【2017年04月25日】付廣軍：實現(xiàn)京津冀“一體化”協(xié)同發(fā)展 打造中國經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)頭雁

付廣軍：實現(xiàn)京津冀“一體化”協(xié)同發(fā)展 打造中國經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)頭雁

說明：本報告為2014年民建北京市委《京津冀“一體化”協(xié)同發(fā)展》課題調(diào)研報告，報告執(zhí)筆人付廣軍，此次《廣君微言》轉(zhuǎn)發(fā)保持原貌，沒做任何改動。

  引言

  2014年2月26日，中共中央總書記習近平在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報。就如何使京津冀協(xié)同發(fā)展建立起科學長效的機制，真正實現(xiàn)一加一大于二、一加二大于三的效果進行研討。

  習近平強調(diào)，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新的需要，是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要，是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要，是實現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補、促進環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要，是一個重大國家戰(zhàn)略，要堅持優(yōu)勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來。

   一、京津冀一體化的論述

  京津冀為什么要一體化？實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略目標，京津冀一體化是實現(xiàn)目標的手段和途徑，一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的前提。離開一體化，協(xié)同發(fā)展無從談起。

  京津冀一體化協(xié)同發(fā)展是國家戰(zhàn)略，是京津冀三地協(xié)同發(fā)展的共同愿望。如何做好頂層設(shè)計（特別是制度設(shè)計）？如何實現(xiàn)協(xié)作共贏？如何處理政府促進與市場競爭的關(guān)系？需要我們認真探討。

  （一）京津冀一體化的落腳點

  有心人會注意到，此次京津冀協(xié)同發(fā)展提的是“一體化”，與以前的“經(jīng)濟圈”或“城市群”概念不同。所謂“一體化”，字面意思是“一個整體（主體）”，就是京津冀視同一個發(fā)展主體看待。京津冀一體化，應(yīng)該包括：行政管理（包括財稅管理等）一體化、經(jīng)濟發(fā)展（包括產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等）一體化、社會管理（包括社保、救濟、教育、交通等）一體化，簡稱行政一體化、經(jīng)濟一體化、社會一體化。

  按照目前分稅制財政管理體制（以下簡稱分稅制），一級行政有一級稅收對應(yīng)，行政一體化可以解決京津冀三地因分稅制造成的稅收競爭和地方稅收（財力）問題。

  從理論上講，實現(xiàn)京津冀一體化協(xié)同發(fā)展，最簡單、最直接的辦法是行政一體化，也就是將京津冀三個省級行政區(qū)改為一個行政區(qū)（可以是省級、也可以高于省級，如首都特別行政區(qū)）。

  行政一體化問題解決了，經(jīng)濟一體化、社會一體化也就同時解決了。但是，由于中國現(xiàn)行政治體制原因，首都的政治、文化、科技資源稟賦優(yōu)勢遠遠高于其他區(qū)域，對全國人口的吸引力十分強大，盲目擴大首都的地域范圍，將會造成首都人口的爆發(fā)式增加，因此，短期內(nèi)將京津冀變?yōu)榇笫锥继貐^(qū)的做法不可行，更不現(xiàn)實。既然京津冀行政一體化不可行，那就必須尋找新的解決辦法，由于目前政府的社會管理與行政管理密不可分，承擔行政管理職能的政府，必然承擔社會管理的責任，因此，經(jīng)濟一體化便成為京津冀一體化唯一和優(yōu)先考慮的選擇。

  經(jīng)濟發(fā)展一體化，主要是區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的合理布局和協(xié)同發(fā)展，隨著首都功能的重新定位，經(jīng)濟中心已經(jīng)弱化，部分非首都核心功能的產(chǎn)業(yè)要轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移屬于要素的流動，首先服從于市場規(guī)律，因此，排除行政手段干預(yù)，非首都核心功能的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就不一定只在區(qū)域（特指京津冀，下同）內(nèi)進行，也可能轉(zhuǎn)到其他區(qū)域（如長三角、上海）。

  （二）京津冀一體化的主要內(nèi)容

  基于珠三角、長三角的一體化歷程，結(jié)合京津冀地區(qū)的具體情況，我們認為，京津冀一體化主要包括以下五方面內(nèi)容：

  1、京津冀區(qū)域規(guī)劃一體化。2014年北京市已在政府工作報告中提出“落實國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，積極配合編制首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃，抓緊編制空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護專項規(guī)劃，建立健全區(qū)域合作發(fā)展協(xié)調(diào)機制，主動融入京津冀城市群發(fā)展”。早在2005年，北京市就通過了《北京城市總體規(guī)劃（2004~2020）》，其中就有關(guān)于環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作方面的內(nèi)容；2010年，有關(guān)部門編制了《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃方案》并上報國務(wù)院。但多年來，京津冀地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃都“只聞樓梯響，不見玉人來”。現(xiàn)在，啟動京津冀一體化，規(guī)劃必須先行。

  2、京津冀生態(tài)環(huán)境建設(shè)、保護、利用方面的一體化。近年來，整個華北地區(qū)不斷遭受嚴重霧霾襲擊。從某種程度上講，這是京津冀一體化在議而不行多年后驟然提速的直接原因之一。正是因為霧霾問題，有關(guān)方面才深切認識到，對具有空間流動性的大氣污染問題，僅靠任何一地，都難以從根本上解決問題，必須尋求區(qū)域協(xié)作。事實上，當年長三角、珠三角地區(qū)也是在遭受嚴重的跨區(qū)域生態(tài)危機和重大環(huán)境污染事件后，才啟動了環(huán)境治理方面的區(qū)域協(xié)作。通過區(qū)域協(xié)作解決環(huán)境問題，在北京與河北早有成功先例，上世紀60年代為了保護北京市水質(zhì)，在河北部分地區(qū)大力推行“稻改旱”，其中所涉及的生態(tài)補償機制，這對未來京津冀實施環(huán)境保護的區(qū)域協(xié)作有借鑒意義。

  3、京津冀以交通為主的基礎(chǔ)設(shè)施一體化。從長三角、珠三角一體化經(jīng)驗看，這是一體化進程中最容易在短期內(nèi)啟動并取得突破的方面。具體而言，首先是接通“斷頭路”，其次是實現(xiàn)北京、天津、石家莊等城際間地鐵、快軌的互聯(lián)互通，先讓區(qū)域內(nèi)已基本成形的路網(wǎng)體系進一步順暢起來。再往下，就應(yīng)當是對機場、港口、鐵路等進行統(tǒng)籌布局，按經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在需求而不是行政區(qū)劃進行分布，以增強協(xié)作、減少摩擦、提高規(guī)模經(jīng)濟效益。

  目前，京津冀高鐵布局還沒有成型，部分地區(qū)連動車都沒有，京津冀交通一體化徒有虛名。因此，要實現(xiàn)京津冀一體化，大的交通規(guī)劃必須先行，不僅高鐵，還要有高速公路網(wǎng)絡(luò)化，特別是跨區(qū)化的七環(huán)路的建設(shè)應(yīng)抓緊建設(shè)，還有區(qū)鎮(zhèn)級的交通規(guī)劃。京津冀經(jīng)濟建設(shè)的重點未來應(yīng)該在區(qū)縣，高鐵如果只修到大城市，那對于大部分生活在區(qū)縣的居民不起作用。北京到保定，高鐵只需20分鐘，從保定到下面區(qū)縣卻要2、3小時，京津冀交通的最主要問題是部分地區(qū)（主要是河北）交通發(fā)展滯后。與珠三角不同，廣州、深圳、東莞、佛山等城市，在很多年前就已經(jīng)實現(xiàn)了“鎮(zhèn)鎮(zhèn)通高速”，有的鎮(zhèn)還不止一條高速。

  4、京津冀產(chǎn)業(yè)布局一體化。這是區(qū)域經(jīng)濟一體化的核心。相對于長三角和珠三角啟動一體化前面臨的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)度高、惡性競爭的局面，京津冀三地的產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出明顯的斷層，說是存在“產(chǎn)業(yè)懸崖”也不為過。目前，一方面北京市人多地少，高、中、低各類產(chǎn)業(yè)齊聚北京，現(xiàn)在北京的交通、住房、環(huán)境等已到了不堪重負的程度，迫切需要轉(zhuǎn)移部分產(chǎn)業(yè)；另一方面，河北的低端制造業(yè)污染嚴重，資源環(huán)境承載力幾乎到達臨界點，迫切需要推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。只要能打通兩地在土地、財稅等方面的制約，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，完全可以在兩地之間形成相互聯(lián)系、相互支持的合理產(chǎn)業(yè)體系，收到多方共贏的效果。

  5、京津冀基本公共服務(wù)一體化。一旦完成了交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)的區(qū)域合理布局，人員、資源、信息等就將在區(qū)域內(nèi)大幅度、高頻率流動，由此帶來對醫(yī)療、教育、城市綜合治理、司法、警務(wù)、食品藥品監(jiān)督管理等基本公共服務(wù)一體化的迫切要求。這一點在長三角、珠三角地區(qū)已經(jīng)表現(xiàn)得十分明顯，始于2009年的“廣佛同城化”就是對此的回應(yīng)。經(jīng)驗表明，相對于基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局方面的一體化，基本公共服務(wù)一體化的矛盾大得多、難度也高得多。京津冀一體化或遲或早也定會面臨這個挑戰(zhàn)，宜未雨綢繆。

  二、京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的主要原則

  關(guān)于京津冀一體化協(xié)同發(fā)展、打造“大首都經(jīng)濟圈”（也稱為“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”）的動議早已有之。但由于種種原因，相對于一體化起步較早、成效較為明顯的珠三角、長三角，京津冀一體化步伐格外艱難。但反過來講，珠三角、長三角一體化過程中的一些經(jīng)驗與教訓(xùn)，也可以為今天推動京津冀一體化提供學習和借鑒之處。

  （一）以區(qū)域人才自由流動為突破口

  京津冀整體經(jīng)濟實力弱于長三角和珠三角地區(qū)。在產(chǎn)業(yè)鏈條上，津冀兩地（特別是河北）總體處于附加值較低的上游區(qū)間，北京的科技高地優(yōu)勢，無法有效地轉(zhuǎn)化成為京津冀的生產(chǎn)力，而在長三角和珠三角地區(qū)，科技轉(zhuǎn)換率要大幅高于京津冀。京津冀繼續(xù)按照傳統(tǒng)經(jīng)濟的發(fā)展模式，已經(jīng)沒有可能在短期內(nèi)，追趕甚至是超越長三角和珠三角地區(qū)，亟需另辟蹊徑，找到一條符合當前全球經(jīng)濟一體化和科技革命加速推進總體趨勢的發(fā)展道路，有別于珠三角、長三角以紡織、玩具等實現(xiàn)初期積累的模式。雖然京津冀地區(qū)人才總體規(guī)模要遠遠超過長三角和珠三角地區(qū)，但主要集中在北京。同時，由于缺乏產(chǎn)業(yè)集群的支撐，北京的科技創(chuàng)新中心沒有發(fā)揮應(yīng)有的輻射優(yōu)勢和帶動作用，這就需要在京津冀一體化的過程中，優(yōu)先開始人才市場的一體化，促進人才在京津冀區(qū)域內(nèi)的自由流動。

  （二）以體制機制創(chuàng)新為驅(qū)動

  京津冀要大力發(fā)展民營經(jīng)濟，推進國企改革，引進三資企業(yè)。長三角、珠三角地區(qū)與京津冀相比，本身市場化程度高，外資、民營企業(yè)集中，市場具有重要推動作用。北京是首都，具有特殊性，行政力量絕對主導(dǎo)，大型國有企業(yè)，特別是國企總部集中；天津、河北地區(qū)市場發(fā)展情況及整個市場開放情況與長三角、珠三角相比有明顯的滯后性。如果市場經(jīng)濟發(fā)展的氛圍濃厚，市場自然會自發(fā)進行區(qū)域經(jīng)濟要素的組合，使各生產(chǎn)要素自由流動起來。京津冀要消除地方保護，借助外力（如南方民營企業(yè)、資本的北上、外資外企引入），形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)之間內(nèi)在聯(lián)系，沖破行政壁壘。三地政府要定位于提供更多的公共服務(wù)，努力創(chuàng)造更好的投資環(huán)境和發(fā)展市場經(jīng)濟氣氛，退出直接投資和直接干預(yù)。因此，京津冀的區(qū)域合作，最大的特點就是體制、機制創(chuàng)新驅(qū)動，立足點就是創(chuàng)新驅(qū)動，這是與長三角、珠三角有鮮明本質(zhì)區(qū)別的地方。

  （三）以發(fā)揮市場配置作用為基礎(chǔ)

  京津冀一體化最主要的是推進統(tǒng)一市場形成，推進相互銜接一體式高效的交通建設(shè)，增強相互交流支撐能力。如果達到后，能使產(chǎn)業(yè)形成合理分工。這一過程中要涉及土地，畢竟土地是發(fā)展中要涉及立足之地。土地成為推進新型城鎮(zhèn)化過程中的焦點問題。目前來說，要實現(xiàn)建設(shè)統(tǒng)一城鄉(xiāng)發(fā)展，必須建設(shè)統(tǒng)一市場，土地產(chǎn)權(quán)要真正賦予農(nóng)民。宅基地等擁有相應(yīng)的支配權(quán)力。否則統(tǒng)一市場無法建立起來。但是會對土地財政形成壓力。

  京津冀一體化過程中，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。協(xié)同發(fā)展包括兩個層次的含義：一方面是有規(guī)則、有序競爭，有競爭才能激發(fā)活力，但不是惡性競爭。另一方面是合作。這兩方面是協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)涵。這一前提下，招商引資要根據(jù)各自的功能定位、產(chǎn)業(yè)定位去選擇。不能無條件盲目接收。否則不符合京津冀協(xié)同發(fā)展要求。

  （四）以協(xié)調(diào)區(qū)域稅收分配為重點

  京津冀要協(xié)調(diào)區(qū)域稅收利益分配。從立法的角度正在研討利益稅收的分配，需要在國家層面出臺政策。例如，北京發(fā)展總部經(jīng)濟，有許多津冀的民營企業(yè)把總部搬到北京，對地方也不公平。從一體化角度來講，看中央如何構(gòu)建大的財稅體系，通過區(qū)域橫向轉(zhuǎn)移支付，稅收優(yōu)惠政策一體化等解決問題。該區(qū)域能不能形成一套有力的稅收利益分配協(xié)調(diào)機制和組織架構(gòu)，至關(guān)重要。因為京津冀區(qū)域主體多元，2個直轄市，1個省級單位，在北京市內(nèi)部，還有中央單位，國務(wù)院單位，軍委單位，以及他們各自下屬的事業(yè)單位，如此多的機構(gòu)占據(jù)著資源的絕大部分份額，如果不能得到中央各個部門的有效配合、協(xié)調(diào)，那么京津冀一體化的規(guī)劃、實施，都將面臨極大困難，如果未來的發(fā)展不能解決稅收利益分配體制和機制，一體化就難以實施。

   三、制約京津冀經(jīng)濟一體化的障礙

  京津冀到底該如何一體化？追溯京津冀地區(qū)合作的歷史，也許會對京津冀一體化難題有更清晰的認識。京津冀一體化概念早在上世紀80年代就提及，如“首都經(jīng)濟圈”、“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”。與此同時，與京津冀一體化相關(guān)的政府文件、政策建議、規(guī)劃、研究報告、學術(shù)文章也多如牛毛。然而，三十年過去，京津冀一體化還得重提，阻礙京津冀一體化的難點何在？

  1、“區(qū)域競爭模式”是影響京津冀協(xié)同發(fā)展的最重要的原因之一。所謂“區(qū)域競爭模式”，是指改革開放以來，為了調(diào)動地方發(fā)展的積極性，通過中央向地方放權(quán)、財政稅收、公共服務(wù)、晉升考核等一系列制度安排和具體措施，使得每個地方成為推動本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的主體。這些利益相對獨立、且各個區(qū)域很大程度上握有自身發(fā)展的主動權(quán)，這種互相激烈、甚至慘烈競爭的發(fā)展模式，不可避免地帶來許多負面的效果，最為明顯的就是造就了每個區(qū)域“劃地為牢”、“以鄰為壑”的發(fā)展觀念和發(fā)展策略，由此形成嚴重的地方保護主義、市場分割和行政壁壘。

  2、“中央決策、地方執(zhí)行和碎片化的中央集權(quán)模式”和“政府介入經(jīng)濟發(fā)展的程度過深、京津冀地區(qū)之間的行政權(quán)力差別過大”是阻礙京津冀一體化的另兩個重要原因。行政推動最后要打破壁壘，讓位于市場，最終行政要退出，只做該做的規(guī)劃與引導(dǎo)，這也是京津冀一體化協(xié)同發(fā)展遇到的特殊難題。

  現(xiàn)在京津冀一體化發(fā)展已經(jīng)是國家戰(zhàn)略，被民間成為“一號工程”，這是有利的一面，但是，不利的因素還很多，制約因素也很多。其中最主要，也是最關(guān)鍵的一點是財稅體制，不解決區(qū)域財稅體制，必然影響區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。大家知道，經(jīng)濟決定稅收，一個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定稅收的多少，而且稅收直接影響政府的可支配財力，政府的財力豐裕程度又決定了政府社會服務(wù)能力的大小，因此，各個區(qū)域政府與其說是關(guān)心經(jīng)濟發(fā)展，更應(yīng)該是關(guān)心本區(qū)域稅收的多少。

  按照現(xiàn)行財稅管理體制，實行分稅制體制，稅收來源于經(jīng)濟，稅收的多少與經(jīng)濟發(fā)展水平關(guān)系密切，京津冀經(jīng)濟一體化面臨的問題，表面看是經(jīng)濟問題，背后實際是稅收利益分配問題。不首先解決好京津冀三地之間的稅收分配問題，經(jīng)濟一體化將困難重重。因此，區(qū)域稅收分配是京津冀經(jīng)濟一體化的核心問題。

  四、京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的特點及意義

  （一）京津冀一體化協(xié)同發(fā)展特點及意義

  中國并非缺乏培育城市群發(fā)展的經(jīng)驗，比如珠三角、長三角、長株潭、中原城市群等。但最大問題是，此前的城市群多是自發(fā)形成，而這一次卻是要自上推動的。

  對照城市群發(fā)展水平較高的珠三角和長三角，我們更容易找到解決京津冀一體化協(xié)同發(fā)展問題的辦法。珠三角、長三角的發(fā)展是市場經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，市場力量沖破行政壁壘，橫向聯(lián)系代替縱向聯(lián)系，在市場的作用下區(qū)域經(jīng)濟水到渠成。長三角、珠三角地緣相近，人文相親，民營經(jīng)濟、三資企業(yè)為主要載體的市場經(jīng)濟發(fā)展迅速，行政區(qū)域特色經(jīng)濟無法滿足市場經(jīng)濟發(fā)展，迫使地方政府職能做出調(diào)整，市場經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，在資源配置起主導(dǎo)作用，區(qū)域經(jīng)濟也隨之形成。正是在市場的調(diào)配作用下，長三角、珠三角地區(qū)出現(xiàn)了大量的產(chǎn)業(yè)群落，形成產(chǎn)業(yè)之間的內(nèi)在聯(lián)系和產(chǎn)業(yè)發(fā)展氛圍。

  蘇南模式和溫州模式這兩種典型發(fā)展市場經(jīng)濟的模式都誕生于珠三角，擁有發(fā)展市場經(jīng)濟的DNA。而珠三角和長三角的政府都因此變得“超然”、“豁達”，積極尋求新定位，提供配套公共服務(wù)。比照京津冀，行政力量在資源配置中占主導(dǎo)地位，國有經(jīng)濟占比高，地方政府控制資源能力強，行政力量占主導(dǎo)地位。與此同時，北京周邊各大城市功能趨同，自成體系。京津冀存在大量二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，不僅城鄉(xiāng)之間存在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，大城市和中小城市之間也存在著一種二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。此外，京津冀地區(qū)由于戶籍制度沒放開、民營經(jīng)濟不發(fā)達，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移比長三角、珠三角困難。雖然北京擁有大量的人力資源和金融資本，但難以流到津冀，對津冀經(jīng)濟輻射力小。此外，從歷史上看，京津冀缺少市場經(jīng)濟因素，官本位思想嚴重，發(fā)展市場經(jīng)濟的愿意不強烈。

  （二）京津冀協(xié)同發(fā)展的意義

  習總書記對京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的高度重視，2013年5月，他在天津考察工作時，提出要譜寫新時期社會主義現(xiàn)代化京津雙城記。8月，他在河北提出要推動京津冀協(xié)同發(fā)展。2014年年初他又專門主持召開座談會，聽取三地工作匯報。習總書記強調(diào)，京津冀協(xié)同發(fā)展意義重大，對這個問題的認識要上升到國家戰(zhàn)略層面。這是歷史性的重大戰(zhàn)略決策，對于京津冀以及國家改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局，都具有里程碑意義。

  京津冀土地面積21.6萬平方公里，僅占全國的2%，總?cè)丝谶_10860.5萬，占全國的7.98%；2012年地區(qū)生產(chǎn)總值達62172億元，占全國的10.9%；社會消費品零售總額達23661.8億元，占全國的9.9%；進出口總額達6124.8億美元，占全國的14.7%，在國家的發(fā)展中是重要的一極。京津冀已經(jīng)成為繼長三角、珠三角之后，第三個最具活力的城市群。京津冀協(xié)同發(fā)展，不僅要解決北京、天津、河北三地發(fā)展問題，還要為中國推動區(qū)域發(fā)展機制體制創(chuàng)新、探索完善城市群布局和形態(tài)、促進人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、帶動北方腹地發(fā)展趟出一條路。也就是說，要為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供借鑒。

  京津冀一體化協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，對京津冀來說，是一個千載難逢的重大機遇。對于北京而言，調(diào)整疏解非首都核心功能，有效控制人口規(guī)模，遏制“攤大餅”式發(fā)展，需要周邊建設(shè)一批生態(tài)環(huán)境好、商務(wù)成本低、生活質(zhì)量優(yōu)的城市承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和要素外溢。對于河北而言，要改變首都周邊塌陷、落差過大局面，就要根據(jù)京津特別是首都發(fā)展方向，研究和確定河北的發(fā)展定位，包括工業(yè)布局、城鎮(zhèn)布局、基礎(chǔ)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、社會事業(yè)等，實現(xiàn)錯位發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、融合發(fā)展、一體發(fā)展。對于天津來說，不僅要做好京津雙城聯(lián)動發(fā)展這篇文章，還要實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

  京津冀一體化協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，對京津冀來說，三地三根繩將被擰成一股繩。京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，凸顯了京津冀在全國發(fā)展格局中的戰(zhàn)略地位。三地要建立科學長效的機制，加強頂層設(shè)計，編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，明確三地功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、設(shè)施配套、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、投資政策和項目安排等方面形成具體政策。

  京津冀一體化協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，對京津冀來說，將在一些重大問題上首先獲得突破。近年來，京津冀三地共同推動一體化的熱情很高，做了大量工作，但是一些深層次的問題沒有得到解決，比如京津冀交通的互聯(lián)互通、社會服務(wù)的共享共建等。三地要處理好國家戰(zhàn)略與自身發(fā)展的關(guān)系，在服務(wù)國家大局中提高發(fā)展水平。要自覺打破自家“一畝三分地”思維定勢，嚴格執(zhí)行“區(qū)域規(guī)劃一張圖”，抱成團朝著頂層設(shè)計的目標一起做。要下決心破除各種體質(zhì)機制障礙，推動資本、技術(shù)、人才、勞動力等各種要素按照市場規(guī)律在區(qū)域內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。當前，三地要按照中央的要求，以區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化和大氣污染聯(lián)防聯(lián)控作為優(yōu)先領(lǐng)域，力爭率先取得突破。

  五、京津冀協(xié)同發(fā)展未來構(gòu)想及若干建議

   （一）京津冀協(xié)同發(fā)展的未來構(gòu)想

  京津冀一體化必然首先搞活三地的土地市場，但京津冀的整合不能只靠房地產(chǎn)。這就需要尋找整合的利益動機。京津冀一體化改革進程本身，也是深化改革的一塊試驗田。

  京津冀一體化的目的不是為了單純的一體化和融合，而是為了實現(xiàn)快速崛起和協(xié)同發(fā)展。京津冀三地要在中央的總體規(guī)劃框架下，大力破除制約生產(chǎn)要素自由流動的體制性、機制性障礙，繼續(xù)深入改革開放、解放思想，將京津冀協(xié)同發(fā)展，提升到引領(lǐng)改革開放的小崗村、踐行鄧小平南巡講話時，開發(fā)深圳一樣的高度，有所創(chuàng)新，有所突破，先行先試，帶動全國，成為中國從工業(yè)化后期發(fā)展到后工業(yè)化時代，進入初級發(fā)達國家的時代領(lǐng)軍地區(qū)?，F(xiàn)在中國與周邊國家都在談自由貿(mào)易區(qū)，沒有理由在一國之內(nèi)，還有如此多的一體化阻礙性因素。京津冀一體化符合區(qū)域一體化、全球一體化的浪潮，是和上海自貿(mào)區(qū)一樣的深化體制、機制改革的抓手。

  1、大首都經(jīng)濟圈的發(fā)展構(gòu)想。京津冀協(xié)同發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略高度，這是三地共同發(fā)展富強的機遇，也是中國區(qū)域協(xié)同發(fā)展樣板的探索和挑戰(zhàn)。隨著首都功能的重新定位，北京經(jīng)濟中心已經(jīng)弱化，部分非首都核心功能的產(chǎn)業(yè)要轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移屬于要素的流動，首先服從于市場規(guī)律，因此，排除行政手段干預(yù)，非首都核心功能的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就不一定只在區(qū)域（特指京津冀，下同）內(nèi)進行，也可能轉(zhuǎn)到其他區(qū)域（如長三角、上海）。由于經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦，尤其是管理機制差異較大，京津冀經(jīng)濟一體化難度要比其他區(qū)域大，這就需要發(fā)揮各自的優(yōu)勢，合作共贏，實現(xiàn)資源要素的優(yōu)先在京津冀區(qū)域內(nèi)流動。京津冀協(xié)同發(fā)展以北京為核心，天津、河北為兩翼，合力打造環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略空間為共同目標，創(chuàng)建“大首都經(jīng)濟圈”，打造中國經(jīng)濟發(fā)展的“第三極”，最終目標是成為中國經(jīng)濟發(fā)展的“領(lǐng)頭雁”。

  2、協(xié)同合作提高京津冀創(chuàng)新驅(qū)動和綠色可循環(huán)工業(yè)比例。京津冀協(xié)同發(fā)展，將成為全國區(qū)域協(xié)同發(fā)展，共同富裕的示范和樣板，而對面全國30年經(jīng)濟高速發(fā)展下帶來的環(huán)境、大氣污染問題，京津冀協(xié)同發(fā)展首先要破除河北高能源消耗高排放的粗放經(jīng)濟發(fā)展模式，為全國區(qū)域協(xié)同發(fā)展下保護環(huán)境和大氣樹立一個榜樣。這就需要京津帶動和引領(lǐng)河北相對薄弱的第三產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)升級，以京津高校人才和技術(shù)、資金優(yōu)勢幫扶河北創(chuàng)新驅(qū)動提速，逐步增加高科技附加值、第三產(chǎn)業(yè)和綠色可持續(xù)經(jīng)濟比例。

  3、京津與河北要劣勢共彌，優(yōu)勢互補。京津有科技、資金、人才優(yōu)勢，河北有土地、人力優(yōu)勢，而另一方面，京津有城市人口壓力和發(fā)展空間劣勢。河北做為京津主要水源地和人力資源主要來源地，曾為京津的發(fā)展繁榮做出過貢獻，而此時正需要京津兩地在科技、人才、投資方面向河北經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供大力支持，京津也應(yīng)該疏散出一些高科技產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到河北，一方面引領(lǐng)河北高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另一方面疏解城市交通、人口、住房壓力。

   （二）京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的建議

  為什么京津冀一體化的提出，京津冀三地的態(tài)度和積極性不同，是因為各方的心態(tài)和目的存在差異。北京市作為首都，主要是想利用一體化的機會解決存在的大城市?。òń煌〒矶隆h(huán)境污染、人口密度大，等等），天津、河北則想著借一體化的機會，承接北京非首都核心功能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)自身稅收利益的增加。可以說，在京津冀一體化問題上，京津冀三地還存在“同床異夢”。為解決上述問題，我們提出以下建議：

  1、設(shè)計京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的機制。一盤一體化大棋，包羅了各方利益與訴求，如何在各方利益間找到平衡與做出抉擇，顯然需要大智慧與大技巧。在通往一體化的道路上，最大的難題在于跨越、削弱行政權(quán)力之間的分隔。在長三角、珠三角地區(qū)的一體化過程中，曾屢次遭遇經(jīng)濟一體化發(fā)展與行政單元權(quán)力邊界難以逾越的矛盾，即使在同屬于一個省級行政區(qū)、協(xié)調(diào)難度相對較小的珠三角地區(qū)，一體化之路也并不順利。鑒于北京是首都，歷來集政治中心、經(jīng)濟中心、文化中心于一身，天津、河北與之合作，協(xié)調(diào)難度自然更大。正因如此，在啟動京津冀一體之初，就應(yīng)高度關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)機制的建設(shè)。

  京津冀為什么跳不出“各自為政”的思維慣性，就在于現(xiàn)行的分稅制體制，這種以行政單元為基本單元的經(jīng)濟社會組織管理模式，必然是造成不同的區(qū)域以各自利益為重。各地方政府都面臨運行、穩(wěn)定、發(fā)展的多種需求，北京如此，河北、天津也是如此。京津冀地區(qū)一體化的協(xié)作機制需要同時兼顧自愿性和必要的約束性，處理好區(qū)域規(guī)劃的約束力問題和協(xié)作稅收利益補償、分享問題。

  目前，國內(nèi)采用較多的區(qū)域協(xié)調(diào)機制通常有以下幾種：一是設(shè)立區(qū)域協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組，確定合作的原則、方針以及重大問題決策；二是簽訂城市合作框架協(xié)議，規(guī)定雙方或多方協(xié)作的主要領(lǐng)域、相互的權(quán)利義務(wù)等；三是設(shè)立市長聯(lián)席會議，負責協(xié)調(diào)、溝通情況、商定具體問題處理，聯(lián)席會下面通常設(shè)有秘書處、辦公室和若干個專責小組；聯(lián)席會議實行輪值制等。從實行的情況看，這類協(xié)作通常自愿有余、約束不足，因此常常消散于無形。

  2、京津冀一體化過程中三地要政策統(tǒng)一，行動協(xié)調(diào)。京津冀有一億人口，許多經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)規(guī)模都是全國第一，可謂地緣一體、人緣一家、文化一脈。三地同氣連枝就更需要政策統(tǒng)一，行動協(xié)調(diào)，不能為了自己經(jīng)濟發(fā)展而不顧及另兩方利益。

  一是提高京津冀一體化規(guī)劃的約束力。習近平總書記已明確要求，“要抓緊編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，明確三地功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、設(shè)施配套、綜合交通體系等重大問題”。一旦規(guī)劃制定完畢并得到各方同意，就必須通過一定程序使之成為具有較強約束力的條文，“一張藍圖干到底”，保證規(guī)劃的嚴肅性和一體化進程的順利推進。如果僅有規(guī)劃而無相應(yīng)的約束與執(zhí)行機制，京津冀一體化很難取得實質(zhì)性的進展。在這方面，廣東省曾有過教訓(xùn)。早在2004年，廣東省就出臺了珠三角協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，但由于缺乏相應(yīng)的約束與執(zhí)行機制，一體化之路始終舉步維艱。直到2011年10月，廣東省人大出臺了《廣東省實施珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》，珠三角的一體化才步入了快車道。

  二是要建立按空間分區(qū)的管治機構(gòu)。這相當于建立實施規(guī)劃的執(zhí)行機制。所謂空間分區(qū)，是一個類似國土功能區(qū)的概念，即按產(chǎn)業(yè)、城市、生態(tài)等功能對京津冀地區(qū)進行統(tǒng)一劃分，確定每一個地區(qū)在區(qū)域內(nèi)的主體功能。在此基礎(chǔ)上，設(shè)立跨越三地的管理機構(gòu)，整合原本分散在三個行政區(qū)內(nèi)的同類功能。比如，在三地原有的土地管理部門之上，成立一個區(qū)域性的土地管理機構(gòu)，在三地原有環(huán)境管理部門之上，成立一個區(qū)域性的環(huán)境管理部門……這些管理機構(gòu)負責統(tǒng)一制定區(qū)域內(nèi)土地、環(huán)境等方面的管理辦法、執(zhí)行標準以及各方具體職責等，再交由三地原有的機構(gòu)具體執(zhí)行。

  三是合理處理好區(qū)域協(xié)作中的利益問題。這又分兩個方面：一是利益補償，比較典型的例子將出現(xiàn)在環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域，比如，如果確定河北省應(yīng)當為京津冀地區(qū)的大氣質(zhì)量而關(guān)停并轉(zhuǎn)更多的工廠和產(chǎn)業(yè)，其中所發(fā)生的成本和帶來的損失，受益方就應(yīng)當有一個說法。另一方面是利益共享機制，由于區(qū)域協(xié)作所產(chǎn)生的利益，需要在相關(guān)各方之間進行合理的分享，比如，如果河北地區(qū)為北京市產(chǎn)業(yè)升級提供了土地，那么北京市因擠出低端產(chǎn)業(yè)、發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的利益溢價就要通過某種形式使河北能從中分享到一部分。只有這樣，才能保證區(qū)域間的協(xié)調(diào)以一種可持續(xù)的方式進行。

  總之，區(qū)域一體化過程中絕非僅僅是經(jīng)濟方面的一體化，而是產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、環(huán)境、空間功能、社會、公共服務(wù)等全方位的一體化。推進京津冀一體化的過程中，最大挑戰(zhàn)是跨越分割的行政權(quán)力，建立既平等協(xié)商、又有一定約束力的協(xié)作機制，實現(xiàn)協(xié)作利益的合理分享。

  3、制定合理分配稅收“蛋糕”財政制度。按照現(xiàn)行的分稅制體制，京津冀財政各自獨立，不進行財稅制度創(chuàng)新無法解決現(xiàn)有矛盾。因此，本人提出一個不成熟、且大膽的想法供大家批判。

  既然，我們找到了制約京津冀一體化的關(guān)鍵因素，“對癥下藥”才是解決問題的根本。按照分稅制制度設(shè)計，消除區(qū)域稅收利益沖突的最簡單辦法就是實現(xiàn)京津冀行政一體化，前面我們已經(jīng)論述了目前行政一體化難度還很大，沒有最優(yōu)，只好退而求其次。按照新的首都核心功能定位，北京已經(jīng)弱化經(jīng)濟中心功能，經(jīng)濟又決定稅收，特別是北京的金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢明顯，帶來的稅收利益也很豐富。金融產(chǎn)業(yè)是北京的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如果分稅制不變，這些主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)很難轉(zhuǎn)移出去。再說，像北京這樣一個具有二千多萬人口的特大城市，不發(fā)展經(jīng)濟，就業(yè)問題都無法解決。

  做好京津冀經(jīng)濟一體化的財稅分配制度設(shè)計，這就如同三人合作做蛋糕，制作前首先應(yīng)就蛋糕如何分配達成共識。可考慮根據(jù)目前京津冀經(jīng)濟發(fā)展情況結(jié)合分稅制體制，進行適度的財稅制度創(chuàng)新，建立京津冀三地高層次、跨區(qū)域稅收分配協(xié)調(diào)機制。由中央牽頭成立京津冀區(qū)域稅收分配協(xié)調(diào)委員會，負責制定三地之間的稅收分配制度，以及稅收分配管理，就涉及區(qū)域之間的稅收利益進行協(xié)調(diào)和處理。

  建立“首都財政”實行計劃單列，由北京（市）財政代管，“首都財政”的來源主要是中央保障，部分由京津冀提供，特別是由北京轉(zhuǎn)移出去的非首都核心功能的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收，列出一部分納入“首都財政”，這樣在財政體制上就變?yōu)楸本┴斦⑻旖蜇斦?、河北財政，為北京財政、首都財政（由北京代管）、天津財政、河北財政?br />
  三地在稅收分配上，均讓渡一塊作為首都財政，這樣就可以減輕北京市因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的稅收利益減少的壓力，同時天津、河北也貢獻一部分因承接北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的稅收利益增加的好處。同時，中央政府作為首都財政的受益者，也提供一部分首都財政資金的來源。

  同時，首都財政不僅服務(wù)于北京市，同時也服務(wù)于大首都經(jīng)濟圈（京津冀，包括天津、河北），津冀兩地也能享受到首都財政的好處，特別是首都財政在環(huán)境治理、交通投資上必須通盤考慮京津冀。

   做大經(jīng)濟（稅基）“蛋糕”，實現(xiàn)協(xié)作共贏，打造中國經(jīng)濟的“領(lǐng)頭雁”，引領(lǐng)未來中國經(jīng)濟增長。只有制定好京津冀三地之間稅收合理分配的制度，消除了三地之間的稅收利益沖突，才能為經(jīng)濟的發(fā)展提供前提，使三地政府“同床同夢”，共同為大首都經(jīng)濟圈（京津冀）的經(jīng)濟發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻，提升京津冀在中國經(jīng)濟中的地位和份額。

  妥善解決好北京財稅問題，才能消除北京非首都核心功能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要障礙，天津、河北的稅收利益也得到了保障，京津冀經(jīng)濟一體化協(xié)同才能順利實現(xiàn)。