《稅務研究》2019年第12期 王偉域 “一帶一路”國際稅收爭端解決機制的中國策略

“一帶一路”國際稅收爭端解決機制的中國策略

王偉域 國家稅務總局稅務干部進修學院

當前，在全球經(jīng)濟一體化發(fā)展趨勢下，稅收越來越成為影響國際經(jīng)貿合作的重要因素。但不同國家的法制背景不同、稅制存在差異、稅收征管能力強弱不均，在這些因素的作用下，國際經(jīng)濟合作中的涉稅爭端問題日益增多。本文以“一帶一路”國際稅收爭端解決機制為視角，結合當前我國構建“一帶一路”國際稅收爭端解決機制所面臨的現(xiàn)實困境，提出我國的應對策略。

（一）國際稅收爭端解決機制的產生

從國際稅收實踐看，國際稅收爭端問題最早出現(xiàn)在十九世紀末。當時世界資本主義經(jīng)濟發(fā)生了重大變革，資本壟斷的出現(xiàn)使資本輸出國通過資本輸出獲取了大量的利潤或所得，從而導致國際市場發(fā)生了巨大的變化。在這一過程中，資金的流通、技術的更新以及勞動的跨境流動等多元化現(xiàn)象的出現(xiàn)，催生了稅收的多元化。對于形式多樣的跨國交易行為，不同的國家會基于不同的立場上作出不同的稅法解釋并得出不同的結論，從而產生國際稅收爭端。為處理好國家間稅收分配關系，經(jīng)濟交往中的各個國家間必須建立起稅收爭端解決機制，國際稅收爭端解決機制由此產生。

（二）國際稅收爭端解決機制的發(fā)展趨勢

隨著全球經(jīng)濟一體化快速發(fā)展，國際稅收競爭不斷加劇，國際稅收爭端解決機制得到國際社會的廣泛重視，并在共同尋求國際稅收合作的推動下呈現(xiàn)出新的特點與發(fā)展趨勢。

1.西方的自由主義理念和慣例仍然是構建國際稅收爭端解決機制的基石，但已出現(xiàn)了新的變化。由于國際稅收體系一直是由歐美國家主導建立的，因此，當前國際稅收爭端解決機制的核心構成仍是以西方國家的理念、慣例及其國際稅收基本原則為主。比如，在防范雙重征稅方面，仍然堅持的是對西方有利的屬人原則。但是，自2009年二十國集團(G20)倫敦峰會以來，國際社會在處 理國際稅制差異的爭議問題上，開始逐步體現(xiàn)非西方的部分利益訴求。

2.國際稅收治理多邊化成為構建國際稅收爭端解決機制的重要取向。目前，G20成為推進國際稅收治理機制多邊化的重要力量。G20和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)聯(lián)合創(chuàng)建了“G20+OECD”的全新多邊國際稅收治理機制，探索構建國際稅收多邊協(xié)議體系，著手推進全球規(guī)則的協(xié)調一致，從而大幅度地完善國際稅收爭端解決機制。

3.稅收仲裁逐步得到國際社會的重視并不斷推進。通過國際司法程序解決國際稅收爭端將是國際發(fā)展趨勢。目前，相互協(xié)商程序(Mutual Agreement Procedure, MAP)仍是國際稅收爭端解決的主要路徑，但由于在實踐中存在耗時長、 納稅人參與度低、決策不透明等缺陷，國際社會開始逐步采用國際稅收仲裁解決稅收爭端。將涉稅爭端案件提交給仲裁解決無疑是對傳統(tǒng)國際稅法理論的重大突破，這既是時代發(fā)展的結果，也符合各國利益和國際稅制改革發(fā)展趨勢。

對國際稅收爭端解決機制產生和發(fā)展趨勢的研判，為我國推進“一帶一路”國際稅收爭端解決機制明確了方向和重點。當前在構建“一帶一路”國際稅收爭端解決機制的實踐中，我國仍然面臨著難以回避的現(xiàn)實問題。

（一）稅收風險管理理念相對較落后

稅收風險管理理念是構建有效的涉稅爭端解決機制的重要隱性基礎。由于我國引入稅收風險管理理念時間不長，稅務機關和納稅人對稅收風險管理理念認識均不夠深，不善于運用該理念去防范爭議、化解風險。從稅務機關角度看，很多稅務機關不注重從與投資國稅制銜接、雙邊或多邊協(xié)議的談簽和執(zhí)行以及征管差異等方面，給予跨境企業(yè)以更實在、更深入的稅收服務。從納稅人角度看，很多跨境企業(yè)面對國外陌生的投資環(huán)境和稅制差異，事先不去主動了解，甚至有些跨境企業(yè)的高管也不太清楚投資國的稅收規(guī)則，因此一旦出現(xiàn)稅收問題就可能引發(fā)稅收風險和涉稅爭端問題。

（二）涉稅爭端問題解決途徑較單一

從目前跨境納稅人涉稅爭端問題解決的途徑看，除了直接與投資國稅務當局溝通解決和聘請中介機構來協(xié)助解決外，通過官方解決的途徑主要是啟動相互協(xié)商程序。但在目前國際稅收信息不對稱、機制不透明的背景下，我國跨境納稅人在境外發(fā)生稅收爭議問題時啟動相互協(xié)商程序的也不多見。調查表明，絕大多數(shù)跨境納稅人都會遇到稅收爭議難題，因不清楚相互協(xié)商程序存在或擔 心提請相互協(xié)商程序耗時較長及易引發(fā)新的稅務風險等原因，選擇告知主管稅務機關并層報給稅務總局解決的只有11%。

（三）國際稅收管理機制尚不完善

目前，我國在國際稅收業(yè)務的管理機構設置上顯得定位不準，管理層級過低，有些地方對國際稅收業(yè)務還是掛靠管理，不利于國際稅收協(xié)定的落實，更難以解決協(xié)定執(zhí)行過程中出現(xiàn)的矛盾和爭端問題。此外，人才是國際稅收爭端解決機制的重要保障之一，但目前我國的國際稅收人才隊伍建設尚未提到應有的戰(zhàn)略高度。由于國際稅收人才的“短板”，一方面，導致目前我國與其他國家 簽訂的稅收協(xié)定缺乏系統(tǒng)性、合理性和可操作性，難以讓跨境納稅人利用協(xié)定更好地維護自身的稅收權益；另一方面，不能為跨境納稅人提供專業(yè)性強、標準化高的深度涉稅服務，難以及時有效地響應納稅人的涉稅訴求。

（四）解決涉稅爭端問題缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)作機制

解決涉稅爭端問題需要市場監(jiān)管、商務、外匯管理、稅務等有關部門協(xié)調配合。但實踐中，由于政府各部門之間尚缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)作機制，相互之間信息溝通不暢、管理措施交叉重復而不能有效銜接，甚至還存在一定的漏洞，導致為跨境納稅人提供的服務一定程度上存在著層次低、耗時長等問題?？缇臣{稅人一旦出現(xiàn)了涉稅爭端，解決起來效果十分有限。

（五）國際稅收影響力還有待提高

國際稅收影響力是構建跨境納稅人涉稅爭端解決機制的重要外部因素。近年來，我國稅務部門通過積極參與國際組織的各項稅務活動、外派稅務人員幫助發(fā)展中國家提高稅收征管能力、優(yōu)化國際稅收治理秩序等系列舉措，使我國的國際稅收影響力不斷提高。但是客觀地講，我國在國際上的稅收“話語權”還有待繼續(xù)增強，目前仍缺乏國際稅收規(guī)則制定的主動權，在處理涉稅爭端問題 上仍缺少主導性的措施。

針對當前“一帶一路”國際稅收爭端解決機制建設中面臨的實際困難，我國應當充分發(fā)揮好倡議國的主導作用，著力從以下幾個方面加快推進構建“一帶一路”國際稅收爭端解決機制。

（一）提升稅收風險管理理念，增強國際稅收風險防范能力

一是構建稅企協(xié)同溝通機制?？捎啥悇詹块T主導，針對“一帶一路”沿線不同的國家或地區(qū)以國別(或行業(yè))沙龍、投資協(xié)會或商會等形式，構建稅企協(xié)同溝通機制，加強對跨境納稅人的涉稅服務，促進稅企之間的溝通。二是不斷完善風險導向下的對外投資國際稅收征管機制。探索設置風險監(jiān)控指標并逐步建立分國家、分地區(qū)風險預警機制，構建跨境納稅人涉稅風險評價指標，實現(xiàn)稅務風險預警指引。三是規(guī)范企業(yè)境外經(jīng)營行為，努力降低稅務風險概率。引導跨境納稅人重視投資國制度軟環(huán)境，并可采取設立境外企業(yè)合規(guī)經(jīng)營獎懲措施的方式，鼓勵跨境納稅人主動與國內主管稅務機關共享稅收信息，不斷增強其防 范稅收風險能力。

（二）拓寬涉稅爭端問題解決途徑，探索將稅收仲裁引入涉稅爭端解決機制

一是建議在我國《稅收征管法》中明確將稅收仲裁作為解決國際稅收爭端的辦法，提升國際稅收仲裁機制的法律地位和重要性；同時還應將事先裁定制度予以法定，賦予稅務機關必要的事先裁定權限。這樣，既能避免涉稅爭端問題解決渠道的單一性，也能提高涉稅爭端問題的解決效率。二是由我國主導籌建“一帶一路”國際稅收爭議解決中心。在2019年4月舉辦的第一屆“一帶一路” 稅收征管合作論壇上，我國主導構建了“一帶一 路”稅收征管合作機制，建立了多邊稅收合作平臺。建議我國在此基礎上，成立“一帶一路”國際稅收爭議解決中心，構建總局、省局、市局三級聯(lián)動的協(xié)調解決機制，及時有效地解決“一帶一路” 國際稅收爭議。

（三）完善國際稅收管理機制，提升國際稅收管理能力

一是加強國際稅收管理機構建設。可考慮將針對跨境納稅人的稅收服務與征管職能整合，形成專門機構統(tǒng)籌管理，避免工作脫節(jié)。在此基礎上，建議細化和增設國際稅收情報交換、國際稅收調查、國際稅收爭議處理、國際稅收協(xié)定執(zhí)行等相關職能部門，提升專業(yè)管理水平。二是打造高素質的國際稅收人才隊伍。重點優(yōu)化反避稅隊伍人才專業(yè)結構，組建專家小組和項目組，通過外派稅務人員的 工作機制，不斷提升攻關解決國際稅收爭議疑難問題的能力。同時，要著力強化國際稅收后備人才培養(yǎng)機制，加大投入力度，定向培養(yǎng)專門的國際稅收管理人才。

（四）注重統(tǒng)籌解決稅收爭議，建立國際稅收綜合服務體系

應當從國家層面綜合統(tǒng)籌，為跨境納稅人提供更有效率的服務，以提升其應對涉稅風險和解決涉稅爭端的能力。建議構建由稅務部門主導的，由金融、商務和司法等相關部門共同參與的綜合性涉稅爭議解決平臺，通過國際商務、財務、稅 務、法律等各類專家型人才的共同努力，從不同視角和立場為跨境納稅人提供多元化、個性化的解決方案。同時，還要注重利用好行業(yè)協(xié)會、社交 平臺、電商平臺或搭建跨境企業(yè)資訊查詢平臺等多種途徑，盡可能地滿足跨境納稅人的業(yè)務經(jīng)營需求。如，稅務部門可通過開設“一帶一路”稅收專題官網(wǎng)，及時發(fā)布“一帶一路”沿線國家(地區(qū)) 的稅收新政和相關解讀，為跨境企業(yè)提供所需要的涉稅信息。

（五）深化國際稅收交流與合作，努力提升國際稅收影響力

一方面，以推進“一帶一路”建設為抓手，構建沿線國家常規(guī)化稅務協(xié)商機制，擴大談簽稅收協(xié)定的國家范圍，不斷完善“一帶一路”稅收協(xié)定網(wǎng)絡，進一步鞏固和提升我國在國際稅收領域的地位和作用。另一方面，按照新時代深化改革開放 的要求，在全力打造中國國際稅收升級版的同時，不斷強化我國參與國際稅收交流與合作的深度和廣度，持續(xù)提升我國在國際稅收領域的話語權和 影響力。比如，在參與未來國際稅收規(guī)則的制定中要更多地體現(xiàn)出“中國方案”，在參與國際稅收協(xié)調與合作的過程中要更多地發(fā)出“中國聲音”、貢獻“中國力量”，努力提升參與國際稅收協(xié)調與合作的能力和效率。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2019年第12期。）

稅務爭端處理

學習！

對國際稅收爭端解決機制產生和發(fā)展趨勢的研判，為我國推進“一帶一路”國際稅收爭端解決機制明確了方向和重點。當前在構建“一帶一路”國際稅收爭端解決機制的實踐中，我國仍然面臨著難以回避的現(xiàn)實問題。

《稅務研究》2019年第12期 王偉域 “一帶一路”國際稅收爭端解決機制的中國策略。

《稅務研究》2019年第12期 王偉域 “一帶一路”國際稅收爭端解決機制的中國策略～