《國(guó)際稅收》2019年第10期 對(duì)海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)中財(cái)稅制度創(chuàng)新的思考

對(duì)海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)中財(cái)稅制度創(chuàng)新的思考

記者：高陽(yáng)\鄧汝宇

原文：國(guó)際稅收

作者單位：中國(guó)稅務(wù)雜志社

（本文刊載于《國(guó)際稅收》2019年第10期）

       自新中國(guó)成立以來(lái)，特別是在1988年建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)以來(lái)，海南在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各方面發(fā)生了翻天覆地的變化。海南這一祖國(guó)最南端的明珠，從封閉落后邁向開(kāi)放進(jìn)步，從溫飽不足邁向全面小康，從積貧積弱邁向繁榮富強(qiáng)，創(chuàng)造了一個(gè)又一個(gè)海南發(fā)展史上的偉大奇跡。在新時(shí)代，海南勢(shì)必乘著建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）的東風(fēng)，揚(yáng)帆起航，譜寫新時(shí)代發(fā)展新篇章。

　　2018年4月13日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。建立海南自由貿(mào)易港是黨中央著眼于國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展大局，深入研究、統(tǒng)籌考慮、科學(xué)謀劃作出的重大決策，是彰顯中國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化決心的重大舉措。

　　中央賦予海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港的重大使命，把海南推到了改革開(kāi)放的最前沿。如何在投資貿(mào)易自由、服務(wù)貿(mào)易自由、貨物進(jìn)出自由、資金流動(dòng)自由、人員往來(lái)和用工自由、數(shù)據(jù)流動(dòng)自由，實(shí)行“零關(guān)稅、低稅率、簡(jiǎn)稅制”的稅收制度等方面體現(xiàn)最高水平的開(kāi)放形態(tài)，又符合中國(guó)國(guó)情和海南定位，是改革提出的新問(wèn)題、新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)。近期，本刊記者走訪了國(guó)家稅務(wù)總局海南省稅務(wù)局、海南省財(cái)政廳、海南省商務(wù)廳、海口海關(guān)等部門，聽(tīng)取了各部門在自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)中涉及財(cái)稅改革與制度創(chuàng)新的各種問(wèn)題，并進(jìn)行了全面梳理與系統(tǒng)分析。

　　一、從經(jīng)濟(jì)特區(qū)到自貿(mào)港的跨越：海南自貿(mào)區(qū)（港）的定位

　　賦予海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開(kāi)放新的使命，是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的重大國(guó)家戰(zhàn)略，必將對(duì)構(gòu)建我國(guó)改革開(kāi)放新格局產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。2017年10月，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港。2018年4月13日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上（以下簡(jiǎn)稱“413”講話），充分肯定經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的歷史功績(jī)，深刻總結(jié)經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，向全世界宣布中央支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)?！?13”講話為海南努力成為新時(shí)代全面改革開(kāi)放的新標(biāo)桿，形成更高層次改革開(kāi)放新格局吹響了號(hào)角。

　　自由貿(mào)易港是當(dāng)今世界最高水平的開(kāi)放形態(tài)。海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與中國(guó)特色自貿(mào)港是承先啟后的關(guān)系。相對(duì)于自貿(mào)區(qū)，自貿(mào)港是開(kāi)放程度更高的區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是有別于國(guó)內(nèi)所有自貿(mào)區(qū)的升級(jí)版。由于目前海南經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，市場(chǎng)發(fā)育不夠完全，人力資本比較短缺，直接建設(shè)自貿(mào)港難度較大，因此，中央提出了海南“先區(qū)后港”的發(fā)展路線，穩(wěn)扎穩(wěn)打推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和自貿(mào)港的建設(shè)。根據(jù)中央部署，海南省建設(shè)自貿(mào)港亦將建立在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的基礎(chǔ)之上。

　　“413”講話后，關(guān)于海南自貿(mào)區(qū)（港）改革的指導(dǎo)意見(jiàn)與總體規(guī)劃陸續(xù)出臺(tái)。

　　2018年4月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式發(fā)布，對(duì)支持海南全面深化改革開(kāi)放作出重大部署，為海南發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力，賦予海南在新時(shí)代四大戰(zhàn)略定位：全面深化改革開(kāi)放實(shí)驗(yàn)區(qū)、國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國(guó)際旅游消費(fèi)中心和國(guó)家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“三區(qū)一中心”）。指導(dǎo)意見(jiàn)提出，海南要牢牢把握“三區(qū)一中心”戰(zhàn)略定位，以制度創(chuàng)新為核心，以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為重點(diǎn)，以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，加快建設(shè)全島自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，為建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。指導(dǎo)意見(jiàn)明確，海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的目標(biāo)是：“對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)規(guī)則，持續(xù)深化改革探索，以高水平開(kāi)放推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，加快建立開(kāi)放型生態(tài)型服務(wù)型產(chǎn)業(yè)體系。到2020年，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)取得重要進(jìn)展，國(guó)際開(kāi)放度顯著提高，努力建成投資貿(mào)易便利、法治環(huán)境規(guī)范、金融服務(wù)完善、監(jiān)管安全高效、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量一流、輻射帶動(dòng)作用突出的高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，為逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策體系打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！?/font>

　　2018年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱“自貿(mào)區(qū)總體方案”），回答了建設(shè)怎樣的海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、怎么建設(shè)海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的問(wèn)題，彰顯中國(guó)積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化的決心，也反映出中國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的理念和行動(dòng)。2018年11月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深化改革創(chuàng)新若干措施的通知》正式印發(fā)。

　　2019年3月，十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的報(bào)告，把海南代表團(tuán)提出的“啟動(dòng)海南自由貿(mào)易港法立法調(diào)研起草工作”建議納入其中，表明海南自由貿(mào)易港法（以下簡(jiǎn)稱“自貿(mào)港法”）正式提上國(guó)家立法日程。自貿(mào)港法將為探索建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港提供基礎(chǔ)性、根本性的法治保障。

　　目前，對(duì)應(yīng)《中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的“中國(guó)（海南）自由貿(mào)易港總體方案”正在研究擬訂階段，預(yù)計(jì)將于2020年出臺(tái)。在“中央統(tǒng)籌、部門支持、省抓落實(shí)”的工作機(jī)制下，國(guó)家各部委紛紛出臺(tái)支持海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的指導(dǎo)性意見(jiàn)，海南省穩(wěn)步推進(jìn)海南自貿(mào)區(qū)（港）的建設(shè)。由于“自由貿(mào)易港總體方案”與“自貿(mào)港法”尚沒(méi)有出臺(tái)與立法實(shí)施，因此，目前各有關(guān)部門出臺(tái)的政策主要集中在自貿(mào)區(qū)層面。

　　二、海南自貿(mào)區(qū)（港）的自身特點(diǎn)與建設(shè)進(jìn)展情況

　?。ㄒ唬┖Ｄ献再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)的自身特色

　　2013年9月至2019年8月，我國(guó)先后批準(zhǔn)18個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立，推動(dòng)形成了我國(guó)新一輪全面開(kāi)放的格局。海南建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與國(guó)內(nèi)其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)最大的不同在于，海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，要為逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策體系打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是全島試點(diǎn)，開(kāi)放規(guī)模和力度相對(duì)而言更大。

　　2019年4月海南以省委全會(huì)的形式通過(guò)的《關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)全島自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū) 為建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的意見(jiàn)》，提煉了海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的自身特色，主要包括如下方面：一是要正確認(rèn)識(shí)和處理好建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港的關(guān)系。建設(shè)海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)最終目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港。高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是當(dāng)前海南全面深化改革開(kāi)放的主要任務(wù)，要牢牢把握“三區(qū)一中心”戰(zhàn)略定位，以制度創(chuàng)新為核心，以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為重點(diǎn)，以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，加快建設(shè)全島自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，為建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是“全省一盤棋、全島同城化”建設(shè)理念。“全省一盤棋、全島同城化”要把海南全島作為一個(gè)大城市、大景區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和管理，打破區(qū)域、城鄉(xiāng)壁壘，促進(jìn)資源要素的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全島資源利用效益最大化。三是放得開(kāi)與管得住。自貿(mào)區(qū)（港）的基本特征是對(duì)外開(kāi)放。管得住才放得開(kāi)，自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)要嚴(yán)守意識(shí)形態(tài)、安全穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域底線，防范和化解國(guó)家主權(quán)和周邊安全風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)等重大風(fēng)險(xiǎn)。

　　（二）海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新舉措

　　海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的各項(xiàng)制度創(chuàng)新，是海南以制度創(chuàng)新為核心，對(duì)探索開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新機(jī)制、新模式、新途徑上的重要突破。海南自貿(mào)區(qū)依靠制度創(chuàng)新激發(fā)市場(chǎng)活力，營(yíng)造一流的營(yíng)商環(huán)境，加快形成更多可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果，同時(shí)為分步驟、分階段建立中國(guó)特色自由貿(mào)易港政策和制度體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。自“413”講話及指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)以來(lái)，海南省全面深化改革開(kāi)放，推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，加快探索中國(guó)特色自由貿(mào)易港政策和體制，取得了積極成效。海南創(chuàng)新激勵(lì)方式，激勵(lì)海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不斷涌現(xiàn)制度創(chuàng)新案例。截至2019年7月，海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已先后分四批正式對(duì)外發(fā)布優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境42項(xiàng)制度創(chuàng)新案例，引起社會(huì)廣泛關(guān)注，反響良好。特別是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的制度創(chuàng)新方面取得了豐碩成果，如“全省通辦”制度、簡(jiǎn)化簡(jiǎn)易商事主體注銷公告程序、全國(guó)首創(chuàng)設(shè)立“候鳥(niǎo)”人才工作站等，得到了良好反饋。

　　（三）積極開(kāi)展海南自貿(mào)港政策和制度研究

　　海南在建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)過(guò)程中，也積極開(kāi)展海南自貿(mào)港政策和制度的研究，形成自貿(mào)港建設(shè)的一些設(shè)想，如探索以“低稅率、簡(jiǎn)稅制、零關(guān)稅”為特點(diǎn)的財(cái)稅制度，采取分步驟、分階段的方法穩(wěn)步推進(jìn)；設(shè)計(jì)“投資便利自由、服務(wù)貿(mào)易自由、貨物進(jìn)出自由、資金流動(dòng)自由、數(shù)據(jù)流動(dòng)自由、人員往來(lái)便利”的政策；在海關(guān)領(lǐng)域，?？诤ｊP(guān)依據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案通過(guò)制度創(chuàng)新，初步探索了“一線放開(kāi)、二線高效管住”的自貿(mào)區(qū)（港）貨物進(jìn)出境管理制度；在地方債方面，發(fā)行自貿(mào)港建設(shè)特殊債，不占用地方債務(wù)指標(biāo)，等等。（所謂“一線放開(kāi)，二線管住”是指：第一，從其他國(guó)家人和物進(jìn)入中國(guó)來(lái)講，其他國(guó)家的人和物進(jìn)入海南是一線；其他國(guó)家的人和物從海南進(jìn)入內(nèi)地是二線。其他國(guó)家的人和物進(jìn)入海南的一線，要適當(dāng)放開(kāi)；其他國(guó)家的人和物經(jīng)海南進(jìn)入內(nèi)地，要適當(dāng)管住。第二，從中國(guó)的人和物出去到其他國(guó)家來(lái)講，內(nèi)地的人和物進(jìn)入海南就是一線；內(nèi)地的人和物經(jīng)海南進(jìn)入其他國(guó)家就是二線，內(nèi)地的人和物進(jìn)入海南的一線，要完全放開(kāi)；內(nèi)地的人和物經(jīng)海南進(jìn)入其他國(guó)家要適當(dāng)管住。第三，海南本地人和物進(jìn)出內(nèi)地，完全放開(kāi)；海南本地人和物進(jìn)出其他國(guó)家，適當(dāng)放開(kāi)。）

　　三、海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)中的財(cái)稅制度創(chuàng)新

　　自貿(mào)港建設(shè)的核心在關(guān)稅與其他稅制領(lǐng)域。在稅收政策方面，全球高水平自由貿(mào)易港全部實(shí)行零關(guān)稅政策，同時(shí)給予區(qū)內(nèi)企業(yè)一定的企業(yè)和個(gè)人所得稅低稅率優(yōu)惠，甚至在一定期限內(nèi)免征企業(yè)和個(gè)人所得稅。此外，部分自由貿(mào)易港對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)間的交易給予免征增值稅的優(yōu)惠。全球高水平自由貿(mào)易港相關(guān)政策雖然存在一定程度的差異，但寬松的投資和營(yíng)商環(huán)境、高效的通關(guān)監(jiān)管模式、自由的外匯交易市場(chǎng)及優(yōu)惠的稅收政策均是高水平自由貿(mào)易港運(yùn)營(yíng)不可或缺的關(guān)鍵要素。在這樣的背景下，對(duì)標(biāo)全球高水平自貿(mào)港的稅收制度，海南省稅務(wù)局推進(jìn)了一系列的創(chuàng)新舉措，并深度參與了“中國(guó)（海南）自由貿(mào)易港總體方案”中“稅制建設(shè)”部分的規(guī)劃起草。

　　（一）穩(wěn)步推進(jìn)落實(shí)海南自貿(mào)區(qū)（港）稅收工作任務(wù)

　　海南省稅務(wù)局承接了自貿(mào)區(qū)建設(shè)的九大方面共計(jì)99項(xiàng)任務(wù)事項(xiàng)，其中第一牽頭事項(xiàng)5項(xiàng)，共同牽頭事項(xiàng)2項(xiàng)，配合事項(xiàng)92項(xiàng)。海南省稅務(wù)局按照責(zé)任分工，狠抓貫徹落實(shí)，確保任務(wù)清晰、責(zé)任明確，有條不紊、扎實(shí)有序推進(jìn)自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)。

　　海南省稅務(wù)局所認(rèn)領(lǐng)5項(xiàng)牽頭事項(xiàng)包括：一是“嚴(yán)厲打擊逃稅行為”任務(wù)事項(xiàng)。二是“創(chuàng)新貿(mào)易綜合監(jiān)管模式：研究賦予海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)企業(yè)增值稅一般納稅人資格，在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域全面實(shí)施貨物狀態(tài)分類監(jiān)管”任務(wù)事項(xiàng)。三是“研究在海南投資項(xiàng)目和注冊(cè)企業(yè)屬地化經(jīng)營(yíng)和納稅的管理辦法，加大力度涵養(yǎng)稅源”任務(wù)事項(xiàng)。四是“允許自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新推出與國(guó)際接軌的稅收服務(wù)舉措”任務(wù)事項(xiàng)。五是“強(qiáng)化部門協(xié)同合作，在實(shí)現(xiàn)政府部門、社會(huì)之間涉稅信息共享的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新稅收?qǐng)?zhí)法協(xié)助機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)貿(mào)易重點(diǎn)企業(yè)的監(jiān)測(cè)，切實(shí)防范騙稅和騙取補(bǔ)貼的行為”任務(wù)事項(xiàng)。

　　海南省稅務(wù)局創(chuàng)新工作方式，推動(dòng)配合事項(xiàng)的開(kāi)展。海南省稅務(wù)局對(duì)94項(xiàng)配合事項(xiàng)實(shí)行清單式管理。對(duì)外積極與牽頭單位進(jìn)行溝通銜接，明確任務(wù)事項(xiàng)配合措施，建立日常工作常態(tài)化聯(lián)系；對(duì)內(nèi)明確局內(nèi)責(zé)任分工，逐項(xiàng)把責(zé)任落實(shí)到人，按要求將任務(wù)事項(xiàng)的相關(guān)情況及時(shí)反饋至牽頭部門。

　　（二）加大推動(dòng)海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)稅收制度創(chuàng)新工作力度

　　海南省稅務(wù)局在全省范圍內(nèi)圍繞“落實(shí)‘放管服’改革、優(yōu)化稅收營(yíng)商環(huán)境”，積極謀劃制度創(chuàng)新項(xiàng)目，開(kāi)展基層自主制度創(chuàng)新活動(dòng)，進(jìn)一步拓寬創(chuàng)新工作思路，推出了一批稅收制度創(chuàng)新項(xiàng)目。其中，最為有特色的是“無(wú)稅不申報(bào)”制度。

　　2019年7月，為更好地支持海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)，海南創(chuàng)新稅收征管模式，率先在?？诘貐^(qū)試點(diǎn)推廣實(shí)行“無(wú)稅不申報(bào)”制度。“無(wú)稅不申報(bào)”是指對(duì)稅款所屬期無(wú)應(yīng)稅收入且未做票種核定的小規(guī)模納稅人，免于增值稅、消費(fèi)稅及其附加稅費(fèi)、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、印花稅、土地增值稅等相關(guān)稅（費(fèi)）種的納稅申報(bào)。“無(wú)稅不申報(bào)”除了推行稅（費(fèi)）種按次申報(bào)以外，還建立糾錯(cuò)機(jī)制，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管。具體而言，防控納稅人發(fā)生不報(bào)、錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)稅收等問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)稅收違法懲罰力度，打擊稅收違法行為?！盁o(wú)稅不申報(bào)”制度很大程度上改變了以往納稅人即使未發(fā)生法定納稅義務(wù)也要按期零申報(bào)的做法，惠及?？谑屑s6萬(wàn)戶無(wú)票種核定小規(guī)模單位納稅人。“無(wú)稅不申報(bào)”制度，切實(shí)減輕納稅人和基層稅務(wù)人員負(fù)擔(dān)，有效促進(jìn)稅收營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化提升，被列為第四批中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新案例之一。

　　以?？诰C合保稅區(qū)稅務(wù)局為例。該局為提高辦稅服務(wù)廳工作質(zhì)效，推行預(yù)約錯(cuò)峰辦稅舉措；積極響應(yīng)納稅人辦稅需求，落實(shí)納稅服務(wù)規(guī)范制度；優(yōu)化稅務(wù)注銷程序，擴(kuò)大機(jī)辦注銷適用范圍；改進(jìn)優(yōu)惠備案方式，取消60余項(xiàng)稅務(wù)證明事項(xiàng)；推行“無(wú)稅不申報(bào)”“無(wú)申請(qǐng)退稅（費(fèi)）”，解決辦稅難的問(wèn)題。2019年8月，海南省電子稅務(wù)局在海口綜合保稅區(qū)成功上線試點(diǎn)運(yùn)行，為今后不斷優(yōu)化，并在全省范圍推廣提供了可復(fù)制的第一手經(jīng)驗(yàn)。納稅人實(shí)現(xiàn)了足不出戶即可網(wǎng)上辦結(jié)437項(xiàng)涉稅業(yè)務(wù)。

　　除了“無(wú)稅不申報(bào)”的制度創(chuàng)新，海南省稅務(wù)局還出臺(tái)了“創(chuàng)新稅務(wù)監(jiān)管模式、服務(wù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”“成立全國(guó)首支警稅聯(lián)合支隊(duì)”“出臺(tái)全國(guó)首張免罰清單”多項(xiàng)制度創(chuàng)新項(xiàng)目。

　　（三）積極開(kāi)展海南自貿(mào)港稅收政策和制度研究

　　為貫徹落實(shí)海南全面深化改革開(kāi)放領(lǐng)導(dǎo)小組和省委深改辦相關(guān)會(huì)議精神，海南省稅務(wù)局成立海南自貿(mào)港稅制框架起草組，圍繞海南自貿(mào)港定位和目標(biāo)，積極開(kāi)展研究，從稅收制度構(gòu)成、稅收營(yíng)商環(huán)境和稅收監(jiān)管體系等方面探索海南自由貿(mào)易港稅收制度總體方案和分步驟、分階段實(shí)施方案。目前，在稅制建設(shè)方面，自貿(mào)港總體方案達(dá)成的初步共識(shí)大致如下：在稅收制度方面，海南自貿(mào)區(qū)（港）推進(jìn)稅制轉(zhuǎn)型，加快“低稅率、簡(jiǎn)稅制、零關(guān)稅”的稅制體系建設(shè)；在稅收營(yíng)商環(huán)境方面，打造一流稅收營(yíng)商環(huán)境，推出與國(guó)際接軌的稅收服務(wù)舉措；在稅收監(jiān)管體系方面，利用科學(xué)先進(jìn)手段，加強(qiáng)稅收監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性稅收風(fēng)險(xiǎn)的底線。

　　四、海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)中財(cái)稅制度創(chuàng)新的難點(diǎn)

　　海南建設(shè)自由貿(mào)易港，獨(dú)具自然地理?xiàng)l件與區(qū)位優(yōu)勢(shì)、良好的基礎(chǔ)設(shè)施、后發(fā)優(yōu)勢(shì)、法律制度環(huán)境與獨(dú)特的開(kāi)放政策優(yōu)勢(shì)。但同時(shí)，與我國(guó)已有的18個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（截至2019年8月）相比，特別是與建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港的目標(biāo)相比，在開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制建設(shè)方面，海南仍有一定差距。在調(diào)研過(guò)程中，各個(gè)單位都分析了海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)中財(cái)稅制度創(chuàng)新的難點(diǎn)，并提出了政策訴求。

　　第一，相關(guān)法律支持不足。在調(diào)研中，海南省各業(yè)務(wù)廳局反映的一個(gè)普遍問(wèn)題是，與海南自貿(mào)港的政策定位相比，相關(guān)部委下放的政策不夠匹配。相關(guān)訴求反映了海南自貿(mào)港的建設(shè)必須有相關(guān)法律制度的支持。從稅收視角來(lái)看，海南自由貿(mào)易港建設(shè)在全球范圍內(nèi)沒(méi)有先例。這是因?yàn)?，海南島并非獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)，取消關(guān)稅對(duì)海南而言不僅要面對(duì)境外進(jìn)出口貿(mào)易，還要面對(duì)境內(nèi)進(jìn)出口貿(mào)易，這就衍生出獨(dú)特的“一線”管理與“二線”管理難題。因此，海南的自貿(mào)島建設(shè)具有鮮明的中國(guó)特色，無(wú)法簡(jiǎn)單對(duì)標(biāo)具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)區(qū)地位的新加坡或中國(guó)香港。目前，在海南省稅務(wù)局承接的94項(xiàng)自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)配合任務(wù)事項(xiàng)中，有相當(dāng)一部分任務(wù)事項(xiàng)涉及推出相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，包括推出支持旅游行業(yè)、海運(yùn)業(yè)、國(guó)際能源交易場(chǎng)所設(shè)立、產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所設(shè)立、引進(jìn)境外高端人才和緊缺人才等方面的稅收優(yōu)惠政策。但在“自貿(mào)港法”沒(méi)有出臺(tái)之前，相關(guān)單位給予海南超越其他地區(qū)的政策是存在障礙的。

　　第二，尚未建立專門的自貿(mào)區(qū)（港）稅收建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。對(duì)于海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)，中央建立了“中央統(tǒng)籌、部門支持、省抓落實(shí)”的工作機(jī)制，海南省委于2018年10月成立了省委自由貿(mào)易區(qū)（自由貿(mào)易港）工作委員會(huì)，并制定了專門的工作規(guī)則，統(tǒng)籌推進(jìn)海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)。根據(jù)省委自貿(mào)辦的要求，為科學(xué)統(tǒng)籌推進(jìn)海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)，海南省稅務(wù)局已經(jīng)成立海南稅務(wù)系統(tǒng)自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，抽調(diào)骨干力量集中辦公。但目前，尚未建立全國(guó)專門的自貿(mào)區(qū)（港）稅收建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，不利于海南自貿(mào)區(qū)（港）稅收政策問(wèn)題的統(tǒng)一高效處理。

　　第三，海南自身的條件不足帶來(lái)的挑戰(zhàn)。一是優(yōu)化自貿(mào)港營(yíng)商環(huán)境的挑戰(zhàn)。國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易港對(duì)營(yíng)商環(huán)境要求實(shí)現(xiàn)貨物、服務(wù)、資金、人員、信息等要素流動(dòng)的“高度開(kāi)放、高度自由、高度便利?！苯陙?lái)，海南省在推進(jìn)“放管服”、完善管理制度方面取得了重要的階段性成果，但離國(guó)際先進(jìn)自由港營(yíng)商環(huán)境要求還有較大差距。如何進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，特別是稅收營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)貨物、服務(wù)、資金和人員等要素的高度自由流動(dòng)，將是海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）建設(shè)面臨的一大挑戰(zhàn)。二是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一。相比國(guó)內(nèi)其他自貿(mào)區(qū)，海南省經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，市場(chǎng)主體較少，相比較而言在海南試點(diǎn)稅收優(yōu)惠政策制度對(duì)在全國(guó)推行的借鑒意義不強(qiáng)，這在一定程度上影響了推動(dòng)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策制度在海南率先落地。三是缺乏高端人才。當(dāng)前海南在開(kāi)展稅收制度創(chuàng)新方面存在著觀念與人才的短板，這種情況在一定程度上制約了海南自貿(mào)區(qū)（港）的財(cái)稅制度創(chuàng)新。

　　五、對(duì)海南自貿(mào)區(qū)（港）財(cái)稅制度創(chuàng)新的政策建議

　　在海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系的過(guò)程中，財(cái)稅制度創(chuàng)新居于核心位置。在調(diào)研過(guò)程中，各個(gè)業(yè)務(wù)部門都針對(duì)海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)中財(cái)稅制度創(chuàng)新提出了建議，總體而言可以歸納為如下幾個(gè)方面。

　　第一，盡快推進(jìn)“自貿(mào)港法”立法工作，構(gòu)建自貿(mào)港稅收法律制度。從國(guó)際上建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)稅收立法權(quán)雖然都屬于國(guó)家層面，但在建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）方面，大都采取中央特別立法或授權(quán)地方立法方式推進(jìn)相關(guān)政策制度體系的建設(shè)。目前，“自貿(mào)港法”尚未出臺(tái)，一定程度上限制了推動(dòng)符合海南自貿(mào)區(qū)（港）發(fā)展定位和目標(biāo)的稅收政策落地。由于自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)中涉及大量稅收法律法規(guī)調(diào)整，如分批逐條報(bào)請(qǐng)國(guó)家立法機(jī)關(guān)或財(cái)稅部門調(diào)整難度很大。因此，建議立法機(jī)關(guān)盡快推進(jìn)“自貿(mào)港法”的立法工作，以“自貿(mào)港法”的立法為契機(jī)，授予海南自貿(mào)港更大的稅收政策自主性。同時(shí)，以“自貿(mào)港法”為統(tǒng)帥，使海南自由貿(mào)易港稅收制度總體方案和分步驟、分階段實(shí)施方案盡快落地。

　　第二，成立全國(guó)自貿(mào)區(qū)（港）稅收領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制，加大支持指導(dǎo)力度。建議盡快建立全國(guó)自貿(mào)區(qū)（港）稅收工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化對(duì)海南自貿(mào)區(qū)（港）稅收工作尤其是在制度創(chuàng)新方面的指導(dǎo)和支持。盡快出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)，做好各項(xiàng)實(shí)施方案編制工作，盡快把四梁八柱搭建起來(lái)。鑒于目前許多國(guó)家部委都出臺(tái)了支持海南全面深化改革開(kāi)放和自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的指導(dǎo)性文件，建議國(guó)家稅務(wù)部門在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)出臺(tái)推動(dòng)海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)專門的指導(dǎo)性意見(jiàn)，從稅收角度給予海南全面深化改革開(kāi)放和自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)強(qiáng)大的頂層支持。建議統(tǒng)籌全國(guó)科研力量，加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)（港）理論和政策研究，重點(diǎn)研究自貿(mào)港稅收制度對(duì)內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)影響。在加強(qiáng)海南省稅務(wù)人才培養(yǎng)的同時(shí)，建議統(tǒng)籌全國(guó)稅收人才資源支持海南自貿(mào)區(qū)（港）的財(cái)稅制度創(chuàng)新工作。

　　第三，健全海南自貿(mào)區(qū)階段的稅收政策。在海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)階段，應(yīng)以改善營(yíng)商環(huán)境為重點(diǎn)，以負(fù)面清單為突破，實(shí)現(xiàn)海南自貿(mào)區(qū)的重要起步。對(duì)標(biāo)中國(guó)香港、新加坡等自由貿(mào)易港稅收政策，為海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提出構(gòu)建符合海南實(shí)際、更加優(yōu)惠、更加靈活的稅收優(yōu)惠政策。建議在海南自貿(mào)區(qū)實(shí)施更加靈活開(kāi)放的稅收政策，準(zhǔn)予海南自貿(mào)區(qū)在推動(dòng)旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等海南重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)稅收政策上積極探索，先行先試。完善適應(yīng)境外股權(quán)投資和離岸業(yè)務(wù)發(fā)展的稅收政策。落實(shí)現(xiàn)有相關(guān)稅收政策，在全國(guó)其他自貿(mào)區(qū)經(jīng)試點(diǎn)的稅收優(yōu)惠政策，也應(yīng)允許在海南自貿(mào)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。

作者單位：中國(guó)稅務(wù)雜志社

（本文刊載于《國(guó)際稅收》2019年第10期）