《國(guó)際稅收》2019年第11期 對(duì)美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅減免措施及其影響的政策分析

對(duì)美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅減免措施及其影響的政策分析

以密歇根州底特律市為例

文：劉威/原文：國(guó)際稅收

作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院
（本文刊載于《國(guó)際稅收》2019年第11期）

　　 美國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅基于房地產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值征收，是地方政府重要的收入來源。從理論上講，財(cái)產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一的稅制設(shè)計(jì)，這樣才能夠更好地實(shí)現(xiàn)納稅與享受公共服務(wù)之間的對(duì)等關(guān)系，構(gòu)建公平、有效的公共服務(wù)資金籌集和成本分擔(dān)機(jī)制。但在實(shí)踐中，設(shè)計(jì)一些財(cái)產(chǎn)稅減免措施是必要的。美國(guó)州和州以下的地方政府在財(cái)產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)和征管方面擁有較大的自主權(quán)，因而形成了多元化的財(cái)產(chǎn)稅制度，這為研究財(cái)產(chǎn)稅減免措施的效果提供了豐富的案例。本文在梳理美國(guó)地方政府關(guān)于財(cái)產(chǎn)稅的普遍減免措施的基礎(chǔ)上，以密歇根州底特律市為例，重點(diǎn)分析了財(cái)產(chǎn)稅減免措施對(duì)財(cái)產(chǎn)稅制度乃至城市財(cái)政和經(jīng)濟(jì)帶來的影響，以期為中國(guó)房地產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)提供一些參考。

　　一、美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅減免的主要類型
　　美國(guó)對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的減免措施由來已久，主要集中在對(duì)住宅的減免。針對(duì)住宅的財(cái)產(chǎn)稅減免浪潮肇始于20世紀(jì)30年代后期，即經(jīng)濟(jì)“大蕭條”尾聲階段，主要措施是對(duì)住宅的財(cái)產(chǎn)稅實(shí)施部分或全部豁免，以及對(duì)住宅設(shè)置較低稅率，以降低住宅財(cái)產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)。到20世紀(jì)70年代，美國(guó)每個(gè)州都至少出臺(tái)了一項(xiàng)針對(duì)住宅的財(cái)產(chǎn)稅減免措施。
　　到了20世紀(jì)70年代末，美國(guó)又開始了新一輪針對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的減稅浪潮，原因是當(dāng)時(shí)美國(guó)住房?jī)r(jià)格快速上漲，導(dǎo)致居民財(cái)產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)迅速增加。以1978年加利福尼亞州“第13號(hào)提案”為起點(diǎn)，各州紛紛出臺(tái)了更為嚴(yán)格和復(fù)雜的限制措施。此輪財(cái)產(chǎn)稅減稅的主要方式是限制財(cái)產(chǎn)稅評(píng)估價(jià)值或稅率的增長(zhǎng)，設(shè)置稅額占家庭收入的比重（稅負(fù)）上限，等等。近年來，美國(guó)很多地方政府還通過減免工商業(yè)房地產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)稅來實(shí)現(xiàn)吸引投資、刺激經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。
　　總體來看，美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅減免措施可以歸納為四種類型：針對(duì)稅基的減免，針對(duì)稅率的減免，針對(duì)稅額的減免，以及其他相對(duì)間接的減免措施。其中，對(duì)稅額和稅率的減免在實(shí)踐中運(yùn)用最為普遍。詳見表1。

　　（一）稅基減免措施
　　在美國(guó)地方政府的各種稅基減免措施中，運(yùn)用最廣泛的是稅基豁免，即將特定類型房地產(chǎn)排除在課稅范圍之外。最典型的是針對(duì)政府或特定社會(huì)組織所有的用于公共用途（或非營(yíng)利用途）房地產(chǎn)的豁免，如政府機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所、宗教場(chǎng)所、學(xué)校等。
　　對(duì)稅收評(píng)估價(jià)值增長(zhǎng)設(shè)置上限也是常見的做法。財(cái)產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)為市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值，會(huì)隨房地產(chǎn)價(jià)格變化而變化。地方政府通過對(duì)評(píng)估價(jià)值設(shè)置增幅上限，甚至凍結(jié)評(píng)估價(jià)值等方法，來控制稅負(fù)增加。需要注意的是，美國(guó)很多州規(guī)定評(píng)估價(jià)值增長(zhǎng)上限僅適用于存量房地產(chǎn)。對(duì)于新建房地產(chǎn)或發(fā)生買賣交易后的存量房地產(chǎn)，稅收評(píng)估價(jià)值會(huì)以新建或交易當(dāng)年的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值為基數(shù)，再繼續(xù)適用評(píng)估價(jià)值增幅上限。還有一些州對(duì)不同類型房地產(chǎn)設(shè)置不同的“評(píng)估比率”，即將房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值的固定比例作為稅收評(píng)估價(jià)值，如法律規(guī)定住宅的稅收評(píng)估價(jià)值為其市場(chǎng)價(jià)值的70%，而其它類型房地產(chǎn)的稅收評(píng)估價(jià)值為市場(chǎng)價(jià)值的100%，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)住宅的財(cái)產(chǎn)稅減免。
　　財(cái)產(chǎn)稅的稅基減免措施有利于保護(hù)特定納稅人的利益，但可能對(duì)財(cái)產(chǎn)稅制度產(chǎn)生幾個(gè)方面的負(fù)面影響：一是整體上縮小了稅基，影響稅收收入；二是弱化評(píng)估價(jià)值與市場(chǎng)價(jià)值之間的聯(lián)系，長(zhǎng)期看會(huì)降低評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性，不利于稅制的公平；三是扭曲納稅人行為，如僅對(duì)存量住房設(shè)置評(píng)估價(jià)值增長(zhǎng)上限，可能會(huì)阻礙正常房地產(chǎn)交易的發(fā)生，等等。

　　（二）稅率減免措施
　　稅率減免措施主要是實(shí)施差異化稅率，即對(duì)住宅適用較低的稅率，對(duì)工商業(yè)房地產(chǎn)則適用較高的稅率，從而相對(duì)降低住宅的財(cái)產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)。一些地方政府通過設(shè)置稅率調(diào)整上限的方式，限制財(cái)產(chǎn)稅收入的過快增長(zhǎng)。
　　在實(shí)踐中，美國(guó)很多州會(huì)選擇同時(shí)使用稅率和稅基減免措施。稅率減免措施同樣會(huì)帶來一些負(fù)面作用，除了造成財(cái)產(chǎn)稅實(shí)際稅負(fù)的不公平外，長(zhǎng)期來看還會(huì)弱化地方政府財(cái)政的自主性。一是設(shè)置稅率上限會(huì)在一定程度上限制地方政府的稅權(quán)；二是對(duì)稅率的限制會(huì)造成財(cái)產(chǎn)稅收入規(guī)模的相對(duì)固化，弱化財(cái)產(chǎn)稅籌集稅收收入的功能，使地方政府不得不更多依賴于上級(jí)撥款，削弱財(cái)政自主性。

　　（三）稅額減免措施
　　稅額減免措施主要針對(duì)特定納稅人，如老人或殘疾人等，以比例或定額的方式降低納稅額。美國(guó)很多州將納稅額與納稅人收入掛鉤，設(shè)置納稅額占納稅人收入比重的上限（也稱為“斷路器，Circuit Breaker”），從而實(shí)現(xiàn)更有針對(duì)性的財(cái)產(chǎn)稅減免。一些州還對(duì)財(cái)產(chǎn)稅總收入規(guī)模進(jìn)行限制，即設(shè)置財(cái)產(chǎn)稅收入占全部稅收收入比重的上限。從量上講，對(duì)稅基和稅率的減免應(yīng)等價(jià)于對(duì)稅額的減免。但是從針對(duì)性上講，稅額減免能夠更好地與納稅人收入水平和納稅能力相關(guān)聯(lián)。

　　（四）其他措施
　　除了直接對(duì)稅基、稅率和稅額的減免，美國(guó)一些地方政府還采用其他間接的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)產(chǎn)稅稅負(fù)的控制。比如，對(duì)地方政府稅收收入和公共支出總規(guī)模進(jìn)行限制，間接地限制財(cái)產(chǎn)稅收入規(guī)模。再比如，增加財(cái)產(chǎn)稅稅基更新和稅率調(diào)整的公眾參與程度，或提高此類決策出臺(tái)的立法層次，以此實(shí)現(xiàn)納稅人對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的監(jiān)督與制衡。

　　二、美國(guó)底特律市的財(cái)政基本情況以及財(cái)產(chǎn)稅減免措施

　　為了更細(xì)致地分析財(cái)產(chǎn)稅各種減免措施的影響，筆者選擇美國(guó)密歇根州底特律市進(jìn)行案例研究。

　　（一）經(jīng)濟(jì)與財(cái)政概況
　　底特律市是全球著名的汽車制造基地，是20世紀(jì)初美國(guó)發(fā)展最快的大城市。底特律市的汽車產(chǎn)業(yè)在20世紀(jì)50年代達(dá)到頂峰。此后，隨著全球汽車制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，底特律市在汽車制造領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)不斷減弱，汽車產(chǎn)業(yè)開始衰退。由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，汽車產(chǎn)業(yè)的衰退直接帶來城市經(jīng)濟(jì)的衰退，就業(yè)大幅減少，失業(yè)率居高不下，人口大量遷出。與此同時(shí)，城市財(cái)政收入大幅減少，公共服務(wù)水平下滑，地方政府長(zhǎng)期債務(wù)（特別是養(yǎng)老金債務(wù)）難以償還。在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鼎盛時(shí)期，底特律市建造了大量獨(dú)棟住宅，約一半的家庭擁有自己的住房。但隨著人口的遷出，住房?jī)r(jià)格下跌，很多家庭出現(xiàn)住房抵押貸款違約和財(cái)產(chǎn)稅欠稅情況。
　　2013年，底特律市申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，由密歇根州政府接管，成為美國(guó)歷史上涉及金額最大的城市破產(chǎn)案件。申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)后，底特律市在州政府的接管下開始了一系列改革。其中財(cái)政方面的主要措施包括：成立首席財(cái)務(wù)官辦公室來加強(qiáng)對(duì)城市財(cái)政的管理；提升財(cái)產(chǎn)稅征管水平和稅基評(píng)估質(zhì)量；成立專門機(jī)構(gòu)處置欠稅房地產(chǎn)；設(shè)立儲(chǔ)備基金以降低養(yǎng)老金長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，等等。2014年底，底特律市宣布結(jié)束破產(chǎn)保護(hù)。
　　在公共財(cái)政體系方面，底特律市屬于密歇根州韋恩縣，在地域范圍上還重疊著學(xué)區(qū)和特別區(qū)政府。美國(guó)政府主要由聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三級(jí)構(gòu)成。其中，地方政府分為兩類，即一般目的政府（General Purpose Government），包括縣、市、鎮(zhèn)政府；以及特殊目的政府（Special Purpose Government），主要包括特別區(qū)政府（Special District）、學(xué)區(qū)政府（School Boards）兩種類型。兩類地方政府在空間上有所重合，但有各自獨(dú)立的職責(zé)和稅權(quán)。在政府支出方面，底特律市主要負(fù)責(zé)城市范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)，如公共安全、健康、休閑文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、住房、環(huán)境、交通設(shè)施、城市發(fā)展與管理等。這些公共服務(wù)主要以稅收收入來籌資。此外，城市政府還負(fù)責(zé)供水、排水、交通、停車、機(jī)場(chǎng)和公共照明等。這類公共服務(wù)主要通過收費(fèi)來籌資。與多數(shù)其他美國(guó)城市不同，底特律市不負(fù)責(zé)中小學(xué)教育，而是由州政府和學(xué)區(qū)政府來負(fù)責(zé)。在政府收入方面，底特律市的稅收收入中，占比最高的是市級(jí)所得稅，然后是財(cái)產(chǎn)稅、州共享銷售稅和博彩稅。2017年，底特律市財(cái)產(chǎn)稅收入約為2.48億美元，占市政府收入的13%。

　　（二）財(cái)產(chǎn)稅稅制概況
　　在密歇根州，州、縣、市/鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)/特別區(qū)都有權(quán)課征財(cái)產(chǎn)稅。由于密歇根州的財(cái)產(chǎn)稅立法權(quán)在州一級(jí)政府，各市鎮(zhèn)和學(xué)區(qū)的財(cái)產(chǎn)稅制度都是統(tǒng)一的。密歇根州財(cái)產(chǎn)稅制度與美國(guó)其他地區(qū)基本相同。財(cái)產(chǎn)稅納稅人為財(cái)產(chǎn)的所有者，課稅對(duì)象包括房地產(chǎn)、移動(dòng)房屋以及部分機(jī)器設(shè)備。計(jì)稅依據(jù)為年度更新的稅收評(píng)估價(jià)值，各級(jí)地方政府的財(cái)產(chǎn)稅使用相同的稅基。法律規(guī)定稅收評(píng)估價(jià)值為市場(chǎng)價(jià)值的50%，且設(shè)置年度增幅上限。稅率采用統(tǒng)一的固定稅率，以支定收，各級(jí)地方政府都有自己的財(cái)產(chǎn)稅稅率。在免稅方面，對(duì)政府擁有的和非營(yíng)利的房地產(chǎn)實(shí)施免稅，如政府辦公場(chǎng)所、學(xué)校、教堂、公園等。此外，還有針對(duì)特定人群和房產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)稅減免，包括家庭主要居所、低收入人群、老年人、殘疾人、退伍軍人等。還有一些針對(duì)特定區(qū)域的財(cái)產(chǎn)稅減免措施，用于激勵(lì)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引投資。關(guān)于財(cái)產(chǎn)稅減免措施，下文會(huì)有專門部分進(jìn)行詳細(xì)梳理。
　　在征管方面，底特律市負(fù)責(zé)稅基評(píng)估，密歇根州和韋恩縣負(fù)責(zé)對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行審核和調(diào)整。此外，州政府還負(fù)責(zé)評(píng)估跨市的基礎(chǔ)設(shè)施，如通信設(shè)施和鐵路。稅基評(píng)估的爭(zhēng)議處理由州、縣和市三級(jí)政府承擔(dān)，負(fù)責(zé)相應(yīng)層級(jí)爭(zhēng)議案件的處理。財(cái)產(chǎn)稅征收全部由底特律市政府負(fù)責(zé)，不僅負(fù)責(zé)市級(jí)財(cái)產(chǎn)稅征收，還同時(shí)負(fù)責(zé)征收州、縣、市和學(xué)區(qū)的財(cái)產(chǎn)稅。財(cái)產(chǎn)稅欠稅的征收和處置由韋恩縣政府負(fù)責(zé)。密歇根州財(cái)產(chǎn)稅征管職責(zé)的劃分見表2。

　　（三）財(cái)產(chǎn)稅減免措施
　　密歇根州的財(cái)產(chǎn)稅減免措施主要包括對(duì)稅收收入增幅和稅基增幅的限制、稅率減免、稅額減免。從適用范圍上，對(duì)稅收收入和稅基增幅的限制適用于全部房地產(chǎn)類型，稅率和稅額的減免則是針對(duì)特定房產(chǎn)類型、人群或區(qū)域。
　　密歇根州憲法中規(guī)定財(cái)產(chǎn)稅評(píng)估價(jià)值等于市場(chǎng)價(jià)值的50%，即評(píng)估比率為50%。根據(jù)前文所述，美國(guó)很多州都設(shè)定評(píng)估比率，但通常是針對(duì)不同類型房地產(chǎn)設(shè)置不同的評(píng)估比率，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)特定房地產(chǎn)類型的減稅。而密歇根州的評(píng)估比率適用于全部房地產(chǎn)類型，因此并不能起到稅收減免的效果，本質(zhì)上是改變了名義稅率。
　　在此基礎(chǔ)上，密歇根州在1978年和1994年兩次修訂法律，對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的稅收收入和稅基設(shè)置增長(zhǎng)上限。其中，1978年州憲法修訂（Headlee修訂）對(duì)財(cái)產(chǎn)稅收入增幅進(jìn)行了限定，即財(cái)產(chǎn)稅總收入增長(zhǎng)幅度不得超過通貨膨脹率。1994年州憲法修訂（A提案）對(duì)稅基增長(zhǎng)設(shè)置了嚴(yán)格的限制，要求稅基年度增長(zhǎng)率不得超過當(dāng)年通貨膨脹率或者5%。當(dāng)房屋發(fā)生轉(zhuǎn)讓時(shí)，則按照當(dāng)年評(píng)估價(jià)值（市場(chǎng)價(jià)值的50%）計(jì)稅，之后按照通貨膨脹率或5%的增長(zhǎng)率進(jìn)行年度調(diào)整，直到下一次轉(zhuǎn)讓。
　　此外，密歇根州對(duì)家庭主要居所（Principle Residence）設(shè)置了稅率減免和稅額抵免。稅率減免的上限為1.8%，稅額抵免額度最高為每年1 200美元。稅額抵免主要針對(duì)低收入家庭的主要居所，只要是家庭唯一、固定的居所，且家庭年收入低于5萬(wàn)美元，住房計(jì)稅價(jià)值低于13.5萬(wàn)美元，就可以申請(qǐng)。根據(jù)底特律市相關(guān)數(shù)據(jù)估計(jì)，至少一半以上的家庭可以享受此項(xiàng)減免政策。
　　密歇根州還設(shè)置了其它財(cái)產(chǎn)稅稅收減免計(jì)劃，以刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社區(qū)發(fā)展。這些減免計(jì)劃應(yīng)用于特定的地區(qū)，通過免稅、優(yōu)惠稅率或計(jì)稅價(jià)值凍結(jié)等方法降低財(cái)產(chǎn)稅稅負(fù)，特別是工商業(yè)房地產(chǎn)的稅負(fù)，以吸引對(duì)社區(qū)內(nèi)的投資。

　　三、房地產(chǎn)價(jià)格大幅波動(dòng)時(shí)減免措施帶來的問題及應(yīng)對(duì)
　　密歇根州財(cái)產(chǎn)稅減免措施在內(nèi)容上與美國(guó)其他州大同小異。然而，密歇根州財(cái)產(chǎn)稅減免的規(guī)模比較大，影響了地方稅收收入。在城市政府高度依賴財(cái)產(chǎn)稅收入的情況下，稅基限制造成的不公平表現(xiàn)得尤為突出。加之政府稅基評(píng)估能力較差，又沒有能夠及時(shí)、妥善應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的劇烈變化，結(jié)果使其財(cái)產(chǎn)稅制度不斷惡化，進(jìn)而對(duì)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)帶來負(fù)面影響。此后，底特律市通過一些列改革對(duì)原有減免稅措施進(jìn)行調(diào)整，在一定程度上消除了負(fù)面影響。

　　（一）財(cái)產(chǎn)稅減免措施帶來的負(fù)面影響
　　第一，大量減免措施造成財(cái)產(chǎn)稅收入減少。減免措施對(duì)底特律市的財(cái)產(chǎn)稅稅基和收入規(guī)模帶來很大影響。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在底特律市的38萬(wàn)多個(gè)地塊中，15%的地塊目前處于事實(shí)免稅的狀態(tài)，占城市面積的28%。其中，一部分地塊是因欠稅而事實(shí)上沒有繳稅，另一部分則是因享受財(cái)產(chǎn)稅豁免而不用繳稅。此外，還有幾千個(gè)地塊享受不同程度的財(cái)產(chǎn)稅減稅。由于缺少底特律市財(cái)產(chǎn)稅減免造成稅收收入減少的具體數(shù)據(jù)，筆者使用密歇根州的數(shù)據(jù)來間接說明。2017年，密歇根州財(cái)產(chǎn)稅減免項(xiàng)目近30種，造成稅收收入減少87.19億美元，相當(dāng)于整個(gè)州財(cái)產(chǎn)稅實(shí)際收入的約60%，其中稅基限制減少的財(cái)產(chǎn)稅收入為20.08億美元，對(duì)家庭主要住宅減免造成的財(cái)產(chǎn)稅減少為31.42億美元。
　　第二，名義稅率和實(shí)際稅率水平過高。由于大規(guī)模減稅政策，底特律市政府只能通過提高財(cái)產(chǎn)稅稅率的方式增加稅收收入，以滿足公共服務(wù)支出的需要。結(jié)果是底特律市財(cái)產(chǎn)稅的名義稅率和實(shí)際稅率都是美國(guó)最高的地區(qū)之一，削弱了該市對(duì)人口和投資的吸引力。
　　對(duì)于底特律市的一幢住房，州、縣、市和學(xué)區(qū)四級(jí)政府財(cái)產(chǎn)稅名義稅率合計(jì)約為8.6%，是密歇根州平均水平的約2倍，美國(guó)平均水平的約4倍。2015年底特律市一幢市場(chǎng)中位數(shù)價(jià)值的住宅，其財(cái)產(chǎn)稅實(shí)際稅率為3.81%，位列100個(gè)城市中的第二（美國(guó)平均水平為1.5%）。但從該住宅繳納的財(cái)產(chǎn)稅稅額來看，底特律市在美國(guó)100個(gè)城市中僅排在第42位。由此可以看出，雖然底特律的財(cái)產(chǎn)稅稅率很高，但財(cái)產(chǎn)稅在政府收入中的占比卻并不高。密歇根州全部財(cái)產(chǎn)稅收入占州和州以下全部政府總收入的比重為16.9%，在全美51個(gè)州中排名第19位 (Lincoln Institute of Land Policy, 2018)。由于密歇根州在州層面征收州財(cái)產(chǎn)稅，且州政府承擔(dān)了很大一部分基礎(chǔ)教育的職能，因此簡(jiǎn)單比較底特律市與其它城市的財(cái)產(chǎn)稅占政府收入的比重是不科學(xué)的。
　　因此，高稅率并沒有給底特律市帶來充沛的財(cái)產(chǎn)稅收入，市政府不得不大量依靠州政府撥款，弱化了城市的財(cái)政自主程度。高稅率還進(jìn)一步加劇實(shí)際稅負(fù)的不公平，特別是中產(chǎn)階級(jí)家庭的財(cái)產(chǎn)稅稅負(fù)不斷提高，導(dǎo)致高素質(zhì)人口的遷出，加劇城市經(jīng)濟(jì)的衰退。
　　第三，對(duì)稅基的限制造成實(shí)際稅負(fù)不公平。由于對(duì)稅收評(píng)估價(jià)值增幅上限僅適用于存量房屋，造成的結(jié)果是市場(chǎng)和物理?xiàng)l件相似的兩幢房屋，可能僅因?yàn)橐淮痹?994年后沒有發(fā)生過交易，另一幢發(fā)生過交易，而出現(xiàn)計(jì)稅價(jià)值的很大差異。另一方面，對(duì)稅基的限制使計(jì)稅價(jià)值與真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值脫節(jié)，無(wú)法及時(shí)反映市場(chǎng)變化，并導(dǎo)致大量欠稅。
　　密歇根州對(duì)稅基的限制包括兩方面：一是規(guī)定評(píng)估價(jià)值為市場(chǎng)價(jià)值的50%；二是設(shè)置評(píng)估價(jià)值增長(zhǎng)的上限。1995年以來，密歇根州財(cái)產(chǎn)稅稅基年平均增長(zhǎng)率僅為2%，遠(yuǎn)低于房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值的增速，計(jì)稅依據(jù)與市場(chǎng)價(jià)值之間的差異逐漸拉大。從管理層面看，對(duì)稅基增長(zhǎng)的限制還大幅降低了準(zhǔn)確評(píng)估的必要性，評(píng)估部門只需要每年按照通貨膨脹率來調(diào)整稅基，間接導(dǎo)致稅基評(píng)估能力的不足。同時(shí)，計(jì)稅價(jià)值與市場(chǎng)價(jià)值的脫節(jié)也使得納稅人難以判斷計(jì)稅依據(jù)的準(zhǔn)確性，無(wú)法對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)2008年次貸危機(jī)發(fā)生時(shí)，底特律市房?jī)r(jià)大幅下跌。但財(cái)產(chǎn)稅評(píng)估部門沒有能力在短期內(nèi)對(duì)每一宗房地產(chǎn)的計(jì)稅價(jià)值進(jìn)行更新，導(dǎo)致當(dāng)年財(cái)產(chǎn)稅計(jì)稅價(jià)值遠(yuǎn)高于市場(chǎng)價(jià)值，財(cái)產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)過重，大量家庭發(fā)生欠稅，甚至房屋被拍賣。2015年，欠稅止贖案件數(shù)量達(dá)到高峰，達(dá)到 24 793宗。對(duì)于地方政府來說，次貸危機(jī)后的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值遠(yuǎn)不及欠稅及罰息的數(shù)額，結(jié)果是大量止贖房產(chǎn)難以拍賣變現(xiàn)，造成稅收收入的進(jìn)一步減少。而且，止贖房產(chǎn)大多處于空置狀態(tài)，由于年久失修，使得整個(gè)社區(qū)環(huán)境不斷惡化。

　　（二）針對(duì)上述問題的補(bǔ)救措施
　　2013年宣布城市破產(chǎn)后，底特律市對(duì)公共財(cái)政體系做了全面的改革。其中，與財(cái)產(chǎn)稅相關(guān)的改革主要包括三個(gè)方面。
　　第一，開展為期3年的再評(píng)估計(jì)劃，提高稅基評(píng)估準(zhǔn)確性。2015年，底特律市在州政府的監(jiān)督下啟動(dòng)為期3年的再評(píng)估計(jì)劃。作為底特律市長(zhǎng)期穩(wěn)定戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，該計(jì)劃分階段對(duì)底特律市轄區(qū)內(nèi)全部房地產(chǎn)進(jìn)行重新評(píng)估。數(shù)據(jù)顯示，隨著底特律市3年的再評(píng)估計(jì)劃的推進(jìn)，財(cái)產(chǎn)稅征收率也在逐步提高，從2012年的68%提高到2016年82%。
　　第二，對(duì)低收入欠稅家庭實(shí)施有針對(duì)性的財(cái)產(chǎn)稅免稅，避免低收入家庭發(fā)生欠稅而失去住房。享受免稅的低收入家庭只需要支付每年幾百美金的財(cái)產(chǎn)稅用于垃圾清運(yùn)，除此之外不需要支付任何財(cái)產(chǎn)稅。但由于宣傳不利、申請(qǐng)程序復(fù)雜等原因，僅有很少家庭（約占全部低收入家庭數(shù)量的十分之一）實(shí)際享受此項(xiàng)免稅，每年仍然有大量低收入家庭發(fā)生欠稅。
　　第三，成立“土地銀行”來處置止贖房地產(chǎn)，提升社區(qū)質(zhì)量，促進(jìn)房地產(chǎn)價(jià)值的回升。密歇根州立法在底特律市設(shè)立了“土地銀行”。土地銀行屬于政府公共機(jī)構(gòu)，由市政府財(cái)政來支持。土地銀行并不是通常意義的銀行，而是政府用來處置欠稅止贖房地產(chǎn)的專門機(jī)構(gòu)。法律規(guī)定土地銀行可以獲得任何止贖房地產(chǎn)。獲得這些房地產(chǎn)后，土地銀行根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)供求狀況來決定將止贖房屋進(jìn)行拍賣，或者拆除恢復(fù)為綠地，目的是盡快解決房屋廢棄和破敗的問題，提升社區(qū)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)整體房地產(chǎn)價(jià)值的增加。
　　此外，為了盡可能減少欠稅對(duì)政府財(cái)政收入的影響，韋恩縣財(cái)政部門還建立了欠稅處置基金（Delinquent Tax Revolving Fund）?；鹜ㄟ^發(fā)行稅收債券（Tax Revenue Notes）進(jìn)行融資，用于預(yù)先支付縣、市和學(xué)區(qū)的欠稅，以保證政府的正常運(yùn)行。設(shè)立該基金的目的在于維持地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，避免經(jīng)濟(jì)和社區(qū)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

　　四、結(jié)語(yǔ)
　　底特律市財(cái)產(chǎn)稅的案例對(duì)于我國(guó)房地產(chǎn)稅改革有一定的借鑒意義。首先，房地產(chǎn)稅制度應(yīng)當(dāng)盡可能實(shí)現(xiàn)實(shí)際稅負(fù)分擔(dān)的公平，特別是要盡可能實(shí)現(xiàn)稅基公平。第二，在減免措施的選擇上，可以更多采用稅額減免的方式，使減免與納稅人收入和納稅能力掛鉤，提高減免的針對(duì)性。第三，應(yīng)重視房地產(chǎn)稅減免制度設(shè)計(jì)對(duì)評(píng)估部門工作質(zhì)量的正向和負(fù)向激勵(lì)作用。減少對(duì)稅基的減免，從而提高稅基評(píng)估的質(zhì)量和準(zhǔn)確性。第四，需要建立房地產(chǎn)市場(chǎng)劇烈變化時(shí)的臨時(shí)處理措施，避免稅負(fù)過大幅度變化。第五，需要建立妥善的欠稅處置體系，保證政府獲得欠稅優(yōu)先受償權(quán)利。對(duì)于確實(shí)沒有能力支付欠稅的低收入家庭，可以考慮對(duì)其財(cái)產(chǎn)稅進(jìn)行適當(dāng)?shù)臏p免，以保障其基本居住權(quán)利。

作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院
（本文刊載于《國(guó)際稅收》2019年第11期）