粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)羅志恒：更好發(fā)揮稅收職能作用 服務(wù)“十五五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)羅志恒：更好發(fā)揮稅收職能作用 服務(wù)“十五五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

來(lái)源：《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》2025年11月12日B1版
作者：羅志恒
原文鏈接：https://mp.weixin.qq.com/s/cf9p1djBdLsmeEhzQFrXEQ

羅志恒  粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)

“十五五”規(guī)劃建議在宏觀經(jīng)濟(jì)治理、全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)、收入分配和綠色發(fā)展等方面部署了一系列涉稅任務(wù)。更好發(fā)揮稅收職能作用，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是“十五五”時(shí)期稅收制度改革和稅收政策優(yōu)化的應(yīng)有之義。

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）擘畫(huà)了未來(lái)五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于改革與開(kāi)放的深入推進(jìn)，有賴于制度和政策的保障支持。稅收以國(guó)家政治權(quán)力為基礎(chǔ)參與國(guó)民收入分配，籌集收入以保障居民的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)需求，調(diào)節(jié)收入和財(cái)產(chǎn)分配以促進(jìn)社會(huì)公平。法治化的稅收制度有助于穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)主體預(yù)期，階段性的稅收政策則發(fā)揮了結(jié)構(gòu)性支持作用。此前持續(xù)優(yōu)化的稅收制度和減稅降費(fèi)政策降低了企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本、推動(dòng)了科技創(chuàng)新、提振了消費(fèi)，在高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。面向未來(lái)，稅收制度改革和政策優(yōu)化將發(fā)揮更加積極的作用，有必要更好發(fā)揮稅收職能作用，服務(wù)“十五五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

從三個(gè)維度認(rèn)識(shí)“十五五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)

《建議》對(duì)未來(lái)五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境、面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)、主要目標(biāo)任務(wù)和制度保障作了非常務(wù)實(shí)和前瞻的部署安排。稅收是財(cái)政收入的重要組成部分，稅收政策是財(cái)政政策的重要抓手，必須主動(dòng)對(duì)標(biāo)，錨定目標(biāo)，積極作為，推動(dòng)“十五五”時(shí)期稅收改革發(fā)展。
筆者認(rèn)為，《建議》對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及稅收的部署安排非常全面，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)看，可以從三個(gè)維度認(rèn)識(shí)其核心邏輯和主線：
更加注重優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，既發(fā)揮供給的牽引作用，又提高發(fā)展的安全性?！督ㄗh》在目標(biāo)中提到“高質(zhì)量發(fā)展取得顯著成效”“科技自立自強(qiáng)水平大幅提高”，在任務(wù)中提到“建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，鞏固壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)根基”和“加快高水平科技自立自強(qiáng)，引領(lǐng)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”，均著眼于從供給側(cè)提高全要素生產(chǎn)率，推動(dòng)我國(guó)制造業(yè)從中低端向中高端供給邁進(jìn)，這既是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量供給滿足和促進(jìn)需求釋放的需要，更是國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展安全的需要。
更加注重?cái)U(kuò)大內(nèi)需提振消費(fèi)，既促進(jìn)內(nèi)部供需循環(huán)暢通，又改善外部地緣經(jīng)濟(jì)關(guān)系?！督ㄗh》在目標(biāo)中提出“居民消費(fèi)率明顯提高”，在任務(wù)中提出“建設(shè)強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)”。強(qiáng)大的內(nèi)需既能消化部分行業(yè)的產(chǎn)能，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換更加順暢，又能逐步降低對(duì)外需的依賴，進(jìn)而增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性。
更加注重公平發(fā)展，既包括人民共同富裕，也包括區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。《建議》在指導(dǎo)思想中提出“全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐”，在目標(biāo)中提出“分配結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，中等收入群體持續(xù)擴(kuò)大”，在任務(wù)中提出“扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興”“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”“扎實(shí)推進(jìn)全體人民共同富?！?。在當(dāng)前發(fā)展階段，促進(jìn)共同富裕和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是公平問(wèn)題，還是效率問(wèn)題，更公平的收入分配有利于提振消費(fèi)、更協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展意味著中西部地區(qū)生產(chǎn)效率逐步向東部地區(qū)看齊，從而進(jìn)一步提高發(fā)展速度和質(zhì)量。

更好發(fā)揮稅收職能作用，進(jìn)一步完善稅收制度、優(yōu)化稅收政策

稅收是宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要抓手，既能作用于供給側(cè)推動(dòng)建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系和高水平科技自立自強(qiáng)，又能作用于擴(kuò)大內(nèi)需建設(shè)強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，還能作用于促進(jìn)收入公平分配以實(shí)現(xiàn)共同富裕。因此，更好發(fā)揮稅收職能作用，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是“十五五”時(shí)期稅收制度改革和稅收政策優(yōu)化的應(yīng)有之義。
更好發(fā)揮稅收籌集收入的功能，為政府基本公共服務(wù)和基本民生保障提供必要財(cái)力。稅收的首要職能是籌集財(cái)政收入。減稅降費(fèi)要有限度，否則宏觀稅負(fù)持續(xù)下行，政府公共服務(wù)就缺乏必要的財(cái)力支持，從長(zhǎng)期看不利于經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，稅收必須要在激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體活力與籌集必要收入中取得平衡。筆者建議，需進(jìn)一步規(guī)范稅收優(yōu)惠，嚴(yán)格清理地方為招商引資等違規(guī)出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策；對(duì)于到期的稅收優(yōu)惠，效果較好而且有必要延期的可以延期或者通過(guò)制度化固定下來(lái)，對(duì)于效果不佳的應(yīng)自然終止。制定稅收優(yōu)惠應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，需有定期評(píng)估機(jī)制、退出機(jī)制和明確標(biāo)準(zhǔn)，這樣企業(yè)和政府才都有明確的預(yù)期。
確保稅收中性，稅收優(yōu)惠要更加尊重稅種屬性和客觀規(guī)律，避免扭曲競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)統(tǒng)一大市場(chǎng)形成。不同稅種有不同職能，不是每個(gè)稅種都具備調(diào)節(jié)功能。比如，增值稅貫穿生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)，過(guò)多的增值稅優(yōu)惠可能造成抵扣鏈條斷裂，從而扭曲增值稅中性特征。筆者認(rèn)為，稅收政策研究和制定有必要從大局出發(fā)，不頻繁調(diào)整稅收優(yōu)惠，不搞碎片化的稅收優(yōu)惠，堅(jiān)持稅收中性、尊重稅種屬性，多從營(yíng)商環(huán)境改善和產(chǎn)權(quán)保護(hù)的角度考慮問(wèn)題，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本和穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。
根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期推出合適的稅收政策，避免行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。包括稅收政策在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)支持政策不能用簡(jiǎn)單的是否“需要”來(lái)評(píng)價(jià)，而是應(yīng)符合產(chǎn)業(yè)生命周期。筆者建議，當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于投入大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高的幼稚期，可通過(guò)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、所得稅低稅率等稅收支持政策以及補(bǔ)貼予以支持；當(dāng)產(chǎn)業(yè)邁入成熟期，相關(guān)支持政策有必要適時(shí)退出，以促進(jìn)行業(yè)內(nèi)公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，避免過(guò)剩產(chǎn)能。比如，隨著我國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)逐步進(jìn)入成熟期，車輛購(gòu)置稅減免政策分階段退坡。
稅收支持政策更加精準(zhǔn)聚焦科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等國(guó)家重大戰(zhàn)略領(lǐng)域，促進(jìn)科技創(chuàng)新和現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。目前的稅收支持政策覆蓋面廣，但碎片化特征明顯，部分行業(yè)企業(yè)過(guò)度依賴稅收支持政策而非市場(chǎng)開(kāi)拓和科技研發(fā)，這樣也弱化了稅收支持政策效果。筆者認(rèn)為，有必要系統(tǒng)清理已有稅收支持政策，將特殊時(shí)期（如疫情期間）出臺(tái)或支持特殊行業(yè)（如曾處于幼稚期，現(xiàn)發(fā)展為成熟期的產(chǎn)業(yè)）、特殊主體（如曾為小微企業(yè)，現(xiàn)發(fā)展為更大規(guī)模企業(yè)）、特殊業(yè)態(tài)（如線上經(jīng)濟(jì)）發(fā)展的政策資源騰出，集中支持基礎(chǔ)研究、綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域，以發(fā)揮更好的政策效果。
建立更加公平稅收制度、構(gòu)建消費(fèi)導(dǎo)向型稅收制度、優(yōu)化稅收分享規(guī)則，促進(jìn)收入財(cái)產(chǎn)分配公平，提振消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需。其一，完善個(gè)人所得稅制度，逐步從綜合與分類相結(jié)合的征收方式走向綜合征收，實(shí)現(xiàn)在統(tǒng)一的稅收框架下對(duì)不同性質(zhì)的收入征稅；其二，研究財(cái)產(chǎn)相關(guān)稅收開(kāi)征的可行性；其三，建議推動(dòng)增值稅分享規(guī)則從生產(chǎn)地向消費(fèi)地轉(zhuǎn)型，激發(fā)地方政府促消費(fèi)的積極性。
構(gòu)建適配數(shù)字經(jīng)濟(jì)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收制度，持續(xù)推動(dòng)稅制綠色化。稅制改革既需順應(yīng)時(shí)代和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，也要前瞻性推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，數(shù)字經(jīng)濟(jì)占比持續(xù)提升，人工智能應(yīng)用持續(xù)擴(kuò)大，應(yīng)構(gòu)建適配數(shù)字經(jīng)濟(jì)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收制度尤為重要，其中涉及稅基認(rèn)定、協(xié)調(diào)稅源與稅收背離的矛盾等問(wèn)題需解決。同時(shí)，貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)稅制綠化。比如，將消費(fèi)稅擴(kuò)圍到高污染、高耗能行業(yè)，研究開(kāi)征碳稅等。


【相關(guān)閱讀】
《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》