高質(zhì)量推進(jìn)非稅收入管理法制化建設(shè)

高質(zhì)量推進(jìn)非稅收入管理法制化建設(shè)

作者：李娜

作者單位：國(guó)家稅務(wù)總局社保非稅司

來源：中國(guó)稅務(wù)報(bào) 2021年12月01日  版次：07

2022年非稅收入劃轉(zhuǎn)改革將基本完成，稅務(wù)部門將在全國(guó)統(tǒng)一征收27項(xiàng)中央非稅收入項(xiàng)目，部分地區(qū)征收40個(gè)省級(jí)項(xiàng)目，收入規(guī)模近9萬億元，稅務(wù)部門稅費(fèi)皆重、協(xié)同發(fā)展的征管格局逐漸形成。《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》明確“加強(qiáng)非稅收入管理法制化建設(shè)”的要求，為下一階段工作指明了方向。準(zhǔn)確把握非稅收入的特點(diǎn)和規(guī)律，處理好以下四方面關(guān)系是推進(jìn)非稅收入管理法制化建設(shè)的基本條件，也是做好非稅收入征管工作的重要方法。

處理好稅與費(fèi)的關(guān)系

新時(shí)期稅收現(xiàn)代化建設(shè)既要在戰(zhàn)略部署上做到“稅費(fèi)皆重”，又要在戰(zhàn)術(shù)安排上把握好稅費(fèi)異同。

一要樹立“稅費(fèi)皆重”意識(shí)。稅收收入和非稅收入常被人們簡(jiǎn)稱為“稅”和“費(fèi)”，是各國(guó)政府收入的兩種主要形式。非稅收入是稅收收入的必要補(bǔ)充，在建立穩(wěn)固平衡的國(guó)家財(cái)政和發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)中具有不可替代的重要作用。與稅收相比，非稅收入在征收依據(jù)和收入用途等方面具有明顯的專用性、補(bǔ)償性、公益性和服務(wù)性，在管理中反映出統(tǒng)一性與靈活性并存、集中性與分散性并存、經(jīng)常性與不穩(wěn)定性并存的特征。

二要準(zhǔn)確把握“收費(fèi)”與“征稅”的異同。構(gòu)建非稅收入征繳體制，既要借助稅收征管的成熟渠道，又要借鑒稅收征管的成功經(jīng)驗(yàn)，以發(fā)揮稅務(wù)部門的征管優(yōu)勢(shì)。但不能簡(jiǎn)單地實(shí)行“稅費(fèi)統(tǒng)征”，要根據(jù)非稅收入的特點(diǎn)“因費(fèi)制宜”實(shí)施管理。政策管理方面，非稅收入的專業(yè)性、靈活性和開放性等特點(diǎn)決定了費(fèi)政管理與稅政管理明顯不同。特別是，地方政府依法在非稅收入的項(xiàng)目設(shè)定、政策制定、征管模式選擇等方面享有較大自主權(quán)，管理上常?！耙虻刂埔恕?，這與稅收整齊劃一、統(tǒng)一規(guī)范的管理方式明顯不同。征管模式方面，與稅收征管以稅務(wù)部門“閉環(huán)式”管理為主的模式不同，非稅收入征管必須堅(jiān)持“開放”理念。因?yàn)椤笆召M(fèi)”只是整個(gè)非稅收入管理鏈條的中間一環(huán)，需要在前后兩端打通與相關(guān)業(yè)務(wù)部門的信息流通和流程銜接。服務(wù)對(duì)象方面，非稅收入與稅收存在高度重疊，繳費(fèi)服務(wù)與納稅服務(wù)在渠道、方式、時(shí)間等方面可以高度整合，非稅收入管理形成的費(fèi)源信息也可以按“戶”與稅源信息統(tǒng)籌加以分析和利用。

三要“統(tǒng)分結(jié)合”管好稅費(fèi)。“收費(fèi)”與“征稅”既有區(qū)別又有聯(lián)系，宜采取“宜分則分，宜統(tǒng)則統(tǒng)，統(tǒng)分結(jié)合”的方式管理。非稅收入在費(fèi)政管理和征管規(guī)則上具有一定特殊性，宜在省、市、縣三級(jí)稅務(wù)局單獨(dú)設(shè)置非稅收入管理部門，以便各級(jí)稅務(wù)部門因地制宜地按“費(fèi)”的特點(diǎn)建立制度、規(guī)范流程、執(zhí)行政策。但在征管一線不宜單獨(dú)設(shè)置全職能的專業(yè)化非稅收入征管分局或稅務(wù)所，否則可能人為割裂“稅”與“費(fèi)”在日常征管和繳費(fèi)服務(wù)上的聯(lián)系。日常管理應(yīng)按照稅費(fèi)協(xié)同的理念，實(shí)行稅源費(fèi)源“一戶式”管理，即稅費(fèi)一單填報(bào)、一窗辦理，信息按戶歸集、協(xié)同使用，這樣才能真正發(fā)揮稅務(wù)部門統(tǒng)征稅費(fèi)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)便民高效。

處理好目標(biāo)引領(lǐng)與問題導(dǎo)向的關(guān)系

非稅收入管理法制化建設(shè)要以“逐步建立職責(zé)清晰、流程順暢、征管規(guī)范、便民高效的非稅收入征繳體制”的劃轉(zhuǎn)改革目標(biāo)為著眼點(diǎn)，明確目標(biāo)與定位，增強(qiáng)工作的方向感計(jì)劃性，在統(tǒng)籌謀劃、頂層設(shè)計(jì)上下功夫。同時(shí)，又要以當(dāng)前非稅收入征管面臨的突出問題為著力點(diǎn)，在補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)上持續(xù)用力，增強(qiáng)工作的精準(zhǔn)性實(shí)效性。

一是健全制度以“強(qiáng)基”。要及時(shí)梳理和總結(jié)劃轉(zhuǎn)項(xiàng)目征管經(jīng)驗(yàn)，按照“成熟一類規(guī)范一類”的思路，分類制定非稅收入征管流程和操作指引。針對(duì)事后管理職責(zé)不清、權(quán)限不明的問題，要廣泛聽取各方意見，逐項(xiàng)研究明確滯納金加收、違法處罰等管理規(guī)則，著力解決制度缺位問題。

二是嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)以“固本”。劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的非稅收入項(xiàng)目歷經(jīng)多部門管理，管理基礎(chǔ)較弱，征管風(fēng)險(xiǎn)較高，特別是一些歷史遺留問題成因復(fù)雜、涉及面廣，處理難度大，防范風(fēng)險(xiǎn)已成為當(dāng)前非稅收入征管中非?，F(xiàn)實(shí)的需要。必須著力抓好日常風(fēng)險(xiǎn)管理，逐步完善非稅收入風(fēng)險(xiǎn)分析模型和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，建立健全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)推送、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的閉環(huán)管理機(jī)制，通過系統(tǒng)上下一段時(shí)間的持續(xù)努力，改變非稅收入征管風(fēng)險(xiǎn)多點(diǎn)散發(fā)、被動(dòng)應(yīng)對(duì)的局面。

三是提升素質(zhì)以“培元”。當(dāng)前非稅條線干部數(shù)量不足、年齡老化問題較為突出。明年起半數(shù)以上的省局實(shí)際征收非稅收入項(xiàng)目將超過20項(xiàng)，但各省局非稅收入部門平均每處配備干部不足8人，46歲以上人員占56.3%，如不考慮領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，人均管理費(fèi)種6.1個(gè)（部分省局在10個(gè)以上）。非稅收入征管業(yè)務(wù)新、政策規(guī)定雜、協(xié)調(diào)事項(xiàng)多、學(xué)習(xí)任務(wù)重、工作強(qiáng)度大，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)有必要調(diào)整人員編制，將更多業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、綜合素質(zhì)高的年輕干部充實(shí)到非稅部門，以更好地適應(yīng)稅費(fèi)皆重的工作要求。

處理好共性與個(gè)性的關(guān)系

稅務(wù)部門征收的非稅收入費(fèi)種繁多、費(fèi)制復(fù)雜、征收模式各異，準(zhǔn)確把握非稅收入的共性和個(gè)性、普遍性和特殊性的關(guān)系，是有效實(shí)施非稅收入征管的重要方法。

一要具體問題具體分析，準(zhǔn)確把握各費(fèi)種的個(gè)性。推進(jìn)非稅收入管理法制化，必須先弄清每個(gè)費(fèi)種在相關(guān)地區(qū)征收管理的特殊性，才能在具體的征管條件中找尋到分析問題和解決問題的正確路徑，在“便民、高效”原則下大膽創(chuàng)新方法手段、形式路徑，從而在各地多樣化的探索實(shí)踐中把統(tǒng)一性的要求貫徹落實(shí)好。

二要見微知著，善于總結(jié)非稅收入征管的共性。近兩年非稅收入審計(jì)問題較為集中，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要善于從問題中找根源、從根源中找對(duì)策，構(gòu)建從發(fā)現(xiàn)問題到綜合施策再到源頭治理的完整風(fēng)險(xiǎn)管理體系，推動(dòng)標(biāo)本兼治。稅務(wù)總局層面更要多做一些從特殊到一般、從個(gè)性到共性、從感性到理性的工作，善于把基層好的做法總結(jié)提煉為一般性的經(jīng)驗(yàn)，做好非稅收入管理的頂層設(shè)計(jì)和制度安排。

處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系

推進(jìn)非稅收入管理法制化建設(shè)必須加強(qiáng)系統(tǒng)謀劃，妥善處理好各方面的利益關(guān)系，增強(qiáng)各項(xiàng)改革措施的協(xié)調(diào)性。

一要落實(shí)《意見》改革要求，加快推進(jìn)依法治費(fèi)。結(jié)合稅務(wù)部門非稅收入征管實(shí)際，積極推進(jìn)非稅收入管理法制化，加快非稅收入立法，提升非稅收入法律層級(jí)，明確稅務(wù)部門在欠費(fèi)追繳、繳費(fèi)檢查、違法處罰等環(huán)節(jié)享有的主體資格和職責(zé)權(quán)限，加快落實(shí)職責(zé)法定和依法行政。

二要?jiǎng)?chuàng)新管理方式，不斷提升征管質(zhì)效。劃轉(zhuǎn)初期，為確保劃轉(zhuǎn)平穩(wěn)有序，稅務(wù)部門采取了平移原有政策及征管方式的做法，但隨著征管經(jīng)驗(yàn)不斷積累，要積極大膽創(chuàng)新管理方式，探索建立健全以明晰征納雙方權(quán)利義務(wù)為前提，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以分類管理為基礎(chǔ)，以信息化為支撐的非稅收入征管制度規(guī)范，持續(xù)優(yōu)化繳費(fèi)服務(wù)，降低繳費(fèi)成本，切實(shí)提高征管效率和服務(wù)水平。

三要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，協(xié)調(diào)好改革的力度、發(fā)展的速度與社會(huì)可承受的程度。非稅收入劃轉(zhuǎn)后，稅務(wù)部門參與政府治理的廣度和深度進(jìn)一步拓展，推進(jìn)征管改革更需要統(tǒng)籌好各方面利益。非稅收入既是地方政府的重要收入來源，又是市場(chǎng)主體高度關(guān)注的運(yùn)營(yíng)成本，推進(jìn)非稅收入管理法制化建設(shè)必須考慮地方財(cái)力保障和社會(huì)可承受度。