關(guān)于規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的幾點思考

關(guān)于規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的幾點思考

時間：2025年04月30日

來源：中國稅務(wù)報

作者：李旭紅

作者系北京國家會計學(xué)院副院長、教授

在市場經(jīng)濟(jì)、法治環(huán)境更為完善的環(huán)境下，稅收制度及稅收監(jiān)管的確定性才是投資者更為關(guān)注的問題。

稅收優(yōu)惠是國家利用稅收杠桿對經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)行調(diào)控的一種重要手段，它是國家為實現(xiàn)一定的社會政治或經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通過制定傾斜性的稅收法律、法規(guī)、政策，以豁免或減少經(jīng)濟(jì)行為或經(jīng)濟(jì)成果稅收負(fù)擔(dān)的行為。近年來，我國減稅規(guī)模力度強(qiáng)勁，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加就業(yè)、改善民生等方面發(fā)揮了積極作用。但是，稅收優(yōu)惠本質(zhì)上是一種財政資金的讓渡，在稅收上表現(xiàn)為稅式支出。因此，黨的二十屆三中全會提出，“全面落實稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持機(jī)制”，旨在進(jìn)一步精準(zhǔn)施策，加強(qiáng)科學(xué)管理，以更加充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的積極效應(yīng)。關(guān)于如何與時俱進(jìn)規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，有以下幾點思考：

銜接好實施稅收優(yōu)惠政策與增強(qiáng)稅制及監(jiān)管確定性之間的關(guān)系。理論與實踐均證明，稅收優(yōu)惠政策在增加就業(yè)、鼓勵研發(fā)、促進(jìn)投資、提升價值等方面有積極作用。這也是近年來世界各國持續(xù)擴(kuò)大稅收優(yōu)惠政策廣度及規(guī)模的原因。在政策的對沖與博弈中，我國保持適度稅收優(yōu)惠政策是保持一定國際競爭力的關(guān)鍵。尤其是當(dāng)前在逆周期調(diào)節(jié)中，由于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境不確定性的沖擊，企業(yè)面臨著較大困難，稅收優(yōu)惠對于企業(yè)紓困發(fā)揮著積極的作用。但是，短期應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期波動的稅收優(yōu)惠政策與長期法定的稅收優(yōu)惠政策兩者應(yīng)區(qū)分開來。以促進(jìn)投資的稅收優(yōu)惠政策為例，發(fā)展中國家更傾向于選擇短期性投資激勵工具，但在市場經(jīng)濟(jì)、法治環(huán)境更為完善的環(huán)境下，稅收優(yōu)惠不是投資者主要考慮的因素，稅收制度及稅收監(jiān)管的確定性才是投資者更為關(guān)注的問題。因此，我國應(yīng)將規(guī)范稅收優(yōu)惠政策與落實稅收法定統(tǒng)一起來，將可以納入長期性稅收優(yōu)惠的政策納入稅法，以增強(qiáng)稅制的確定性，優(yōu)化稅收環(huán)境，穩(wěn)定投資者信心。目前，我國多稅種存在較多依然長期有效的稅收優(yōu)惠政策，一些適用范圍較窄、專業(yè)性較強(qiáng)的稅收優(yōu)惠政策在判定中具有較大的不確定性，既增加了稅收管理成本，又容易產(chǎn)生稅收風(fēng)險，這類型的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)考慮適時清理及優(yōu)化。

現(xiàn)階段稅收優(yōu)惠政策實施的方向應(yīng)重點聚焦于促進(jìn)科技創(chuàng)新的高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，我國正處在高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)進(jìn)一步聚焦促進(jìn)科技創(chuàng)新，因為科技進(jìn)步才能形成新質(zhì)生產(chǎn)力，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化。具體而言，一是運用稅收優(yōu)惠政策解決市場失靈，彌補(bǔ)正外部性所產(chǎn)生的成本，研發(fā)以及環(huán)境保護(hù)的稅收優(yōu)惠政策就是典型的例子。研發(fā)及低碳環(huán)保是科技進(jìn)步的重要體現(xiàn)，但是，由于研發(fā)、環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生成效可能惠及到不需要付出成本的經(jīng)營主體，因此給予相關(guān)投入研發(fā)及環(huán)保的經(jīng)營主體一定的稅費優(yōu)惠，不但可以產(chǎn)生激勵作用，同時也起到了彌補(bǔ)成本的作用。二是稅收優(yōu)惠政策作為財政刺激性工具，尤其在逆周期、跨周期的調(diào)節(jié)中，可以發(fā)揮重要作用。大多數(shù)的科技創(chuàng)新主體來源于中小企業(yè)，比如近期非?；钴S的人工智能企業(yè)就是典型，它們是科技創(chuàng)新活躍力量的重要源泉。稅收優(yōu)惠對于中小企業(yè)，尤其是科技創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展可以發(fā)揮積極作用。但是，如果主要是基于周期性對沖政策的考慮，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化而及時調(diào)整。三是助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，對于許多發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體來說，稅收優(yōu)惠作為工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的一部分發(fā)揮著重要作用，稅收優(yōu)惠可以用來促進(jìn)某些經(jīng)濟(jì)行為、產(chǎn)業(yè)、公共產(chǎn)品投資或特定地理區(qū)域的投資。因此，為促進(jìn)我國高質(zhì)量發(fā)展，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)與我國科技強(qiáng)國、綠色發(fā)展、民生保障等緊密結(jié)合，同時需要與我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密結(jié)合，比如向第三產(chǎn)業(yè)以及消費驅(qū)動增長模式重心的調(diào)整。四是吸引投資，這與國際競爭環(huán)境密切相關(guān)，我國運用有效的稅收優(yōu)惠工具，優(yōu)化稅收營商環(huán)境，將有利于形成國際上積聚高質(zhì)量投資的高地，以積累更多資本支持創(chuàng)新發(fā)展。

合理安排稅收優(yōu)惠資金的規(guī)模以適應(yīng)財政的可持續(xù)性。稅收優(yōu)惠具有相機(jī)抉擇的屬性，所以許多國家都采用了這一政策工具。根據(jù)全球稅式支出數(shù)據(jù)庫（GTED）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)（不含中國），2012年—2022年世界平均稅收優(yōu)惠金額占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重在3.8%—4.3%之間，占稅收收入比重在21%—24.4%之間，其中收入水平越高的國家（地區(qū)），其稅收優(yōu)惠金額占GDP比重越高。我國稅收優(yōu)惠金額和占比一定程度上較為偏高，應(yīng)根據(jù)財政收支情況進(jìn)行適度控制。規(guī)模的有效控制既包括稅收優(yōu)惠金額占稅收收入的規(guī)模，也包括稅收優(yōu)惠金額占GDP的規(guī)模，以符合我國財政實力以及經(jīng)濟(jì)實力的實際情況，支撐有效使用稅收優(yōu)惠的政策工具。規(guī)模的有效控制還應(yīng)該與稅收優(yōu)惠對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)密切相關(guān)，效應(yīng)越好的政策越應(yīng)該保障其支出的金額。

稅收征管環(huán)節(jié)應(yīng)強(qiáng)化依法治稅落實稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠是一個經(jīng)濟(jì)概念，法定原則是推動稅收優(yōu)惠制度規(guī)范建設(shè)的重要法律保障。一方面，稅收優(yōu)惠的設(shè)定應(yīng)當(dāng)以稅法作為基準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)遵循立法程序并根據(jù)稅法進(jìn)行強(qiáng)化。另一方面，稅收優(yōu)惠的設(shè)定應(yīng)基于授權(quán)規(guī)則而非自由裁量權(quán)。國際貨幣基金組織指出，稅收優(yōu)惠制度的濫用是一項長期問題，解決這一問題最有效的方法是建立基于公開透明和負(fù)有責(zé)任的稅收優(yōu)惠授權(quán)制度。落實稅收優(yōu)惠政策打通“最后一公里”需要與稅收征管緊密結(jié)合。近年來，我國稅務(wù)機(jī)關(guān)積極落實中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》，不斷發(fā)揮我國現(xiàn)代化稅收征管體系的作用，依托稅收大數(shù)據(jù)，使稅收優(yōu)惠政策直達(dá)經(jīng)營主體，促進(jìn)符合條件的企業(yè)“應(yīng)享盡享”“應(yīng)享快享”，取得了積極的成效。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化依法治稅，增強(qiáng)合規(guī)管理，發(fā)揮效能稅務(wù)的作用。依法落實稅收優(yōu)惠應(yīng)該包含兩個方面：一是稅法中規(guī)定的稅收優(yōu)惠，納稅人應(yīng)該“應(yīng)享盡享”，增強(qiáng)稅制的確定性，這樣才能增強(qiáng)市場信心及激發(fā)市場動力以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是稅法中沒有規(guī)定的稅收優(yōu)惠，應(yīng)避免任意裁量，尤其應(yīng)該關(guān)注到部分地區(qū)為了獲得稅源，繞過稅收優(yōu)惠的相關(guān)規(guī)定，對納稅人繳納的稅收采用政府獎補(bǔ)的方式來進(jìn)行返還以擴(kuò)大招商引資。這樣的隱形“優(yōu)惠”對于稅基的侵蝕是較大的，也破壞了稅收優(yōu)惠的法定性原則及全國統(tǒng)一大市場的原則。為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建議用創(chuàng)新性的財政工具推進(jìn)地方財稅體制改革，以合理合法調(diào)動地方的積極性，既保障稅收收入及財政的可持續(xù)性，又避免稅收風(fēng)險及結(jié)構(gòu)性矛盾。