金需求規(guī)模大等特征，相應(yīng)地對財政資源的穩(wěn)定性和連續(xù)性提出了更高要求。在此背景下，若宏觀稅負長期維持在偏低水平，或在缺乏稅基拓展與稅制增效的條件下持續(xù)下行，財政能力將難以與上述戰(zhàn)略任務(wù)相匹配，可能削弱國家政策執(zhí)行能力、公共服務(wù)供給能力及跨周期調(diào)節(jié)能力。

保持合理宏觀稅負水平需深化改革

進入“十五五”時期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展處于深化結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升治理現(xiàn)代化水平和加快構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵階段。筆者認為，在這一時期保持合理的宏觀稅負水平，需要從三個維度形成共識：其一，宏觀稅負水平應(yīng)與政府提供高質(zhì)量公共服務(wù)及履行國家戰(zhàn)略任務(wù)的職責相適應(yīng)，避免因宏觀稅負下行導致財政能力削弱；其二，稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)能夠支持高水平市場經(jīng)濟體制改革，通過提升稅基質(zhì)量、提升征管能力、提升稅收彈性來增強財政穩(wěn)定性；其三，宏觀稅負水平的合理性須同時兼顧財政可持續(xù)性與經(jīng)營主體活力，通過提升支出效率、規(guī)范稅式支出和增強政策透明度，實現(xiàn)財政能力與經(jīng)濟活力的動態(tài)均衡。
在此基礎(chǔ)上，面向“十五五”時期，保持合理的宏觀稅負水平，筆者認為，可考慮從以下方向推動改革。
全面評估和優(yōu)化減稅降費政策，實現(xiàn)稅收收入與財政能力的動態(tài)平衡。對現(xiàn)行減稅降費政策進行系統(tǒng)評估，保留有效、能夠精準支持實體經(jīng)濟和重點領(lǐng)域發(fā)展的政策，退出或調(diào)整已不具備必要性的階段性政策，防止無限期延續(xù)造成財政能力弱化。以規(guī)范稅收優(yōu)惠政策為重點，健全優(yōu)惠政策的清單管理、期限管理、績效評估及退出機制，防止稅式支出無序擴張，形成不搞永久性大規(guī)模減稅的制度共識。這既是保持合理宏觀稅負水平的重要前提，也是維護財政可持續(xù)性的關(guān)鍵制度保障。
推進稅制現(xiàn)代化建設(shè)，夯實新增稅源的征收與管理能力。稅制與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、財政體制的適配度，將成為“十五五”時期宏觀稅負能否保持合理水平的關(guān)鍵變量。重點是適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟、綠色低碳經(jīng)濟等新興領(lǐng)域的發(fā)展，穩(wěn)妥推進消費稅改革，優(yōu)化資源環(huán)境稅制體系，加強跨境稅收治理，推動新增稅源向新增稅收的有效轉(zhuǎn)化。在此過程中，應(yīng)統(tǒng)籌完善地方稅體系和直接稅制度，合理擴充和優(yōu)化地方稅種結(jié)構(gòu)，增強地方稅源與其事權(quán)、支出責任的匹配度；通過優(yōu)化個人所得稅、財產(chǎn)稅、資本收益稅等制度安排，穩(wěn)步提高直接稅在稅制中的比重，增強稅制的公平性和收入調(diào)節(jié)功能。
以規(guī)范非稅收入和提升收入質(zhì)量為抓手，提高政府收入體系的透明度和可持續(xù)性。在降低政府財政一次性收入和非規(guī)范性收入依賴的同時，應(yīng)通過推進國有資源資產(chǎn)收益制度改革、完善社會保險基金制度和優(yōu)化政府性基金管理，提升政府收入結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，提高稅收在政府收入中的比重，使財政資源更加規(guī)范、可持續(xù)、可統(tǒng)籌。在此基礎(chǔ)上，要進一步厘清稅收與非稅收入的功能邊界，做到應(yīng)納入稅收管理的收入盡量通過稅收渠道實現(xiàn)，避免以行政事業(yè)性收費、罰沒收入等方式彌補財力缺口。只有嚴格防止替代性收費和不規(guī)范收入，才能避免對宏觀稅負水平和財政能力的誤判，為完善地方稅體系和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策創(chuàng)造更加透明、穩(wěn)定的制度環(huán)境。
強化財政支出效率是實現(xiàn)合理宏觀稅負水平的關(guān)鍵。依托現(xiàn)代預(yù)算制度，推行零基預(yù)算改革，對各類支出“從零開始、逐項論證”，盤活存量資金，促進財政資源從傳統(tǒng)的偏重投資于物更多轉(zhuǎn)向投資于人，使投資于物和投資于人緊密結(jié)合，優(yōu)先保障教育、科研、人才培養(yǎng)與社會服務(wù)等領(lǐng)域的投入。通過提升支出精準性、效益性與以人為本屬性，使宏觀稅負水平在更高質(zhì)量的公共服務(wù)供給支撐下保持在合理區(qū)間，為國家長期發(fā)展提供可持續(xù)、可預(yù)期的財力保障，也為完善地方稅、直接稅體系，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策提供堅實的支出端約束和績效導向。
總之，“保持合理的宏觀稅負水平”是“十五五”時期財政制度建設(shè)的關(guān)鍵抓手，其核心在于國家戰(zhàn)略需求、財政可持續(xù)性與市場活力之間實現(xiàn)制度再平衡，通過提升稅基質(zhì)量、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和強化稅收征管能力，為中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供更加穩(wěn)定、可靠、可持續(xù)的財力支撐。