虛開案件移送后尚未處理不得再行行政處罰案

涉稅行政違法案件如果達到了刑事立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，涉嫌構(gòu)成犯罪的應(yīng)移送公安機關(guān)，不得以行政處罰代替刑事移送。案件一旦移送，稅務(wù)機關(guān)必須遵循“刑事優(yōu)先”原則，待司法機關(guān)確定行為人刑事責(zé)任問題后方可解決行政責(zé)任問題。本文為讀者分享一則稅務(wù)機關(guān)在將案件移送后仍然對涉案企業(yè)進行稅務(wù)行政處罰，最終被法院依法撤銷的案例，并對其中的法律問題進行分析。

一、案情簡介
2015年11月11日，濟南市國稅局稽查局（以下簡稱“市稽查局”）對甲公司2013年1月1日至2014年12月31日期間的增值稅和其他涉稅情況進行了檢查，并向甲公司作出《稅務(wù)檢查通知書》和《調(diào)取賬簿資料通知書》。

在檢查過程中，市稽查局認(rèn)為甲公司涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票罪，遂向公安機關(guān)移送案件。2016年3月18日，濟南市公安局槐蔭區(qū)分局向甲公司作出《立案決定書》，決定對其涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票案立案偵查。

2016年6月13日，市稽查局向甲公司作出《稅務(wù)行政處罰事項告知書》，并于7月4日作出《稅務(wù)行政處罰決定書》。甲公司不服，向濟南市國稅局申請行政復(fù)議，復(fù)議維持原行政行為，遂成訟。

二、各方觀點
爭議焦點：稅務(wù)機關(guān)將案件移送公安機關(guān)刑事立案后能否再進行行政處罰。

法院觀點：根據(jù)《行政處罰法》、《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，行政執(zhí)法機關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照規(guī)定向公安機關(guān)移送，行政執(zhí)法機關(guān)對應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送。若不構(gòu)成犯罪，公安機關(guān)應(yīng)將本案退回稅務(wù)機關(guān)，才可追究行政責(zé)任，給予行政處罰。故《稅務(wù)行政處罰決定書》、《行政復(fù)議決定書》屬于程序違法、適用法律錯誤，應(yīng)予撤銷。

三、法律分析
（一）稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法移送涉嫌犯罪的涉稅違法案件
《行政處罰法》第二十二條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責(zé)任?！薄?/font>稅收征收管理法》第七十七條第一款規(guī)定：“納稅人、扣繳義務(wù)人有本法第六十三條、第六十五條、第六十六條、第六十七條、第七十一條規(guī)定的行為涉嫌犯罪的，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法移交司法機關(guān)追究刑事責(zé)任?！?/font>

此外，《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國務(wù)院令第310號）第三條規(guī)定：“行政執(zhí)法機關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實涉及的金額、違法事實的情節(jié)、違法事實造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機關(guān)移送。”第十一條第一款規(guī)定：“行政執(zhí)法機關(guān)對應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送?！?/font>

根據(jù)上述規(guī)定可知，將涉嫌犯罪的涉稅案件移送公安機關(guān)是稅務(wù)機關(guān)必須遵守的執(zhí)法程序，不得以行政處罰代替移送。本案中，市稽查局依法履行移送職責(zé)，濟南市公安局槐蔭區(qū)分局依法立案，均符合法律、法規(guī)的要求。

（二）稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循刑事優(yōu)先原則，在后行使處罰權(quán)
刑事優(yōu)先原則是解決違法行為同時觸犯刑事法律規(guī)范和行政處罰法律規(guī)范時如何適用法律問題的基本規(guī)則。在我國行政法律法規(guī)的規(guī)定中多處體現(xiàn)了這一原則。

《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》（中辦發(fā)[2011]8號）第一條第三款規(guī)定：“行政執(zhí)法機關(guān)在移送案件時已經(jīng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)將行政處罰決定書一并抄送公安機關(guān)、人民檢察院；未作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)在公安機關(guān)決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后，再決定是否給予行政處罰?！钡谝粭l第五款規(guī)定：“人民檢察院對作出不起訴決定的案件、人民法院對作出無罪判決或者免予刑事處罰的案件，認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議或者司法建議，移送有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)處理?！?/font>

根據(jù)上述規(guī)定，由于本案濟南市公安局槐蔭區(qū)分局業(yè)已依法立案，市稽查局依法應(yīng)當(dāng)在人民檢察院對案件作出不起訴決定或者人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰，并認(rèn)為案件依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰時，才應(yīng)當(dāng)履行職權(quán)進行稅務(wù)行政處罰。

（三）虛開案件移送標(biāo)準(zhǔn)脫離實際，建議修訂適當(dāng)提升
2010年5月7日，最高人民檢察院、公安部制定了《關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》，將虛開增值稅專用發(fā)票罪的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)定為虛開的稅款數(shù)額在一萬元以上或者致使國家稅款被騙數(shù)額在五千元以上，與1996年10月17日最高人民法院關(guān)于適用《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發(fā)票犯罪的決定》的若干問題的解釋的最低量刑標(biāo)準(zhǔn)保持一致。

但是，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，上述“一萬元”的標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)代商業(yè)規(guī)模并不匹配，導(dǎo)致大量社會危害性較輕的虛開行為被追究刑事責(zé)任，不符合刑法罪責(zé)刑相適應(yīng)的基本原則，未能實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。鑒于此，為正確適用刑法第二百零五條關(guān)于虛開增值稅專用發(fā)票罪的有關(guān)規(guī)定，確保罪責(zé)刑相適應(yīng)，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于虛開增值稅專用發(fā)票定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》（法[2018]226號），將虛開增值稅專用發(fā)票罪的最低量刑標(biāo)準(zhǔn)確定為“虛開的稅款數(shù)額在五萬元以上的，以虛開增值稅專用發(fā)票罪處三年以下有期徒刑或者拘役，并處二萬元以上二十萬元以下罰金”。但是，公安機關(guān)立案追訴標(biāo)準(zhǔn)卻遲遲沒有作出更改。

實踐當(dāng)中，稅務(wù)機關(guān)在行政程序中發(fā)現(xiàn)的虛開稅款數(shù)額達到一萬元的，不得不移送公安機關(guān)，公安機關(guān)也不得不依法立案，否則二者都會面臨瀆職責(zé)任。但是一旦立案偵查，查明事實并由檢察院依法提起公訴后，人民法院會以該案件未達到最低量刑標(biāo)準(zhǔn)，屬于情節(jié)輕微、社會危害性小而認(rèn)為不構(gòu)成犯罪，進而移交稅務(wù)機關(guān)再次處理，刑事程序與行政程序的反復(fù)進行，如此操作不僅導(dǎo)致了司法資源的極大浪費，也使企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營受到嚴(yán)重影響，不利于保護納稅人的合法權(quán)利。因此，筆者建議根據(jù)法[2018]226號通知的精神，適當(dāng)提高虛開罪的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，以合理配置司法、行政執(zhí)法資源，保護納稅人的合法權(quán)益。