【2020年4月9日】蔡昌：混改對深化稅制改革帶來新要求

蔡昌：混改對深化稅制改革帶來新要求

“改革中國的國有企業(yè)（極端的情況是拆散國有企業(yè)）并不會減少政府的稅收收入，反而會使分配更加高效，甚至由于資源分配更加高效反而會增加政府的稅收收入。”
  ——諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者菲爾普斯

我國自1994年實行分稅制改革以來，已初步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的稅制架構(gòu)，但是隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和微觀層面的變化，其中包括混合所有制改革等多項改革方案的推出，政府還必須不斷深化稅制改革，調(diào)整產(chǎn)權(quán)、土地、勞動等方面的財稅政策，以適應(yīng)混合所有制改革等方面的迫切要求。

混合所有制改革中的稅收問題關(guān)乎國計民生，因此必須清除其中的稅收障礙，在改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)實現(xiàn)特殊限定條件下的稅制突破。

No.1 兩個思路解決企業(yè)并購重組稅制問題

國有企業(yè)與其他非國有資本以并購重組方式進(jìn)行“混改”，主要涉及兩個方面的稅收問題：其一是特殊性稅務(wù)處理的適用條件，即并購重組必須滿足“一個目的，兩個連續(xù)性，兩個比例”的苛刻條件，才能采取特殊性稅務(wù)處理。其中，“一個目的”是指并購重組活動符合商業(yè)目的原則，不以避稅為目的；“兩個連續(xù)性”是指資產(chǎn)經(jīng)營的連續(xù)性和權(quán)益持有的連續(xù)性；“兩個比例”是指“被收購、合并或分立部分的股權(quán)比例不能低于被收購企業(yè)全部股權(quán)的50%”以及“收購企業(yè)在該股權(quán)收購發(fā)生時的股權(quán)支付金額不低于其交易支付總額的85%”。

但是，對于混合所有制改革來說，國有企業(yè)規(guī)模往往十分龐大，普通民營企業(yè)或戰(zhàn)略投資者單支力量難以滿足收購資產(chǎn)或股權(quán)比例達(dá)到50%的基本門檻，因此也就很難適用特殊性稅務(wù)處理，結(jié)果是巨額稅負(fù)往往成為阻礙民營資本進(jìn)入“混改”領(lǐng)域的藩籬，這是妨礙“混改”的一大“堵點”。

  筆者認(rèn)為，上述問題有以下兩個解決思路：一是適當(dāng)降低特殊性稅務(wù)處理的政策門檻，若單一民營企業(yè)參股國有企業(yè)比例達(dá)到20%，即可適用特殊性稅務(wù)處理規(guī)定；二是參與“混改”的民營企業(yè)數(shù)量在限制范圍內(nèi)，允許多家民營企業(yè)參股比例之和達(dá)到50%，即可適用特殊性稅務(wù)處理規(guī)定。但另一個85%的股權(quán)支付比例，也會阻礙參與方適用特殊性稅務(wù)處理而最終導(dǎo)致“混改”方案擱淺。

  另外是民營企業(yè)現(xiàn)金認(rèn)購股份方式的阻礙。目前，國有企業(yè)“混改”方案大多限制民營企業(yè)以現(xiàn)金認(rèn)購方式參與“混改”，這會增加民營企業(yè)籌措資金的壓力，從而抑制其參與“混改”的熱情。因此，隨著“混改”逐漸進(jìn)入“深水區(qū)”，必須允許非國有資本采取以無形資產(chǎn)（技術(shù)專利、知識產(chǎn)權(quán)、商譽(yù)）、不動產(chǎn)（包括土地使用權(quán)）、股權(quán)等非貨幣性資產(chǎn)形式進(jìn)行投資，甚至允許以認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等方式參與“混改”，拓寬民營企業(yè)的投資范圍，降低參股國有企業(yè)的難度。

  按照現(xiàn)行稅收政策，以非貨幣性資產(chǎn)對外投資，如果不能滿足特殊性稅務(wù)處理的適用條件，就應(yīng)該繳納企業(yè)所得稅。但這種投資交易中并沒有發(fā)生現(xiàn)金流，投資方取得的對價是股權(quán)而非可以用于繳稅的現(xiàn)金。在這種情況下，若對非貨幣性資產(chǎn)投資征稅，就需要投資方額外籌措資金繳納稅款。財稅【2014】116號文件規(guī)定“居民企業(yè)以非貨幣性資產(chǎn)對外投資確認(rèn)的非貨幣性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，可在不超過5年期限內(nèi)，分期均勻計入相應(yīng)年度的應(yīng)納稅所得額”，即允許非貨幣性資產(chǎn)投資所得遞延納稅，但是遞延納稅畢竟不等于不納稅，依然會在資源優(yōu)化配置上造成不必要的稅收成本，妨礙民營企業(yè)參與“混改”。

  目前，國際上對于非貨幣性資產(chǎn)投資在一些特定情況下規(guī)定了可以享受稅收減免待遇，這一做法值得我國作為“混改”的經(jīng)驗借鑒。

No.2 員工持股計劃的稅制層面問題

  從近年來“混改”實際落地方案可知，員工持股計劃備受青睞。但在稅制方面，尚未出臺針對“混改”的員工持股計劃的系統(tǒng)性政策，相關(guān)規(guī)定散見于各種稅收規(guī)范性文件之中。筆者認(rèn)為，員工持股計劃涉稅問題主要涉及兩個層面：一是員工個人層面，主要涉及員工持股的個人所得稅問題；二是企業(yè)層面，主要涉及員工持股的稅前扣除問題。

從員工個人層面分析，“混改”中的員工持股計劃主要存在四個亟待突破的稅收問題：第一，缺乏體系完備、界定清晰的員工持股計劃稅收政策；第二，上市公司和非上市公司在員工持股計劃方面的稅收政策尚不統(tǒng)一，比如，對非上市公司而言，僅限于股票期權(quán)、股權(quán)期權(quán)、限制性股票和股權(quán)獎勵可以享受稅收優(yōu)惠，而股權(quán)出售以及員工持股計劃尚未列入稅收優(yōu)惠范圍；第三，對于員工持股計劃的解禁期和解鎖期的征稅問題，尚未給出明確的規(guī)定，但解鎖期一般居于解禁期之后若干時日，故應(yīng)以解鎖期作為征稅的基準(zhǔn)日期；第四，對以科技成果入股行為尚未構(gòu)建科學(xué)的納稅評估體系，目前所執(zhí)行的遞延納稅政策力度不夠，客觀上導(dǎo)致了科技成果轉(zhuǎn)化動力不足。

  從企業(yè)層面分析，向核心員工授予限制性股票等行為可能面臨繳納印花稅和企業(yè)所得稅等問題，但目前稅收政策不甚明確，這也可能成為影響“混改”的障礙之一。

No.3 資產(chǎn)評估增值方面應(yīng)增加稅收激勵政策

  稅法規(guī)定，企業(yè)因改制進(jìn)行資產(chǎn)評估時，若評估后該項資產(chǎn)的所有權(quán)仍屬于原企業(yè)，其資產(chǎn)的計稅基礎(chǔ)不變，資產(chǎn)評估增值額不繳納企業(yè)所得稅；如果評估后該項資產(chǎn)用于對外投資、抵債、非貨幣性資產(chǎn)交換等產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移情形，則應(yīng)按資產(chǎn)的公允價值確認(rèn)收入、按歷史成本減除應(yīng)扣除的折舊、攤銷、準(zhǔn)備金等后的余額作為稅前扣除項目，計算繳納企業(yè)所得稅。

目前民營企業(yè)土地、房產(chǎn)、股權(quán)等賬面價值與評估值差異較大，按照現(xiàn)行稅法規(guī)定，參與“混改”的民營企業(yè)實施資產(chǎn)交易、并購重組時，若產(chǎn)生評估增值額，往往需要負(fù)擔(dān)較重的企業(yè)所得稅、土地增值稅等稅負(fù)，這必然會降低民營企業(yè)參與“混改”的積極性。

  對此，筆者建議對評估增值額的稅務(wù)處理應(yīng)突破原有的稅制框架，即區(qū)別評估增值額的性質(zhì)和內(nèi)容給予不同的稅收待遇，若企業(yè)是為了完成“混改”而產(chǎn)生的資產(chǎn)評估增值，則應(yīng)給予免稅待遇，但企業(yè)以后再次出售該項資產(chǎn)時，就必須對其評估增值額計算繳納企業(yè)所得稅。

  國有企業(yè)和民營企業(yè)在改制上市過程中發(fā)生的資產(chǎn)評估增值，目前稅法規(guī)定，允許國有企業(yè)改制上市應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅可以不征收入庫，作為國家投資直接轉(zhuǎn)增該企業(yè)國有資本金（含資本公積），而民營企業(yè)改制上市應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅則必須依法繳納。

  對此，筆者建議國有企業(yè)和民營企業(yè)改制上市的稅收政策應(yīng)保持一致，并遵循“不因改制增加企業(yè)稅負(fù)”的原則，盡快修訂資產(chǎn)評估增值的稅收政策，對符合條件的“混改”中涉及的資產(chǎn)交易、并購重組活動產(chǎn)生的評估增值額，采取免稅、遞延納稅或降低稅率等方式，合理控制“混改”的稅收成本，提高非國有資本參股國有經(jīng)濟(jì)的吸引力。

  同時，筆者研究發(fā)現(xiàn)，我國國有企業(yè)與民營企業(yè)對政府稅收收入的貢獻(xiàn)度不同，即不同所有制企業(yè)存在不同的實際稅負(fù)率。

2006～2015年的10年間，國有企業(yè)納稅絕對量不斷增加，約占全國稅收總量的30%～40%，因此國有企業(yè)對政府稅收收入的貢獻(xiàn)具有不可撼動的主體地位；民營企業(yè)納稅總量也在不斷增長，其納稅比重呈逐年上升趨勢，約占全國稅收總量的11%左右，已經(jīng)成為我國稅收收入貢獻(xiàn)的新興力量。

  從增長相對值來看，2012年之前民營企業(yè)更具活力，納稅增長率遠(yuǎn)高于國有企業(yè)，近年來所有企業(yè)的納稅增長率都稍顯疲軟，但國有企業(yè)納稅增長率稍高于民營企業(yè)。

  比較2006～2015年10年間國有企業(yè)和民營企業(yè)的資產(chǎn)凈利率與實際稅負(fù)率可知，國有企業(yè)的資產(chǎn)凈利率低于民營企業(yè)，而國有企業(yè)卻承擔(dān)著高于民營企業(yè)的實際稅負(fù)率，這違背了高盈利能力高稅負(fù)的原則，反映出在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)實踐中，不同所有制企業(yè)效率的高低與其實際稅負(fù)率大小存在著不匹配狀況。

  由于民營企業(yè)實際稅負(fù)率低于國有企業(yè)，如果實施混合所有制改革，會存在產(chǎn)權(quán)制衡機(jī)制的微觀作用效應(yīng)，而“混改”后的國有企業(yè)的實際稅負(fù)率應(yīng)該介于“混改前”的國有企業(yè)實際稅負(fù)率與民營企業(yè)實際稅負(fù)率之間，這在一定程度上降低了“混改”國有企業(yè)的實際稅負(fù)率。

  因此，最為社會各界擔(dān)憂的是廣泛推行“混改”是否會直接減少政府稅收收入總額。從產(chǎn)權(quán)制衡角度分析，混合所有制融入其他性質(zhì)產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)了產(chǎn)權(quán)制衡度，不同產(chǎn)權(quán)主體出于自身利益的考慮，迫使“混改”企業(yè)加強(qiáng)納稅管理、科學(xué)控制稅負(fù)，使其實際稅負(fù)率呈下降趨勢，最終體現(xiàn)為政府稅收收入總額的減少。其實，這個邏輯推理結(jié)論只是一個局部的短期效應(yīng)，隨著混合所有制改革逐步深入，改革成效不斷顯現(xiàn)，“混改”企業(yè)的資本收益率會逐漸提高，其實際稅負(fù)率也會不斷提高，政府所取得的稅收收入總額就會不斷增長。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主、哥倫比亞大學(xué)菲爾普斯教授也曾表達(dá)了類似的觀點：“改革中國的國有企業(yè)（極端的情況是拆散國有企業(yè)）并不會減少政府的稅收收入，反而會使分配更加高效，甚至由于資源分配更加高效反而會增加政府的稅收收入?！?/font>

注：本文已刊發(fā)于《中國財經(jīng)報》

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作者簡介

蔡昌，中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，稅收籌劃與法律研究中心主任，北京市海淀區(qū)知聯(lián)會副會長，中國注冊稅務(wù)師協(xié)會理事。主要研究方向為：稅收理論與政策，產(chǎn)權(quán)稅收學(xué)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收治理問題等，在《人民日報》《財政研究》《稅務(wù)研究》等雜志發(fā)表學(xué)術(shù)論文100余篇。
沈靜，中央財經(jīng)大學(xué)稅收學(xué)碩士。