“十四五”稅制改革穩(wěn)中求進(jìn)，“十五五”重點(diǎn)何在？

“十四五”稅制改革穩(wěn)中求進(jìn)，“十五五”重點(diǎn)何在？

　　來源：第一財(cái)經(jīng)

　　時(shí)間：2025-06-16

編者按：

　　2025年是全面完成“十四五”規(guī)劃目標(biāo)的收官之年?！笆奈濉逼陂g，面對(duì)國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)明顯上升的復(fù)雜局面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)迎難而上，保持了持續(xù)健康發(fā)展。第一財(cái)經(jīng)將刊發(fā)系列報(bào)道，通過梳理“十四五”期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)指標(biāo)完成、重大戰(zhàn)略任務(wù)推進(jìn)、重大改革舉措落實(shí)情況，以及金融、科技、大消費(fèi)、醫(yī)藥、新能源等主要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域在“十四五”期間獲得的成果，展現(xiàn)我國(guó)全面深化改革實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面取得的歷史性成就，并進(jìn)而展望“十五五”我國(guó)經(jīng)濟(jì)各層面面臨的環(huán)境形勢(shì)、發(fā)展趨勢(shì)和政策趨向。

　　為了更好地發(fā)揮稅收在國(guó)家治理中基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，中國(guó)“十四五”規(guī)劃中對(duì)完善現(xiàn)代稅收制度作出了重要部署。今年是“十四五”規(guī)劃收官之年，相關(guān)稅制改革任務(wù)落地情況如何?

　　粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，“十四五”時(shí)期稅制改革總體進(jìn)展順利，部分領(lǐng)域改革成效顯著，但部分改革因疫情沖擊、經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化、技術(shù)瓶頸或利益協(xié)調(diào)難度而推進(jìn)緩慢?！笆奈濉睍r(shí)期的稅制改革總體上適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要，有力地促進(jìn)了穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生和防風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)了科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能，減輕了微觀主體負(fù)擔(dān)，保障了國(guó)家各項(xiàng)重點(diǎn)戰(zhàn)略任務(wù)的順利實(shí)施。

　　展望“十五五”稅制改革，黨的二十屆三中全會(huì)已作出相關(guān)部署，涉及增值稅、個(gè)稅、消費(fèi)稅等主體稅種，旨在構(gòu)建有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，更好發(fā)揮稅收制度籌集財(cái)政收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、調(diào)節(jié)收入分配功能。

　　羅志恒表示，從黨的二十屆三中全會(huì)的決策部署看，“十五五”時(shí)期的稅制改革呈現(xiàn)出三條主線：一是側(cè)重解決地方財(cái)政困難，二是推動(dòng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施，三是建立更加完善的現(xiàn)代稅收制度。

　　“十四五”稅改任務(wù)進(jìn)展如何

　　《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，提出“十四五”時(shí)期稅制改革7項(xiàng)主要任務(wù)。

　　這分別是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，健全直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅比重;完善個(gè)人所得稅制度，推進(jìn)擴(kuò)大綜合征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。聚焦支持穩(wěn)定制造業(yè)、鞏固產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，進(jìn)一步優(yōu)化增值稅制度。調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅征收范圍和稅率，推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。規(guī)范完善稅收優(yōu)惠。推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)。深化稅收征管制度改革，建設(shè)智慧稅務(wù)，推動(dòng)稅收征管現(xiàn)代化。

　　距離“十四五”規(guī)劃收官不足半年，目前上述主要稅制改革任務(wù)進(jìn)展如何?

　　羅志恒表示，從目前來看，改革進(jìn)展較快的領(lǐng)域包括增值稅、稅收征管等領(lǐng)域，而進(jìn)展較慢的領(lǐng)域包括個(gè)人所得稅綜合征收擴(kuò)圍、消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)后移并下劃地方、房地產(chǎn)稅、稅收優(yōu)惠等領(lǐng)域。

　　以第一大稅種增值稅為例，2022年為了應(yīng)對(duì)疫情沖擊穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤，中國(guó)實(shí)施了超2.4萬(wàn)億元力度空前的增值稅留抵退稅新政，緩解企業(yè)資金壓力，制造業(yè)等行業(yè)受益明顯。2023年中國(guó)還針對(duì)先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)、集成電路企業(yè)、工業(yè)母機(jī)企業(yè)等出臺(tái)了增值稅加計(jì)抵減優(yōu)惠政策等，支持相關(guān)行業(yè)企業(yè)發(fā)展。

　　西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授劉蓉告訴第一財(cái)經(jīng)，“十四五”時(shí)期增值稅改革進(jìn)展較快，除了上述舉措外，去年年底增值稅完成立法，中國(guó)第一大稅種立法落地，大幅推進(jìn)稅收法定進(jìn)程，也為稅制穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)，相關(guān)政策不斷完善也能減少重復(fù)征稅，助力企業(yè)發(fā)展。

　　也有些改革出現(xiàn)暫緩。比如，在備受關(guān)注的推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法方面，截至目前房地產(chǎn)稅法尚未公開征求意見。

　　劉蓉表示，房地產(chǎn)稅立法工作暫緩，主要因?yàn)榉康禺a(chǎn)稅涉及面廣，關(guān)乎廣大民眾和房地產(chǎn)企業(yè)切身利益，社會(huì)敏感度高。房地產(chǎn)市場(chǎng)區(qū)域差異明顯，各地房?jī)r(jià)、供需關(guān)系不同，統(tǒng)一立法標(biāo)準(zhǔn)難確定;評(píng)估房產(chǎn)價(jià)值、界定征收范圍等征管難題也有待解決，需要時(shí)間完善制度設(shè)計(jì)和征管體系。

　　為何“十四五”稅制改革出現(xiàn)快慢有別、穩(wěn)中求進(jìn)狀態(tài)?

　　羅志恒分析，“十四五”時(shí)期稅制改革進(jìn)展較快的領(lǐng)域多為有利于減輕微觀主體稅負(fù)、釋放經(jīng)濟(jì)活力的領(lǐng)域，例如實(shí)施大規(guī)模增值稅留抵退稅、增加個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除等減稅降費(fèi)措施。而進(jìn)展較緩的領(lǐng)域，多為當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下難以推行或?qū)暧^經(jīng)濟(jì)回升向好產(chǎn)生明顯不利影響的領(lǐng)域，例如房地產(chǎn)稅立法、清理稅收優(yōu)惠等。部分改革領(lǐng)域操作難度較大，對(duì)稅收征管能力要求較高的，進(jìn)展也較慢，例如個(gè)人所得稅綜合征收范圍擴(kuò)大、消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)后移等。

　　劉蓉認(rèn)為，“十四五”時(shí)期增值稅改革進(jìn)展快，是因其有前期多年改革經(jīng)驗(yàn)積累，且增值稅作為主體稅種，改革對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行影響大，完善增值稅制度能有效降低企業(yè)稅負(fù)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，改革迫切性和可行性兼?zhèn)洹?/div>

　　羅志恒分析稱，“十四五”時(shí)期部分稅制改革措施依賴于財(cái)稅體制其他領(lǐng)域的改革同步推進(jìn)，例如消費(fèi)稅下劃地方需要理順央地財(cái)政關(guān)系;消費(fèi)稅目前為中央稅，如果下劃給地方政府，目前央地間財(cái)力格局、地區(qū)間財(cái)力格局將發(fā)生變化，相匹配的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付也要發(fā)生變化。

　　根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)測(cè)算，與2020年相比，2024年直接稅收入占稅收總收入比重略微下降。

　　羅志恒表示，稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整依賴于稅收制度的逐漸優(yōu)化，也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)，直接稅比重的變化是緩慢的過程。直接稅的提高可以通過稅制改革實(shí)現(xiàn)，但這需要考慮經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及居民企業(yè)的可接受程度。居民和企業(yè)對(duì)直接稅的感知度更高，需要建立在企業(yè)經(jīng)營(yíng)較為順利以及居民收入增收較好的背景下。目前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有一定的下行壓力，提高直接稅有一定難度。

　　盡管有些改革難度大，但改革仍將持續(xù)推進(jìn)。比如今年《政府工作報(bào)告》提出，加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，增加地方自主財(cái)力。

　　《政府工作報(bào)告》起草組負(fù)責(zé)人、國(guó)務(wù)院研究室主任沈丹陽(yáng)解讀稱，今年將加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方。這項(xiàng)改革其實(shí)已提了多年，今年下決心要加快。這項(xiàng)改革影響面很大，好處也是明顯的，有利于減輕生產(chǎn)企業(yè)的資金壓力，并且不會(huì)增加納稅人的負(fù)擔(dān)，還有利于引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境，積極拉動(dòng)本地消費(fèi)。

　　劉蓉表示，總體看，“十四五”稅制改革節(jié)奏取決于社會(huì)共識(shí)度、利益調(diào)整難度、配套機(jī)制成熟度，體現(xiàn)“先易后難、急用先行”的務(wù)實(shí)原則。“十四五”稅制改革處于國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)巨變的環(huán)境之中，因此，我國(guó)依據(jù)改革難度、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響程度，循序漸進(jìn)地推進(jìn)，雖有快慢之分，但都在為建立現(xiàn)代稅收制度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展持續(xù)發(fā)力。

　　“十五五”稅改前瞻

　　目前中國(guó)已經(jīng)開展“十五五”規(guī)劃編制工作，其中與老百姓、企業(yè)利益關(guān)系密切的稅制改革備受關(guān)注。

　　而去年7月份黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》(下稱《決定》)，對(duì)未來稅制改革作出部署，從中可一窺“十五五”稅制改革的重點(diǎn)任務(wù)。

　　根據(jù)《決定》相關(guān)部署，未來部分稅制改革與“十四五”時(shí)期一脈相承。比如推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方;完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條;規(guī)范稅收優(yōu)惠政策;完善綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，規(guī)范經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策，實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅;深化稅收征管改革等。

　　而部分稅制改革則有新的提法。比如，研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度。研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率等。

　　中央財(cái)辦分管日常工作的副主任韓文秀在解讀《決定》中的健全稅制改革時(shí)稱，此次著眼于構(gòu)建有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，更好發(fā)揮稅收制度籌集財(cái)政收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、調(diào)節(jié)收入分配功能。

　　劉蓉表示，“十五五”稅制改革中，加強(qiáng)財(cái)政收入籌集被提到更重要位置。在過往“十四五”時(shí)期，稅制改革重點(diǎn)在于優(yōu)化結(jié)構(gòu)、落實(shí)稅收法定，通過穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、精準(zhǔn)減稅降費(fèi)激發(fā)市場(chǎng)活力，保障財(cái)政收入可持續(xù)，如實(shí)施系列減稅降費(fèi)政策減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，但對(duì)財(cái)政收入籌集的直接強(qiáng)化并非核心。近年隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，地方政府和基層財(cái)政困難凸顯，提升財(cái)政汲取能力迫在眉睫。

　　而羅志恒認(rèn)為，“十五五”時(shí)期，稅制改革的重點(diǎn)不在于是否增加或減少財(cái)政收入，而是首先要解決當(dāng)前制約地方積極性的體制機(jī)制問題，增加地方自主財(cái)力，賦予地方更多的稅收自主權(quán)。

　　“當(dāng)然，鑒于當(dāng)前宏觀稅負(fù)已經(jīng)較低，再繼續(xù)下行或不利于防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)各類內(nèi)外部沖擊，未來的稅制改革和稅收政策調(diào)整要以宏觀稅負(fù)穩(wěn)定為前提，更加追求政策的精準(zhǔn)性和效率效果?！绷_志恒說。

　　從今年上述政府工作報(bào)告部署來看，部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方改革將加快推進(jìn)。

　　羅志恒建議，可先從對(duì)征管能力要求不是特別高的高價(jià)值消費(fèi)品入手。例如，摩托車、小汽車、游艇、高檔手表、貴重首飾及珠寶玉石等。此類消費(fèi)的特點(diǎn)是，消費(fèi)者出于售后服務(wù)、確保真貨的考慮，大概率會(huì)向銷售方索要發(fā)票，從而降低了征管難度。

　　上述專家認(rèn)為，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移改革，首先需要通過深化稅收征管改革，完善稅種聯(lián)動(dòng)管控機(jī)制等，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)強(qiáng)化“以數(shù)治稅”，建立高效的數(shù)據(jù)信息采集和監(jiān)控系統(tǒng)，確保征管可控。其次，協(xié)調(diào)處理好中央與地方之間以及不同區(qū)域之間因消費(fèi)稅改革帶來的財(cái)力格局分布改變，結(jié)合轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整等，減少各地的因改革產(chǎn)生的財(cái)力變化不均，以避免區(qū)域間財(cái)力差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　此外，與老百姓“錢袋子”息息相關(guān)的個(gè)稅改革也備受關(guān)注。

　　羅志恒認(rèn)為，未來個(gè)稅改革可考慮維持個(gè)人所得稅免征額不變，逐步增加個(gè)稅的收入規(guī)模。將經(jīng)營(yíng)所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、偶然所得等逐步納入綜合所得，先實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅，再逐步走向全面綜合征收制。適度降低綜合所得最高邊際稅率，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)直播等新經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和娛樂明星等畸高收入群體的征管力度。研究探索建立個(gè)人所得稅動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

　　劉蓉建議，未來進(jìn)一步擴(kuò)大個(gè)稅綜合所得范圍，將經(jīng)營(yíng)所得納入綜合所得統(tǒng)一計(jì)稅，協(xié)調(diào)兩者計(jì)稅模式差異，如統(tǒng)一扣除標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整稅率級(jí)距，以避免部分納稅人稅負(fù)大幅波動(dòng)，促進(jìn)稅收公平。

　　“未來應(yīng)逐步推進(jìn)個(gè)稅實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅。只要是通過付出體力和時(shí)間獲得的收入，都按相同稅率、扣除標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)繳及匯算清繳方式征稅，解決當(dāng)前勞動(dòng)性所得征稅不一致問題，讓個(gè)稅不再局限于‘工資稅’，體現(xiàn)稅收橫向公平，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境?！眲⑷卣f。

　　她還建議，未來需規(guī)范各類個(gè)稅所得稅收政策。嚴(yán)格監(jiān)管資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收，杜絕利用核定征收等手段偷逃稅行為。針對(duì)高收入群體，細(xì)化稅率級(jí)距，強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)，堵塞稅收漏洞，使稅收在收入分配調(diào)節(jié)中發(fā)揮更大作用，縮小貧富差距。并加大教育、養(yǎng)老等個(gè)稅專項(xiàng)附加扣除抵扣力度，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。