【特別關(guān)注】增加對國際稅收多邊治理的制度供給

【特別關(guān)注】增加對國際稅收多邊治理的制度供給

中國稅務(wù)報  2020年01月08日

作者：胡尚華

（作者系國家稅務(wù)總局派駐加拿大約克大學(xué)奧斯古德法學(xué)院訪問學(xué)者）

中國為世界經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)了市場、資金和技術(shù)，同時在深入地參與和引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)新秩序的重構(gòu)。中國應(yīng)不斷夯實世界多邊主義治理的基石，持續(xù)供給新制度新秩序的紅利。

中國的“一帶一路”倡議與美國的貿(mào)易保護(hù)主義，一正一反地凸顯了當(dāng)今國際經(jīng)濟(jì)秩序重構(gòu)的力量。中國的“一帶一路”倡議，是引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)包容性增長和可持續(xù)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，體現(xiàn)了締造人類命運(yùn)共同體的歷史性擔(dān)當(dāng)。

目前，西方國家仍然是當(dāng)今多數(shù)世界性制度的供給者，中國從規(guī)則的遵守者、參與者向制定者轉(zhuǎn)變，亮點頻現(xiàn)、任重道遠(yuǎn)。制度創(chuàng)設(shè)非一日之功，具體到“一帶一路”國際稅收秩序的重構(gòu)和制度的供給，“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制（BRITACOM）應(yīng)對照“政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容”的理念，增強(qiáng)對國際稅收多邊治理的制度供給，力爭體現(xiàn)“大格局、廣兼容、低門檻、高確定性”的建設(shè)思路。

大格局

適應(yīng)大勢。盡管經(jīng)濟(jì)全球化和反全球化的博弈不斷，但和平與發(fā)展的總體格局沒有改變，多邊主義的潮流和框架還在延續(xù)。研判大勢，正如哲學(xué)家哈貝馬斯談及的，未來的政治必須以尋求和諧而不是以強(qiáng)迫一致為指導(dǎo)方針，其目標(biāo)是逐步克服世界社會分裂和分層，而不妨礙各自的文化特性。

制度創(chuàng)新。BRITACOM應(yīng)展現(xiàn)與“一帶一路”宏偉藍(lán)圖相匹配的制度貢獻(xiàn)。BRITACOM專家委員會委員、加拿大稅法學(xué)家李金艷教授認(rèn)為，中國的“一帶一路”倡議對世界秩序的影響，有望再現(xiàn)西方發(fā)達(dá)國家在二戰(zhàn)后重塑世界秩序的進(jìn)程。以史為鑒，知名戰(zhàn)略學(xué)者伊肯伯里在《大戰(zhàn)勝利之后：制度、戰(zhàn)略約束與戰(zhàn)后秩序重建》一書中，解釋了西方主要發(fā)達(dá)國家之所以用“制度”重塑世界秩序，正是考慮到制度效益的長期性和穩(wěn)定性。與西方發(fā)達(dá)國家不同，中國是發(fā)展中國家，中國應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)制度的創(chuàng)新和貢獻(xiàn)，以制度紅利和公共產(chǎn)品供給的方式，推動跨境貿(mào)易和投資，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)的包容性和可持續(xù)增長。

擔(dān)當(dāng)?shù)懒x。有利可同行，道義方通心。中國在“一帶一路”倡議中展現(xiàn)出“平等、公平、包容”等價值觀，更契合和包容“一帶一路”簽約國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、政治法律體系、地緣政治慣性、人文社會環(huán)境方面的迥異性。BRITACOM應(yīng)積極展現(xiàn)中國作為負(fù)責(zé)任大國的道義擔(dān)當(dāng)，在新一輪的稅收利益分配制度設(shè)計中，積極為發(fā)展中國家代言，強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家在全球產(chǎn)業(yè)鏈中對經(jīng)濟(jì)增長和稅收貢獻(xiàn)的重要性，保護(hù)發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)，平衡發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家、資本輸出國與收入來源國的稅收利益。

定位前沿。BRITACOM應(yīng)借鑒經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）做法，將工作重心之一定位在國際稅收前沿領(lǐng)域的研究上，切實掌握前沿問題上的話語權(quán)。做到這一點，需要在全球范圍內(nèi)整合科研資源和專家團(tuán)隊，并切實保障機(jī)構(gòu)運(yùn)行的資源。李金艷教授認(rèn)為，合理規(guī)劃和設(shè)計“一帶一路”國家的會費(fèi)貢獻(xiàn)率是一個關(guān)鍵，與此同時，中國作為倡議國在財力供給上的突出貢獻(xiàn)也是客觀需要的。

廣兼容

BRITACOM應(yīng)當(dāng)積極吸納其他國家和國際組織既有制度設(shè)計中好的理念和優(yōu)勢。

透明。透明是信任的前提。透明的機(jī)制是二戰(zhàn)后各國愿意加入西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的戰(zhàn)后秩序的基礎(chǔ)，也是世界上所有成功國際組織的“及格線”?！耙粠б宦贰背h明確提出“政治互信”，BRITACOM更應(yīng)該成為高度透明的典范。

法治。國際法盡管不是“硬法”，但國內(nèi)法“rule of law”（法治）的理念和運(yùn)行機(jī)制自然地衍生為國際共識，是穩(wěn)定各國預(yù)期和選擇的根本。

相對公平。按照伊肯伯里的觀點，國家有大小之分，對大國而言，必須放棄部分原本由霸權(quán)可以輕松實現(xiàn)的即期利益，以換取制度秩序下穩(wěn)定的長遠(yuǎn)利益。對小國而言，要使其對制度有信心，就必須讓其意識到自己可以通過制度渠道對抗或制衡大國的主導(dǎo)或左右，以較低的成本維護(hù)自己的根本利益。

專業(yè)性。專業(yè)是權(quán)威的昭顯，是信任的橋梁。每個重要的國際平臺都由一流的專家團(tuán)隊在領(lǐng)導(dǎo)和運(yùn)行。清晰的章程、流程，高效“兜底”的爭議解決機(jī)制，都是實現(xiàn)秩序的確定性的重要保證。

代表性。近年來，OECD越來越重視發(fā)展中國家的聲音，以共同推進(jìn)稅基侵蝕與利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）行動計劃等多邊治理機(jī)制的建設(shè)，BRITACOM成為發(fā)展中國家的代言人應(yīng)是題中之意。

低門檻?？紤]到“一帶一路”簽約國的多樣性，BRITACOM要建立公信力，僅吸納上述制度的共性還不夠，還應(yīng)具有顯著的低門檻。

互利共贏。地不畏其低，方能聚水成淵。中國作為倡議國，應(yīng)通過積極、自信、謙和、共贏的外交姿態(tài)，穩(wěn)步擴(kuò)大成員國數(shù)量，提高BRITACOM的代表性。

彈性要高。李金艷教授指出，在國際稅法中，其實“硬法”的作用在很大程度上不如“軟法”重要，如轉(zhuǎn)讓定價指南、BEPS項目最低標(biāo)準(zhǔn)等都是“軟法”。這些“軟法”可以像水泥一樣把各國的“硬法”銜接起來。BRITACOM應(yīng)致力于軟法的研究和建議，多提供建議、指南等公共產(chǎn)品，以理服人，循循善誘。

成本要低。爭議解決應(yīng)設(shè)定時間表，讓時間成本更低。合理設(shè)置會費(fèi)貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，按照量能支出的公平原則繳納會費(fèi)，降低爭議解決等機(jī)制的資金成本。

要利益相關(guān)方參與。讓納稅人深度參與國際稅收制度的建設(shè)，特別是拓寬爭議解決領(lǐng)域納稅人的參與渠道。

提升互聯(lián)網(wǎng)治理能力。積極探索互聯(lián)網(wǎng)平臺應(yīng)用，降低制度運(yùn)行的技術(shù)門檻和運(yùn)行成本，積極推出在線多邊協(xié)商程序（MAP）、在線調(diào)解、在線仲裁、在線專家委員會建議等舉措。

經(jīng)驗共享。中國近年在稅制改革、征管能力建設(shè)方面的經(jīng)驗引人矚目，對發(fā)展中國家建立現(xiàn)代化稅收體系和征管體系，推動國際稅收制度改革，很有借鑒意義。BRITACOM應(yīng)加大經(jīng)驗共享的力度。

高確定性

以法治確保稅收確定性是國際社會的共識。

加速推動稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)的拓展。BRITACOM應(yīng)制定稅收協(xié)定范本，加速推動“一帶一路”國家間稅收協(xié)定的簽署，有效化解相關(guān)國家國內(nèi)法治環(huán)境不完善、國際稅收競爭失序等問題，為國際貿(mào)易和投資建立更加通暢穩(wěn)定的渠道，推動“一帶一路”所倡導(dǎo)的“經(jīng)濟(jì)融合”。

創(chuàng)設(shè)適合“一帶一路”的爭議解決機(jī)制。“魔鬼藏在細(xì)節(jié)中”，即使在法治體系下，一些微觀制度層面的漏洞和疏忽還是可以輕易地消耗掉宏觀層面的確定性。當(dāng)前，需要與國際稅制同步完善的，是加快“一帶一路”國際稅收爭議解決機(jī)制的創(chuàng)設(shè)。有效的稅收爭議解決機(jī)制，應(yīng)是理性的、成體系的，涵蓋事前、事中、事后的全流程管理。在事前，完善爭議預(yù)防機(jī)制，中國應(yīng)幫助更多的“一帶一路”國家完善預(yù)約定價制度，同時更加積極地探索事先裁定制度的本土化方案。在事中，李金艷教授建議建立“3-Non”的國際稅收爭議解決機(jī)制，即非強(qiáng)制性、非法律性、非約束性（non-mandatory,non-legalistic and non-binding）的爭議解決機(jī)制，此機(jī)制有望成為比BEPS包容性框架更具有彈性的制度平臺。這樣的制度類公共產(chǎn)品，以專業(yè)破題，以事理服人，更容易贏得廣大簽約國的認(rèn)同和參與。此外，要進(jìn)一步提高稅收法治的透明度、參與度，明確爭議解決時間表，積極發(fā)布國際稅收問題處理指南。在事后，要有效監(jiān)督爭議事項達(dá)成共識后的實際執(zhí)行情況。建立能有效保護(hù)納稅人隱私也能供各國稅務(wù)機(jī)關(guān)共享的案例庫。要重視專家意見，加強(qiáng)對爭議案例的深度分析及制度轉(zhuǎn)化。

（作者系國家稅務(wù)總局派駐加拿大約克大學(xué)奧斯古德法學(xué)院訪問學(xué)者）