【2021年6月8日】蔡昌、曹曉敏：中國(guó)稅收制度的百年之變

蔡昌、曹曉敏：中國(guó)稅收制度的百年之變

本文作者：
蔡昌，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，稅收籌劃與法律研究中心主任。
曹曉敏，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅收學(xué)博士生。

★ 前言 ★
中國(guó)共產(chǎn)黨成立的100年來(lái)，我國(guó)的稅收制度不斷演化與變遷。文章以時(shí)間順序?yàn)橹骶€，概述百年內(nèi)各個(gè)階段稅收制度的變革歷程。理清歷史邏輯、理論邏輯、實(shí)踐邏輯，深刻認(rèn)識(shí)人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、稅收演變規(guī)律，深刻把握各個(gè)歷史時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造的豐富經(jīng)驗(yàn)，有助于我們更加堅(jiān)定地走向未來(lái)。
★ 稅制變遷的開端：新民主主義革命時(shí)期 ★
從中國(guó)共產(chǎn)黨成立到新中國(guó)成立的28年時(shí)間里，舊中國(guó)一直處于戰(zhàn)亂之中。在此期間，各個(gè)政府推行的稅收政策和制度繁雜卻不成體系。
1921年—1937年，舊中國(guó)處于黑暗、混亂的環(huán)境，此間國(guó)家的稅制混亂、雜稅繁多。與此同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地開展了財(cái)政稅收工作，并逐漸成為引領(lǐng)中國(guó)稅制變遷的主導(dǎo)力量。隨著土地革命的深入發(fā)展，農(nóng)民開始從分得的土地中取得經(jīng)濟(jì)利益，逐步具備了在一定程度上承擔(dān)納稅義務(wù)的能力。在條件基本成熟后，根據(jù)地的土地稅制度逐步建立起來(lái)。1927年8月，中共中央指出，土地沒(méi)收后，由革命政府宣布簡(jiǎn)單的田稅稅率法（累進(jìn)的田稅率至多不超過(guò)收入30%。），1928年3月，中共中央對(duì)土地稅率作了改變，提出土地使用人需向縣蘇維埃繳納農(nóng)產(chǎn)品10%-15%的國(guó)稅。
1931年11月7日，“一蘇大”召開，宣告中華蘇維埃共和國(guó)成立?！耙惶K大”通過(guò)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策的決議案》，提出消滅國(guó)民黨軍閥政府一切的捐稅制度和其一切橫征暴斂，蘇維埃另定統(tǒng)一的累進(jìn)所得稅則，使之轉(zhuǎn)由資產(chǎn)階級(jí)負(fù)擔(dān)。1933年10月，財(cái)政人民委員會(huì)頒布了《山林稅暫行細(xì)則》，開征山林稅。山林稅不征收實(shí)物，而是將實(shí)物折成現(xiàn)款，只征收國(guó)幣。土地革命時(shí)期還開征了關(guān)稅，中央革命根據(jù)地從1932年開始征收關(guān)稅，為了粉碎敵人的經(jīng)濟(jì)封鎖，保障根據(jù)地軍民需要，出口物資稅率最少為5%，最多為15%，一般為10%。進(jìn)口物資稅收較輕，一般是2%—3%。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨抗日根據(jù)地財(cái)政收入的稅收來(lái)源主要是工商稅（包括貨物稅、營(yíng)業(yè)稅等），工商稅的稅率較低，一般只占總收入的1%-5%。鹽稅是邊區(qū)最早的稅收，開征于1937年。隨著邊區(qū)食鹽生產(chǎn)和貿(mào)易的發(fā)展，鹽稅成為邊區(qū)財(cái)政的一項(xiàng)重要來(lái)源。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，老解放區(qū)繼續(xù)沿用抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的征收救國(guó)公糧的辦法，作為各地財(cái)政收入的主要來(lái)源。中國(guó)共產(chǎn)黨在新解放區(qū)沒(méi)有進(jìn)行土地改革，而是實(shí)行抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的減租減息、累進(jìn)稅制和合理負(fù)擔(dān)的政策。農(nóng)業(yè)稅征收的重點(diǎn)是地主和富農(nóng)，地主的負(fù)擔(dān)率多數(shù)在35%—50%，富農(nóng)的負(fù)擔(dān)率多數(shù)在20%—40%，中農(nóng)的負(fù)擔(dān)率一般是10%—15%，貧農(nóng)的負(fù)擔(dān)率一般是5%—8%。

★ 稅制變遷的正式推進(jìn)：社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期 ★

1949
新中國(guó)成立后，百業(yè)待興，全國(guó)尚未完全解放，新的賦稅制度體系沒(méi)有建立。為了避免建國(guó)初期稅收工作的停頓與混亂，根據(jù)黨中央暫時(shí)沿用舊稅法、部分廢除，在征收中逐步整理，取消不合理的苛捐雜稅。

1950
《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》的推出，標(biāo)志著新中國(guó)第一個(gè)稅制體系開始建立。根據(jù)我國(guó)存在的五種經(jīng)濟(jì)成分并存、私營(yíng)工商業(yè)大量存在的狀況，建立了中央和地方由14個(gè)稅種組成的新的復(fù)合稅制，包括貨物稅、工商業(yè)稅、鹽稅、關(guān)稅、薪給報(bào)酬所得稅、存款利息所得稅、印花稅、遺產(chǎn)稅、交易稅、屠宰稅、房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅、特種消費(fèi)行為稅、使用牌照稅，另外單設(shè)農(nóng)業(yè)稅。

1953
中央政務(wù)院財(cái)經(jīng)委員會(huì)頒發(fā)了《關(guān)于稅制若干修正及實(shí)行日期的通告》，決定依照保證稅收簡(jiǎn)化手續(xù)的原則，將稅制進(jìn)行若干修正，從1953年1月1日起實(shí)施。其主要內(nèi)容如下:一是試行商品流通稅；二是減化貨物；三是修訂工商營(yíng)業(yè)稅；四是取消特種消費(fèi)行為稅，將其中部分稅目改征文化娛樂(lè)稅；五是整頓交易稅。

1958
全國(guó)人大常委會(huì)公布試行《工商統(tǒng)一稅條例（草案）》，將原來(lái)實(shí)行的貨物稅、商品流通稅、營(yíng)業(yè)稅和印花稅四種合并為一個(gè)獨(dú)立的稅種為“工商統(tǒng)一稅”，簡(jiǎn)并了征收環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化了納稅手續(xù)。但是此時(shí)流行起了“非稅論”，出現(xiàn)了全國(guó)各地貶低稅收地位、非議稅收作用的現(xiàn)象，甚至欲拋棄稅收的趨勢(shì)。

1973
1971年和1972年，我國(guó)再次對(duì)工商稅制進(jìn)行改革，此次改革以合并稅種、簡(jiǎn)化稅目為中心。把工商統(tǒng)一稅及其附加、城市房地產(chǎn)稅、車牌使用牌照稅、鹽水、屠宰稅5種稅合并為工商稅，即“五稅合一”。合并后的稅種只剩10個(gè)，稅目由原來(lái)的108個(gè)減至44個(gè)，稅率由原來(lái)的142個(gè)減至82個(gè)。

★ 稅制變遷的奮進(jìn)：改革開放和社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期、中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代 ★
1978年12月，中國(guó)共產(chǎn)黨召開了十一屆三中全會(huì)，稅務(wù)工作恢復(fù)了應(yīng)有的地位，稅收的職能和作用重新得到黨和政府以及社會(huì)各界的重視。

20世紀(jì)80年代稅制改革。改革開放使我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期，此時(shí)國(guó)家大力開展對(duì)外開放和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作，同時(shí)加快了涉外稅法的創(chuàng)制。1980年9月，中華人民共和國(guó)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》以及《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》，并于當(dāng)月10日公布實(shí)施。1981年，中華人民共和國(guó)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議于12月13日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)外國(guó)企業(yè)所得稅法》，從1982年1月1日實(shí)施。此外，財(cái)政部發(fā)布了相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，以確保上述三法的有效貫徹。

此時(shí)，國(guó)營(yíng)企業(yè)開始實(shí)行利改稅。利改稅推廣工作分成兩步走：第一步，實(shí)現(xiàn)利稅并存。1983年4月29日，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)征收所得稅的暫行規(guī)定》，確定從1983年1月1日起，在全國(guó)試行第一步國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅，正式開征了國(guó)營(yíng)企業(yè)所得稅。第二步，完成全部利改稅。通過(guò)設(shè)置11個(gè)稅種與國(guó)營(yíng)企業(yè)原先繳納的五種稅配合使用，將國(guó)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)上繳給國(guó)家的財(cái)政收入，按稅種向國(guó)家繳納，由“稅利并存”過(guò)渡到完全的“以稅代利”，最后利潤(rùn)留給企業(yè)安排使用。

20世紀(jì)80年代的稅制改革是一次綜合性、全面性的改革，其他稅種的改革涉及到開征了臨時(shí)經(jīng)營(yíng)工商業(yè)稅，并恢復(fù)了出口退稅，將工商稅由原來(lái)的“五稅合一”再一分為四（產(chǎn)品稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅、鹽稅）。調(diào)整和新增了部分地方稅，如1988年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)印花稅暫行條例》，重新開征印花稅。

1994年稅制改革。從1994年1月1日起，全面推行新稅制，同時(shí)進(jìn)行分稅制改革。新稅制以推行增值稅為核心，相應(yīng)設(shè)置消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅，建立起新的三稅并列的流轉(zhuǎn)稅制格局，統(tǒng)一適用于內(nèi)外資企業(yè)，取消原來(lái)設(shè)置的產(chǎn)品稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅、特別消費(fèi)稅、工商統(tǒng)一稅。新稅制下對(duì)內(nèi)資企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的企業(yè)所得稅；對(duì)個(gè)人收入和個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得稅統(tǒng)一實(shí)行修改后的個(gè)人所得稅法。此外，調(diào)整、撤并、開征一些其他的稅種，如對(duì)原有的資源稅和鹽稅合并為資源稅等。在全面推行新稅制的同時(shí)，實(shí)行了分稅制財(cái)政體制。

21世紀(jì)初的稅制改革。我國(guó)從2001年開始逐步進(jìn)行了增值稅轉(zhuǎn)型和營(yíng)業(yè)稅改征增值稅兩項(xiàng)改革。增值稅轉(zhuǎn)型方面，從2001年7月1日起，國(guó)家在東北地區(qū)實(shí)行了增值稅轉(zhuǎn)型的試點(diǎn)，到2009年1月1日起，全國(guó)全面推開增值稅轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型的轉(zhuǎn)變。“營(yíng)改增”方面，從2012年1月1日起在上海交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展了試點(diǎn)，到2016年5月1日，全國(guó)全面推行“營(yíng)改增”。

此時(shí)，所得稅也開始進(jìn)行改革。2007年3月16日，十屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》，統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅率由33%降為25%。
在這時(shí)期中，特別值得一提的是，自2006年1月1日起我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著自魯國(guó)“初稅畝”開始在中國(guó)存續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅就此畫上句號(hào)，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的見(jiàn)證。

新時(shí)代的稅制改革。2017年10月18日，黨的十九大會(huì)議提出中國(guó)發(fā)展新的歷史方位——中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，新時(shí)代的中國(guó)稅制改革也進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期，以稅收法定為標(biāo)志的稅制改革拉開帷幕。

2018年3月，我國(guó)推出國(guó)稅地稅征管體制改革，其核心內(nèi)容是國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)的合并，這是1994年國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)后對(duì)稅收征管體制的又一次重大調(diào)整；2018年8月31日，十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法〉的決定》，初步建立了“綜合與分類相結(jié)合”的稅制模式，引入了“差別化”的專項(xiàng)附加扣除制度，由此確立了政府與自然人納稅人之間直接的稅收聯(lián)系，奠定了現(xiàn)代個(gè)人所得稅的基本制度框架，在中國(guó)稅制改革史上具有里程碑式的重大意義。此外，契稅、車船稅、城建稅、煙葉稅等也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)稅收立法，中國(guó)的稅制改革進(jìn)入一個(gè)快速推進(jìn)的歷史時(shí)期。

★ 總結(jié) ★
我國(guó)的稅制改革以市場(chǎng)化為取向、以現(xiàn)代化為目標(biāo)、以國(guó)際化為視野、以法定化為保障、以綠色化為理念，進(jìn)行到今天取得了顯著的成效，逐漸形成了中國(guó)特色社會(huì)主義的稅制體系，助力實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

未來(lái)，我們還需進(jìn)一步深化增值稅改革。比如，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，一些輕資產(chǎn)的創(chuàng)新企業(yè)因?yàn)檩^多的人力資本無(wú)法進(jìn)行增值稅抵扣的問(wèn)題需要進(jìn)一步得到解決。同時(shí)，在目前減稅降費(fèi)已經(jīng)取得巨大成效的背景下，下一步我國(guó)的稅制改革應(yīng)該抓住稅收征管改革方向，進(jìn)一步深化稅收征管體制改革，構(gòu)建智慧稅務(wù)，推動(dòng)稅收征管現(xiàn)代化，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)在稅收征管和“金稅四期”建設(shè)等方面的應(yīng)用。

文章來(lái)源：《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》2021年5月25日