【2021年06月13日】瞭望丨國有土地出讓金劃轉意味著什么

來源：《瞭望》 作者：李旭紅
◇國有土地使用權出讓收入歸屬權沒有改變，僅是征收部門的一種改變

◇劃轉至稅務部門征收，能促進相關的土地財政賬本更加公開透明，強化地方政府的基金預算管理

◇管理方式僅是手段，落腳點是保障地方財政的可持續(xù)性，以促進我國經濟社會的發(fā)展與穩(wěn)定

近日，財政部等四部門發(fā)布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），將國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入統(tǒng)一劃轉稅務部門征收。
財政部發(fā)布的《2020年財政收支情況》顯示，2020年國有土地使用權出讓收入84142億元，同比增長15.9%，約占地方政府性基金預算本級收入的93.57%。在2016年至2020年的連續(xù)五年內，國有土地使用權出讓收入均保持了同比增長態(tài)勢，平均增長率為21.62%。
根據(jù)現(xiàn)行《國有土地使用權出讓收支管理辦法》，“市、縣財政部門具體負責土地出讓收支管理和征收管理工作，市、縣國土資源管理部門具體負責土地出讓收入征收工作?！?/font>

而本次《通知》將包括國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入劃轉至稅務部門征收，其中也明確指出“四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”。

可以看到，從本質上說，本次《通知》并未改變國有土地使用權出讓收入的歸屬權，僅是征收部門的一種改變。這種轉變將產生以下幾個方面的積極意義。

發(fā)揮稅務優(yōu)勢規(guī)范非稅收入

  將四項非稅收入劃轉稅務部門征收，是在黨中央“提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”的重大決策部署要求下，落實《深化黨和國家機構改革方案》中“將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區(qū)域內各項稅收、非稅收入征管等職責”的體現(xiàn)，并反映了將各項社會保險費、國家重大水利工程建設基金等多項非稅收入逐漸劃轉至稅務部門征收的必然趨勢。

稅務部門在征收管理方面具有豐富的經驗，尤其是近年來通過深化稅收征管改革積累了大量先進性的管理經驗，“十四五”時期，貫徹落實兩辦《關于進一步深化稅收征管改革的意見》的要求，在“以數(shù)治稅”驅動“合成”的第三次重大稅收征管變革下，將會逐步建成統(tǒng)一稅費服務平臺。

因此，將非稅收入劃入稅務部門征收有助于充分發(fā)揮稅務機關的征管優(yōu)勢，提高非稅收入征收的規(guī)范性和統(tǒng)一性，同時，也有助于全國統(tǒng)籌管理稅收與非稅收入，提高管理的效率，并增強統(tǒng)一性及確定性。

具體而言，將國有土地使用權出讓收入等劃轉稅務部門征收，于社會及稅務部門雙方而言均是有利的。

一方面，稅務部門熟悉微觀經濟主體納稅人的情況，在實際工作中積累了精確性、針對性、全面性的風險防控和管理經驗，且近年來得益于大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新興技術的發(fā)展，稅務機關征管效率提高的同時，降低了征管成本。因而將國有土地使用權出讓收入等劃轉稅務部門征收，有助于充分發(fā)揮其在收入征收管理方面的優(yōu)勢，降低社會經濟的運行成本。

另一方面，統(tǒng)一征收四項政府非稅收入，有助于推進稅務部門與財政部門、自然資源部門、人民銀行等之間的良性互動和協(xié)同共治，精確掌握了解經濟社會在更深層次、更廣范圍上的運行狀況，提高稅務機關的工作效率，同時顆粒度更精細、覆蓋面更廣的數(shù)據(jù)要素也為智慧稅務打下基礎，推進稅收征管數(shù)字化升級和智能化改造，貫徹落實《關于進一步深化稅收征管改革的意見》要求。

強化管理防風險

  劃轉至稅務部門征收，能促進相關的土地財政賬本更加公開透明，強化地方政府的基金預算管理。

根據(jù)現(xiàn)行相關規(guī)定，土地出讓收支全額納入地方政府基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理，在地方國庫中設立專賬（即登記簿），專門核算土地出讓收入和支出情況。

但在實際操作過程中，由于地方政府對該種收入擁有完全的控制權，中央層面在核實其收入準確性時存有一定的難度。在這種背景下，稅務部門征收國有土地使用權出讓收入，將促進地方政府形成真實可靠的預算編制，使形式與實質相吻合，從而實現(xiàn)地方政府預算的公開透明，并進一步便于中央的統(tǒng)籌管理與決策部署。

強化預算公開管理某種程度上，又能在規(guī)范地方政府舉債行為中發(fā)揮積極作用。

現(xiàn)行規(guī)定中對國有土地使用權出讓收入的使用范圍有著明確的解釋，包括征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出，且對收支科目也有著明確的分類和管理，但由于國有土地使用權出讓收入作為地方政府性基金預算的重要組成以及地方政府收入的重要來源，且地方政府對該部分收入具有較大的操縱空間，因而存在延遲交納或違規(guī)使用國有土地使用權出讓收入的現(xiàn)象。

本次《通知》將提高國有土地使用權出讓收入預算管理的公開透明度，制約地方政府利用國有土地使用權出讓收入違規(guī)舉債的行為，并進一步防范化解地方政府債務風險。

提升財政資源統(tǒng)籌能力

  加強財政資源統(tǒng)籌是“十四五”規(guī)劃的要求，也是新時代新階段推動高質量發(fā)展的必然選擇。

財政資源既包含有稅收也包含有非稅收入，由于非稅收入與地方財政收入聯(lián)系緊密，因此，將國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入統(tǒng)一劃轉稅務部門征收對于統(tǒng)籌財政資源具有舉足輕重的意義。

稅務部門高效的征管優(yōu)勢和強有力的征收力度，有助于將國有土地使用權出讓收入及時、足額收歸國庫，并在收入征繳流程中，通過跨部門間的合作協(xié)調及信息共享，提高征管工作的透明度和規(guī)范度，統(tǒng)籌安排財政資源，更好地支持經濟社會發(fā)展。

同時，公開透明化的土地收支有助于將財政資金用到實處，提高財政支出的科學性、有效性和準確性，減少資金浪費等不合理現(xiàn)象的發(fā)生，在統(tǒng)籌優(yōu)化過程中全面提升財政資源的配置效率和使用效益。

此外，財政資源統(tǒng)籌能力的提高為更好激發(fā)地方政府積極性提供了經濟保障，規(guī)范透明、嚴格約束、科學合理的預算管理在最大限度上促進了各級地方政府的公平公正，從而更好激發(fā)其發(fā)展活力和創(chuàng)造力。

財政資源統(tǒng)籌能力的提升，是現(xiàn)代財政制度落地實施的途徑和具體表現(xiàn)，有助于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 （作者為北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長、教授）
本文來源于《瞭望》2021年第24期 總第1944期
2021年06月12日《特稿》
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