樊勇：為什么不能簡單用“高”“低”來評價宏觀稅負水平是否合理

樊勇 中央財經大學財政稅務學院院長、教授

“十五五”規(guī)劃建議強調“保持合理的宏觀稅負水平”，這并非孤立的稅收技術調整，而是建立在對宏觀稅負變動趨勢、財政收支結構矛盾、國家現代化戰(zhàn)略需求等層面的綜合判斷之上。

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宏觀稅負既反映政府在國民收入分配中的份額，也是衡量財政能力與稅收制度效率的綜合性指標。在公共經濟學框架下，宏觀稅負水平取決于政府提供公共品的規(guī)模、財政能力以及稅收體系的征收效率。黨的二十屆四中全會提出“保持合理的宏觀稅負水平”，本質上反映了新發(fā)展階段對財政能力與稅制效率的系統(tǒng)性再平衡的要求，以確保財政資源能夠穩(wěn)定、可持續(xù)地支撐公共服務供給與中國式現代化建設。

如何評價宏觀稅負水平合理性

在社會公眾關于稅負的討論中，人們往往習慣用“高”或“低”來評價宏觀稅負水平是否合理。從財政學視角看，宏觀稅負水平的合理性遠不是簡單的數字比較，而是要在對國家發(fā)展階段、財政支出責任、稅源結構和稅制效率等多個維度的綜合考量基礎上作出判斷。
從發(fā)展階段來看，隨著經濟發(fā)展、社會結構不斷升級，人們對教育、醫(yī)療、科研、養(yǎng)老等公共服務的需求增長可能比收入增長得更快。也就是說，收入越高，人們越愿意也越需要在這些領域投入更多。這樣一來，政府在這些公共服務上的投入會相應增加，相關政府支出在整體經濟中的比重也隨之上升。如我國已進入高質量發(fā)展與老齡化加速疊加階段，財政支出呈現剛性增長特征，若宏觀稅負過快下降，將導致財政能力與公共服務需求之間出現結構性缺口，影響政府履職能力。
判斷宏觀稅負水平是否合理，須置于財政可持續(xù)性框架下進行考察。按照政府“收多少、花多少”的長期平衡要求，如果財政收入的增長速度長期趕不上支出增長，政府可能不斷積累“看不見”的欠賬。這不僅會讓財政變得越來越吃緊，也會削弱政府在經濟下行時加大支出、穩(wěn)定經濟的能力。如我國近年來減稅降費雖取得明顯成效，但稅負下降與支出剛性擴張并存，使基層財政保障能力削弱、對關鍵領域投入趨緊。因此，合理的宏觀稅負水平應確保財政在經濟周期中保持穩(wěn)定性，并避免通過隱性收費、舉債等方式“反向加壓”經營主體。
宏觀稅負水平的合理性還取決于稅基質量、稅制結構和征管能力的綜合表現。若隱性收入規(guī)模較大、新經濟形態(tài)未納入稅制，稅基可能被侵蝕，導致稅收彈性下降。間接稅占比過高，會使得稅制不夠公平、中性，偏離“少干擾、少扭曲”的原則。同時，稅收征管體系的數字化與智能化水平影響稅收征收成本與覆蓋范圍。只有稅基全面、稅制結構均衡、征管體系高效協同，合理的宏觀稅負水平才能夠擁有穩(wěn)固的制度基礎。

為何需保持合理宏觀稅負水平

筆者認為，“十五五”規(guī)劃建議強調“保持合理的宏觀稅負水平”，這背后不是簡單的稅收技術調整，而是建立在對宏觀稅負變動趨勢、財政收支結構矛盾、國家現代化戰(zhàn)略需求等多個層面的綜合判斷之上。
宏觀稅負變動趨勢與結構性成因。自1994年分稅制改革實施以來，我國宏觀稅負水平總體呈現“上升—穩(wěn)定—下降”的階段性變化軌跡。1994年—2015年，小口徑、中口徑和大口徑的宏觀稅負均保持穩(wěn)步提高并趨于平穩(wěn)，反映出稅制現代化建設、稅收征管能力提升及工業(yè)化進程加速對財政能力的持續(xù)支撐。2016年—2024年，三種口徑宏觀稅負均出現下行，如小口徑的由17.5%下降至約13%，呈現出新的階段性特征。筆者認為，這一變化并非單純源于大規(guī)模減稅降費政策的實施，而更多體現了稅基結構性變化、產業(yè)結構調整及經濟形態(tài)轉型對稅收體系形成適配性壓力。一是隨著經濟結構由制造業(yè)主導向服務業(yè)主導轉型，生產鏈條縮短、企業(yè)內部化趨勢增強，使依賴流轉環(huán)節(jié)的增值稅稅基出現收縮，稅收彈性下降。二是平臺經濟、數據要素驅動型商業(yè)模式迅速壯大，但其收入形態(tài)尚難與現行稅制完全匹配，導致新增稅源未能同步轉化為新增稅收。三是在物價水平低位運行的背景下，以名義價格計征的流轉稅體系也受到隱性壓縮。上述因素共同造成稅基可征性邊界收縮，形成稅負下降的結構性動力。
財政收支結構矛盾與可持續(xù)性壓力。2016年以來宏觀稅負水平的持續(xù)下行與財政支出責任體系的擴張并行，使財政可持續(xù)性面臨更為顯性的結構性約束。從政府跨周期預算約束視角看，當財政收入增長率長期低于支出增長率時，隱性赤字壓力將不斷累積，財政的穩(wěn)定性和逆周期調節(jié)能力隨之削弱。在我國老齡化加速、公共服務體系提升、科技自立自強、區(qū)域協調發(fā)展等國家戰(zhàn)略同步推進的背景下，對社會保障、教育、醫(yī)療、科研、生態(tài)環(huán)境等領域的財政支出呈現不可逆的剛性擴張?zhí)卣?。近年來基層財政?；久裆⒈＿\轉壓力加大，關鍵民生和公共服務領域投入趨緊，部分地區(qū)債務風險顯性化，這些均表明財政收入端的結構性放緩正逐步與支出端的剛性擴張形成張力。若缺乏對稅基質量提升、稅制結構優(yōu)化和財政支出效率改進的制度性回應，僅依賴暫時性政策調節(jié)將難以實現財政收支的動態(tài)平衡。
國家能力建設與宏觀稅負的戰(zhàn)略適配?，F代財政國家理論認為，國家治理能力在很大程度上取決于政府可持續(xù)動員資源的能力。當國家處于結構轉型、制度改革和戰(zhàn)略任務實施的疊加階段時，對財政能力的需求會顯著提升。當前，推進中國式現代化涉及科技創(chuàng)新體系建設、“雙碳”綠色轉型、全國統(tǒng)一大市場建設、公共衛(wèi)生體系強化、國家安全能力現代化等諸多領域，這些戰(zhàn)略任務普遍具有投入周期長、外部性強、資金需求規(guī)模大等特征，相應地對財政資源的穩(wěn)定性和連續(xù)性提出了更高要求。在此背景下，若宏觀稅負長期維持在偏低水平，或在缺乏稅基拓展與稅制增效的條件下持續(xù)下行，財政能力將難以與上述戰(zhàn)略任務相匹配，可能削弱國家政策執(zhí)行能力、公共服務供給能力及跨周期調節(jié)能力。

保持合理宏觀稅負水平需深化改革

進入“十五五”時期，我國經濟社會發(fā)展處于深化結構調整、提升治理現代化水平和加快構建新發(fā)展格局的關鍵階段。筆者認為，在這一時期保持合理的宏觀稅負水平，需要從三個維度形成共識：其一，宏觀稅負水平應與政府提供高質量公共服務及履行國家戰(zhàn)略任務的職責相適應，避免因宏觀稅負下行導致財政能力削弱；其二，稅制結構應能夠支持高水平市場經濟體制改革，通過提升稅基質量、提升征管能力、提升稅收彈性來增強財政穩(wěn)定性；其三，宏觀稅負水平的合理性須同時兼顧財政可持續(xù)性與經營主體活力，通過提升支出效率、規(guī)范稅式支出和增強政策透明度，實現財政能力與經濟活力的動態(tài)均衡。
在此基礎上，面向“十五五”時期，保持合理的宏觀稅負水平，筆者認為，可考慮從以下方向推動改革。
全面評估和優(yōu)化減稅降費政策，實現稅收收入與財政能力的動態(tài)平衡。對現行減稅降費政策進行系統(tǒng)評估，保留有效、能夠精準支持實體經濟和重點領域發(fā)展的政策，退出或調整已不具備必要性的階段性政策，防止無限期延續(xù)造成財政能力弱化。以規(guī)范稅收優(yōu)惠政策為重點，健全優(yōu)惠政策的清單管理、期限管理、績效評估及退出機制，防止稅式支出無序擴張，形成不搞永久性大規(guī)模減稅的制度共識。這既是保持合理宏觀稅負水平的重要前提，也是維護財政可持續(xù)性的關鍵制度保障。
推進稅制現代化建設，夯實新增稅源的征收與管理能力。稅制與經濟結構、財政體制的適配度，將成為“十五五”時期宏觀稅負能否保持合理水平的關鍵變量。重點是適應數字經濟、平臺經濟、綠色低碳經濟等新興領域的發(fā)展，穩(wěn)妥推進消費稅改革，優(yōu)化資源環(huán)境稅制體系，加強跨境稅收治理，推動新增稅源向新增稅收的有效轉化。在此過程中，應統(tǒng)籌完善地方稅體系和直接稅制度，合理擴充和優(yōu)化地方稅種結構，增強地方稅源與其事權、支出責任的匹配度；通過優(yōu)化個人所得稅、財產稅、資本收益稅等制度安排，穩(wěn)步提高直接稅在稅制中的比重，增強稅制的公平性和收入調節(jié)功能。
以規(guī)范非稅收入和提升收入質量為抓手，提高政府收入體系的透明度和可持續(xù)性。在降低政府財政一次性收入和非規(guī)范性收入依賴的同時，應通過推進國有資源資產收益制度改革、完善社會保險基金制度和優(yōu)化政府性基金管理，提升政府收入結構的穩(wěn)定性，提高稅收在政府收入中的比重，使財政資源更加規(guī)范、可持續(xù)、可統(tǒng)籌。在此基礎上，要進一步厘清稅收與非稅收入的功能邊界，做到應納入稅收管理的收入盡量通過稅收渠道實現，避免以行政事業(yè)性收費、罰沒收入等方式彌補財力缺口。只有嚴格防止替代性收費和不規(guī)范收入，才能避免對宏觀稅負水平和財政能力的誤判，為完善地方稅體系和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策創(chuàng)造更加透明、穩(wěn)定的制度環(huán)境。
強化財政支出效率是實現合理宏觀稅負水平的關鍵。依托現代預算制度，推行零基預算改革，對各類支出“從零開始、逐項論證”，盤活存量資金，促進財政資源從傳統(tǒng)的偏重投資于物更多轉向投資于人，使投資于物和投資于人緊密結合，優(yōu)先保障教育、科研、人才培養(yǎng)與社會服務等領域的投入。通過提升支出精準性、效益性與以人為本屬性，使宏觀稅負水平在更高質量的公共服務供給支撐下保持在合理區(qū)間，為國家長期發(fā)展提供可持續(xù)、可預期的財力保障，也為完善地方稅、直接稅體系，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策提供堅實的支出端約束和績效導向。
總之，“保持合理的宏觀稅負水平”是“十五五”時期財政制度建設的關鍵抓手，其核心在于國家戰(zhàn)略需求、財政可持續(xù)性與市場活力之間實現制度再平衡，通過提升稅基質量、優(yōu)化稅制結構和強化稅收征管能力，為中國式現代化建設提供更加穩(wěn)定、可靠、可持續(xù)的財力支撐。