粵開證券首席經(jīng)濟學家、研究院院長羅志恒：更好發(fā)揮稅收職能作用 服務“十五五”經(jīng)濟社會發(fā)展

粵開證券首席經(jīng)濟學家、研究院院長羅志恒：更好發(fā)揮稅收職能作用 服務“十五五”經(jīng)濟社會發(fā)展

來源：《中國稅務報》2025年11月12日B1版
作者：羅志恒
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羅志恒  粵開證券首席經(jīng)濟學家、研究院院長

“十五五”規(guī)劃建議在宏觀經(jīng)濟治理、全國統(tǒng)一大市場建設、收入分配和綠色發(fā)展等方面部署了一系列涉稅任務。更好發(fā)揮稅收職能作用，服務經(jīng)濟社會發(fā)展是“十五五”時期稅收制度改革和稅收政策優(yōu)化的應有之義。

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）擘畫了未來五年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖，目標的實現(xiàn)有賴于改革與開放的深入推進，有賴于制度和政策的保障支持。稅收以國家政治權力為基礎參與國民收入分配，籌集收入以保障居民的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務需求，調節(jié)收入和財產(chǎn)分配以促進社會公平。法治化的稅收制度有助于穩(wěn)定經(jīng)營主體預期，階段性的稅收政策則發(fā)揮了結構性支持作用。此前持續(xù)優(yōu)化的稅收制度和減稅降費政策降低了企業(yè)經(jīng)營成本、推動了科技創(chuàng)新、提振了消費，在高質量發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。面向未來，稅收制度改革和政策優(yōu)化將發(fā)揮更加積極的作用，有必要更好發(fā)揮稅收職能作用，服務“十五五”經(jīng)濟社會發(fā)展。

從三個維度認識“十五五”經(jīng)濟社會發(fā)展目標和任務

《建議》對未來五年我國經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境、面臨的機遇與挑戰(zhàn)、主要目標任務和制度保障作了非常務實和前瞻的部署安排。稅收是財政收入的重要組成部分，稅收政策是財政政策的重要抓手，必須主動對標，錨定目標，積極作為，推動“十五五”時期稅收改革發(fā)展。
筆者認為，《建議》對經(jīng)濟社會發(fā)展及稅收的部署安排非常全面，從經(jīng)濟社會發(fā)展目標和任務看，可以從三個維度認識其核心邏輯和主線：
更加注重優(yōu)化供給結構，既發(fā)揮供給的牽引作用，又提高發(fā)展的安全性?！督ㄗh》在目標中提到“高質量發(fā)展取得顯著成效”“科技自立自強水平大幅提高”，在任務中提到“建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，鞏固壯大實體經(jīng)濟根基”和“加快高水平科技自立自強，引領發(fā)展新質生產(chǎn)力”，均著眼于從供給側提高全要素生產(chǎn)率，推動我國制造業(yè)從中低端向中高端供給邁進，這既是實現(xiàn)高質量供給滿足和促進需求釋放的需要，更是國家競爭和發(fā)展安全的需要。
更加注重擴大內需提振消費，既促進內部供需循環(huán)暢通，又改善外部地緣經(jīng)濟關系?！督ㄗh》在目標中提出“居民消費率明顯提高”，在任務中提出“建設強大國內市場”。強大的內需既能消化部分行業(yè)的產(chǎn)能，推動新舊動能轉換更加順暢，又能逐步降低對外需的依賴，進而增強我國經(jīng)濟韌性。
更加注重公平發(fā)展，既包括人民共同富裕，也包括區(qū)域協(xié)調發(fā)展。《建議》在指導思想中提出“全體人民共同富裕邁出堅實步伐”，在目標中提出“分配結構得到優(yōu)化，中等收入群體持續(xù)擴大”，在任務中提出“扎實推進鄉(xiāng)村全面振興”“促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展”“扎實推進全體人民共同富裕”。在當前發(fā)展階段，促進共同富裕和區(qū)域協(xié)調發(fā)展不僅是公平問題，還是效率問題，更公平的收入分配有利于提振消費、更協(xié)調的區(qū)域發(fā)展意味著中西部地區(qū)生產(chǎn)效率逐步向東部地區(qū)看齊，從而進一步提高發(fā)展速度和質量。

更好發(fā)揮稅收職能作用，進一步完善稅收制度、優(yōu)化稅收政策

稅收是宏觀經(jīng)濟治理的重要抓手，既能作用于供給側推動建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系和高水平科技自立自強，又能作用于擴大內需建設強大國內市場，還能作用于促進收入公平分配以實現(xiàn)共同富裕。因此，更好發(fā)揮稅收職能作用，服務經(jīng)濟社會發(fā)展是“十五五”時期稅收制度改革和稅收政策優(yōu)化的應有之義。
更好發(fā)揮稅收籌集收入的功能，為政府基本公共服務和基本民生保障提供必要財力。稅收的首要職能是籌集財政收入。減稅降費要有限度，否則宏觀稅負持續(xù)下行，政府公共服務就缺乏必要的財力支持，從長期看不利于經(jīng)營主體的發(fā)展，稅收必須要在激發(fā)經(jīng)營主體活力與籌集必要收入中取得平衡。筆者建議，需進一步規(guī)范稅收優(yōu)惠，嚴格清理地方為招商引資等違規(guī)出臺的稅收優(yōu)惠政策；對于到期的稅收優(yōu)惠，效果較好而且有必要延期的可以延期或者通過制度化固定下來，對于效果不佳的應自然終止。制定稅收優(yōu)惠應著眼長遠，需有定期評估機制、退出機制和明確標準，這樣企業(yè)和政府才都有明確的預期。
確保稅收中性，稅收優(yōu)惠要更加尊重稅種屬性和客觀規(guī)律，避免扭曲競爭秩序，促進統(tǒng)一大市場形成。不同稅種有不同職能，不是每個稅種都具備調節(jié)功能。比如，增值稅貫穿生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)，過多的增值稅優(yōu)惠可能造成抵扣鏈條斷裂，從而扭曲增值稅中性特征。筆者認為，稅收政策研究和制定有必要從大局出發(fā)，不頻繁調整稅收優(yōu)惠，不搞碎片化的稅收優(yōu)惠，堅持稅收中性、尊重稅種屬性，多從營商環(huán)境改善和產(chǎn)權保護的角度考慮問題，降低企業(yè)經(jīng)營成本和穩(wěn)定市場預期。
根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期推出合適的稅收政策，避免行業(yè)產(chǎn)能過剩、發(fā)揮市場競爭機制作用、促進產(chǎn)業(yè)升級。包括稅收政策在內的產(chǎn)業(yè)支持政策不能用簡單的是否“需要”來評價，而是應符合產(chǎn)業(yè)生命周期。筆者建議，當產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于投入大、周期長、風險高的幼稚期，可通過研發(fā)費用加計扣除、所得稅低稅率等稅收支持政策以及補貼予以支持；當產(chǎn)業(yè)邁入成熟期，相關支持政策有必要適時退出，以促進行業(yè)內公平市場競爭，避免過剩產(chǎn)能。比如，隨著我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)逐步進入成熟期，車輛購置稅減免政策分階段退坡。
稅收支持政策更加精準聚焦科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等國家重大戰(zhàn)略領域，促進科技創(chuàng)新和現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設。目前的稅收支持政策覆蓋面廣，但碎片化特征明顯，部分行業(yè)企業(yè)過度依賴稅收支持政策而非市場開拓和科技研發(fā)，這樣也弱化了稅收支持政策效果。筆者認為，有必要系統(tǒng)清理已有稅收支持政策，將特殊時期（如疫情期間）出臺或支持特殊行業(yè)（如曾處于幼稚期，現(xiàn)發(fā)展為成熟期的產(chǎn)業(yè)）、特殊主體（如曾為小微企業(yè)，現(xiàn)發(fā)展為更大規(guī)模企業(yè)）、特殊業(yè)態(tài)（如線上經(jīng)濟）發(fā)展的政策資源騰出，集中支持基礎研究、綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等領域，以發(fā)揮更好的政策效果。
建立更加公平稅收制度、構建消費導向型稅收制度、優(yōu)化稅收分享規(guī)則，促進收入財產(chǎn)分配公平，提振消費擴大內需。其一，完善個人所得稅制度，逐步從綜合與分類相結合的征收方式走向綜合征收，實現(xiàn)在統(tǒng)一的稅收框架下對不同性質的收入征稅；其二，研究財產(chǎn)相關稅收開征的可行性；其三，建議推動增值稅分享規(guī)則從生產(chǎn)地向消費地轉型，激發(fā)地方政府促消費的積極性。
構建適配數(shù)字經(jīng)濟和服務經(jīng)濟發(fā)展的稅收制度，持續(xù)推動稅制綠色化。稅制改革既需順應時代和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，也要前瞻性推動經(jīng)濟社會發(fā)展。當前我國已進入服務業(yè)主導的經(jīng)濟發(fā)展階段，數(shù)字經(jīng)濟占比持續(xù)提升，人工智能應用持續(xù)擴大，應構建適配數(shù)字經(jīng)濟和服務經(jīng)濟發(fā)展的稅收制度尤為重要，其中涉及稅基認定、協(xié)調稅源與稅收背離的矛盾等問題需解決。同時，貫徹落實綠色發(fā)展理念，應進一步推動稅制綠化。比如，將消費稅擴圍到高污染、高耗能行業(yè)，研究開征碳稅等。


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