【2021年3月29日】焦瑞進：“以票管稅”向“以數治稅”轉變開啟智慧稅務新征程

“以票管稅”向“以數治稅”轉變開啟智慧稅務新征程

“以票管稅”向“以數治稅”轉變

開啟智慧稅務新征程

3月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳“兩辦”聯合發(fā)文《關于進一步深化稅收征管改革的意見》（以下簡稱《征管改革意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)、各部門結合實際認真貫徹落實?！墩鞴芨母镆庖姟啡?0條內容，其精神要義可以從指導思想中高度總結歸納為 “一個中心、一個突破、一個驅動和4個體系建設”。一個中心，是以服務納稅人繳費人為中心；一個突破，是以發(fā)票電子化改革為突破口；一個驅動，是以稅收大數據為驅動力；4個體系建設，是指執(zhí)法體系、服務體系、監(jiān)管體系和共治體系的建設。其中的亮點，就是以發(fā)票電子化改革為突破口，其突破的方式就是“以數治稅”，以稅收大數據為驅動力?！耙云惫芏悺毕颉耙詳抵味悺鞭D變，開啟了智慧稅務新征程。

一、發(fā)票的沿襲與變革

發(fā)票，原本是企業(yè)發(fā)貨票的簡稱，其最初應用的作用既是信用憑證，同時也是企業(yè)內部記賬憑證和管理憑證。早期發(fā)票的形式是一票多聯，應用在交易、記賬、收發(fā)貨和運輸倉儲管理的各個環(huán)節(jié)。在計劃經濟時代，隨著政府監(jiān)管的需要企業(yè)發(fā)票就演變?yōu)樨攧諏Ｓ冒l(fā)票，強化成為政府權威記賬憑證；進入商品經濟時代，國家開啟“利改稅”改革，推進財、稅發(fā)票分離，開辟了“以票管稅”的功能，進而增值稅專用發(fā)票進一步強調以票管稅的作用。隨著社會發(fā)展進入大數據時代，對發(fā)票管理提出了網絡化、電子化要求，以降低征納成本，提升管理效率。

總結發(fā)票變改歷程的利弊，企業(yè)自制發(fā)票轉變?yōu)槎愂諏Ｓ冒l(fā)票，發(fā)票原有的市場信用本質消失了,伴隨的其他相關管理應用的社會價值也隨之消失了,雖然增加了發(fā)票政府管理的權威性,但同時增加了征納成本。另一方面,由于增值稅發(fā)票具有進項稅額抵扣和進入成本費用的“價值”，方便了以票偷稅產業(yè)鏈的滋生和漫延。但也不可否認，在未進入大數據時代的各個經濟發(fā)展階段，發(fā)票都曾以交易憑證和管理憑證的形式為維護市場秩序和組織稅收收入做出了積極的貢獻。

二、發(fā)票的法理關系

以票偷稅產業(yè)鏈的滋生和漫延，其緣由是基于發(fā)票法理關系的不完善。以票管稅是有法可依的，只是法理之間的邏輯關系模糊不清，誤導執(zhí)法關系，造成了以票偷稅的系列悲劇。

（一）稅收實體法的法理要義

我國的企業(yè)所得稅法，增值稅和消費稅條例，對稅收義務的認定都是從涉稅要素角度定義產生的。即從事生產、流通和服務取得收入、形成所得即負有相關納稅義務，納稅人就是從事生產經營活動的商家。條法中并未規(guī)定納稅人必須具備“有無發(fā)票”這一條件，也就是說不論商家有沒有發(fā)票，從事生產經營取得收入和所得都要履行納稅義務。

要點：要素具備即產生納稅義務。

（二）稅收程序法的法理要義

《中華人民共和國稅收征收管理法》規(guī)定，稅務機關是發(fā)票的主管機關，負責發(fā)票印制、領購、開具、取得、保管、繳銷的管理和監(jiān)督。單位或個人在購銷商品、提供或者接受經營服務以及從事其他經營活動中，應當按照規(guī)定開具、使用、取得發(fā)票。發(fā)票的管理辦法由國務院規(guī)定。《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》規(guī)定，銷售商品、提供服務以及從事其他經營活動的單位和個人，對外發(fā)生經營業(yè)務收取款項，收款方應當向付款方開具發(fā)票；所有單位和從事生產、經營活動的個人在購買商品、接受服務以及從事其他經營活動支付款項，應當向收款方取得發(fā)票；不符合規(guī)定的發(fā)票，不得作為財務報銷憑證。

要點：合規(guī)發(fā)票“應當”、可以作為記賬憑證并據此處理涉稅業(yè)務。

（三）法理邏輯關系歧義

實體法是具備要素的行為發(fā)生即產生納稅義務，程序法增加了附加條件是合規(guī)發(fā)票“應當”、可以作為記賬憑證并據此處理涉稅業(yè)務。兩者在法義上的分立，使稅收義務的產生在理論上“應當”有票，在實踐中卻因客觀原因存在大量的無票、無賬、無稅或用票騙稅的現象。由此，引發(fā)一系列“法”與“理”銜接配套問題的思考。

（四）法理關系模糊不利于優(yōu)化營商環(huán)境

實體法描述義務人是要素具備、行為發(fā)生的商家，為什么一經程序法發(fā)票管理辦法的攪和，義務人就轉嫁給下一環(huán)節(jié)并最終消費者負擔？義務轉嫁影響發(fā)票不正常需求關系。生產流通環(huán)節(jié)搶票抵扣，最終消費環(huán)節(jié)拒票逃稅。稅收執(zhí)法獨立于一般司法，在經濟糾紛中，判定交易與收支事實客觀存在與否的司法憑證有很多種，認定的關鍵原則是證明事實的存在。但稅收執(zhí)法只認發(fā)票管理辦法，沒有發(fā)票的成本費用支出不允許扣除。一般司法可以認定的相關憑證稅收執(zhí)法不認，法理上難以讓納稅人接受。發(fā)票在收入和扣除中實行雙重標準，對查賬征收的納稅人，沒有合規(guī)發(fā)票的支出不得在成本費用中扣除，但未開票的收入必須入賬繳稅，明顯與實體法以事實為依據相背離。其結果，商家會大量的從防偽系統(tǒng)找所謂有“正規(guī)”發(fā)票進行虛抵，成為偷逃稅作案的主要手法。理不順的法，執(zhí)行中產生的結果，就引發(fā)一系列的以票騙抵、騙退等偷逃稅行為，擾亂公平市場秩序，破壞了營商環(huán)境！

三、發(fā)票電子化是深化改革的突破口

《征管改革意見》指導思想提出“以發(fā)票電子化為突破口”，主要基于以下四方面的要點：一是以票管稅仍是當前稅收征管的主要手段和方式；二是以票管稅問題成堆，每年發(fā)票涉稅案件層出不窮，違法數額越來越大，地域之廣、案件之多防不勝防；三是稅務發(fā)票涉及到每一戶納稅人，征納雙方成本管理巨大，并形成發(fā)票管理利益鏈，改革牽一發(fā)而動全身，既觸動既定的利益關系，又影響當前的稅收征收管理；四是以票管稅已形成制約稅收征管現代化改革的主要瓶頸，必須以此為突破口方能推進數字治稅的轉型。

“以發(fā)票電子化為突破口”，何以突破，《征管改革意見》也指明了突破方式，即“以票管稅”轉向“以數治稅”轉變，只有創(chuàng)新大數據治稅方略，建立起以數治稅的技術路線，保證國家稅收基本職能安全實現，才可能使“以票管稅”的利益鏈自行破解，才可能摒棄“以票管稅”的傳統(tǒng)方式，才可能跟上時代的步伐以大數據為驅動力推進數字中國的建設。

以票管稅，作為當前稅收征管的主要手段措施，進入大數據時代推進發(fā)票電子化是大勢所趨。但發(fā)票的電子化不能做無用功，更不能成為騙稅的得力工具和手段。早期紙制發(fā)票，買賣假發(fā)票也就在車站等公共場所一張、兩張地交易，涉案金額也不會太大。怎么隨著“營改增”后增值稅發(fā)票管理系統(tǒng)升級全國聯網，就促成了涉稅發(fā)票作案跨幾十個省、幾十萬戶企業(yè)、上百萬份發(fā)票、上千億的金額呢？如果稅收征管跳不出“以票管稅”這一傳統(tǒng)模式束縛，稅收征管現代化改革進程路漫漫其修遠兮。

四、“以數治稅”開啟智慧治稅之路

以發(fā)票電子化為突破口，意義耐人尋味，其意義不在于強調發(fā)票的重要性，而在于表達發(fā)票的存在形式已經沒有意義了，而是應徹底廢除發(fā)票以擺脫以票管稅的困境。發(fā)票，外在表現是一種標準格式化的憑證，但其本質就是交易支付信息。在大數據時代，交易信息隨著支付、交貨的完成自動生成數字信息，其信息包含買賣及其收付款金融機構和貨物勞務具體品目信息，根據實體法要義這種完整的數字信息完全可以據此征稅，為什么還要多此一舉要發(fā)票呢？所以“以票管稅”向“以數治稅”轉變，已經不是智能技術手段的簡單應用，而是管理思想的創(chuàng)新和征管方式的變革，由此將開啟了智慧稅務之路。

稅收治理，是智能治理還是智慧治理，一字之差，千差萬別。智能治理，仍停留在大數據技術的應用層面，應用數據分析，捕捉涉稅風險，并應用智能手段高效便捷完成涉稅事項的處理。智慧治理，則體現在思想創(chuàng)新和管理方式的變革。例如，分布式算法的創(chuàng)新和云計算的產生，徹底改變了計算機網絡服務器布局，改變了網絡之間的共享互融關系，大大減少了社會網絡運營的成本，并以幾何級數的形式拓展大數據的共享應用。稅收征管改革也面臨著走智能治理還是智慧治理的選擇，以發(fā)票電子化為突破口，“以票管稅”向“以數治稅”轉變，就是管理思想和管理方式的變革，就是大智慧的體現。

五、智慧稅務前景燦爛

目前，稅收征管雖然開啟了大數據應用分析防范稅收風險的新征程，但依然沿用的是風險防范的策略，殊不知，稅收風險防不勝防范。我們不禁要問，為何防不勝防，其問題根源其實不在征管手段，而是稅收制度設計的本身缺陷造成的。因此，圍繞稅收風險防不勝防的問題，改革的策略不可能以防范風險解決問題，而必須以大智慧思考為什么不在稅制設計上化解、消除風險。大數據治稅，不是簡單的通過大數據應用防范風險，而有要應用大數據思維建立先進的、符合數字經濟時代特征的稅制消除風險、便于大數據控管，以保證國家稅收不再流失，以大數據思維增進納稅遵從。

在法人和自然人兩大領域納稅人分類中，過去由于征管手段落后，通常遵循“跑了和尚跑不了廟”的傳統(tǒng)認識，征管模式偏重對法人也即企業(yè)的管理，“以票管稅”即典型的針對企業(yè)管理的手段措施。但隨著社會經濟的發(fā)展，強化認識稅負終將轉嫁由自然人承擔，國際稅制改革的大趨勢是減輕企業(yè)稅負，強化對自然人直接稅的稅收管理，以此簡化稅制、簡化征管，改善營商環(huán)境，解放生產力，激活市場主體活力，促進企業(yè)的生產和發(fā)展。

如果不能破除“以票管稅”這種傳統(tǒng)做法，我國稅收征管改革就很難實現這種國際稅改趨勢的轉變。對自然人征稅，源于兩個方面：一是消費，征消費稅；二是消費必須伴隨一定的收入，對此征收入所得稅。以票管稅，消費者不要票，發(fā)票管理形同虛設，怎么征？對自然人收入征稅，收入五花八門，基于現有的金融信用管理體制不配套，信息不共享，難以掌握自然人全部收入，怎么征？隨著大數據時代到來，信息化手段看似更強更方便了，但經濟業(yè)態(tài)共享模式更復雜了，結合這兩個方面的變化如何優(yōu)化稅制、簡化征管就成為新時代解決上層建筑與經濟基礎發(fā)展不平衡矛盾的重大前沿課題。

稅收治理現代化，標志性的內涵就是進入數字經濟時代是否建立起符合數字經濟時代特征的全新稅制。為此，必須深刻地了解和認識資金信息流才是數字經濟時代的基礎稅源，必須以社會協(xié)同治理和大數據思維牢牢地管控住資金信息流，遵循寬稅基、低稅率、簡稅制的現代稅制原則建立新經濟稅制，方能化解現行稅制的種種風險，才能深入推進精確執(zhí)法、精細服務、精準監(jiān)管、精誠共治，大幅提高稅法遵從度和社會滿意度，明顯降低征納成本，充分發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用，為推動高質量發(fā)展提供有力支撐。

稅收征管現代化改革，路漫漫其修遠兮。以大數據思維化解當前征納信息不對稱之根本矛盾，建立適合數字經濟時代特征的全新稅制，將是稅收征管現代化改革航程通往陽光彼岸的指路明燈！

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