促進(jìn)生態(tài)創(chuàng)新的財(cái)稅政策體系探究

  

歐陽潔 張靜堃 張克中

華中科技大學(xué)管理學(xué)院

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院

當(dāng)前，我國進(jìn)入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，但依然面臨著雙重壓力：一是資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重的生態(tài)壓力；二是經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行、創(chuàng)新后勁不足、產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢的經(jīng)濟(jì)增長壓力。因此，如何兼顧生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目標(biāo)、在生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、保持經(jīng)濟(jì)增長的活力與競(jìng)爭力，成為理論界亟須回答的時(shí)代命題。而生態(tài)創(chuàng)新試圖通過新產(chǎn)品、新工藝、新技術(shù)、新制度和新商業(yè)模式的開發(fā)與引進(jìn)，在整個(gè)生命周期內(nèi)盡可能地提高資源的使用效率、減輕生態(tài)環(huán)境的承載壓力（Kemp 等，2011），被認(rèn)為是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色增長、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。推進(jìn)生態(tài)創(chuàng)新對(duì)踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。但從理論上講，生態(tài)創(chuàng)新兼具“知識(shí)的溢出效應(yīng)”和“環(huán)境的正外部性”兩大特征，加之創(chuàng)新活動(dòng)的不確定性、生態(tài)問題的復(fù)雜性，容易引發(fā)市場(chǎng)失靈，削弱市場(chǎng)主體進(jìn)行生態(tài)創(chuàng)新的積極性（董穎 等，2010）。由此可見，生態(tài)創(chuàng)新的推進(jìn)需要政府的干預(yù)，而財(cái)稅政策作為激勵(lì)市場(chǎng)主體的直接方式，是有效治理外部性、糾正市場(chǎng)失靈、推動(dòng)生態(tài)創(chuàng)新的核心工具（蔣金法 等，2016）。在實(shí)踐中，創(chuàng)新、綠色是“五大發(fā)展理念”的重要組成部分，生態(tài)文明建設(shè)也被黨和政府提高到前所未有的高度。習(xí)近平總書記更是在黨的十九大報(bào)告中明確要求“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”。綜合來看，生態(tài)創(chuàng)新是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在現(xiàn)代財(cái)稅體系的構(gòu)建與完善中理應(yīng)將生態(tài)創(chuàng)新納入其中。

一、生態(tài)創(chuàng)新的內(nèi)涵與演進(jìn)脈絡(luò)
生態(tài)創(chuàng)新的概念最早起源于二十世紀(jì)七十年代的可持續(xù)發(fā)展理念，但明確的定義是由Fussler 等（1996）提出的，具體界定為“顯著減少環(huán)境負(fù)面效應(yīng)并能給企業(yè)、顧客和社會(huì)帶來增值的新產(chǎn)品、新工藝”。這一初始定義明確了生態(tài)創(chuàng)新的最終目標(biāo)：環(huán)境效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的統(tǒng)一。具體而言，生態(tài)創(chuàng)新通常指提高經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境績效的新技術(shù)。其后，大量研究對(duì)這一定義進(jìn)行了拓展，認(rèn)為能緩解環(huán)境承載壓力、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新理念、新流程、新制度及新商業(yè)模式等都應(yīng)視為生態(tài)創(chuàng)新（Charter 等，2018）。需要強(qiáng)調(diào)的是，理論界在生態(tài)創(chuàng)新的早期認(rèn)識(shí)上，通常將綠色創(chuàng)新、環(huán)境創(chuàng)新、可持續(xù)創(chuàng)新的概念與之等同，重點(diǎn)關(guān)注上述創(chuàng)新型政策在末端環(huán)境治理中的效果。
隨著實(shí)踐的發(fā)展和研究的深入，越來越多的學(xué)者意識(shí)到，生態(tài)創(chuàng)新需要在整個(gè)生命周期中有效降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、提高資源使用效率（Hazarika 等，2019）。具體而言，生態(tài)創(chuàng)新應(yīng)該包含在產(chǎn)品的投入、生產(chǎn)、消費(fèi)和再循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)（王班班，2017）。歐盟（EU）作為較早倡導(dǎo)并踐行生態(tài)創(chuàng)新理念的國際組織，同樣主張生態(tài)創(chuàng)新應(yīng)該從全生命周期的視角進(jìn)行考察，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的末端治理（end-of-pipe）向全生命周期的閉環(huán)治理（closed loop）轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步地，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）還強(qiáng)調(diào)了相關(guān)技術(shù)的采用和擴(kuò)散行為，不但認(rèn)為清潔技術(shù)的開發(fā)是生態(tài)創(chuàng)新，而且認(rèn)為清潔技術(shù)的采用與擴(kuò)散同樣屬于生態(tài)創(chuàng)新。綜上可知，生態(tài)創(chuàng)新的概念日益強(qiáng)調(diào)全生命周期視角，且注重生態(tài)創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用與推廣。

二、財(cái)稅政策促進(jìn)生態(tài)創(chuàng)新的機(jī)理分析
生態(tài)創(chuàng)新兼具“知識(shí)的溢出效應(yīng)”和“環(huán)境保護(hù)的正外部性”兩大特征，需要政府通過財(cái)稅政策等手段來加以引導(dǎo)和推動(dòng)。但與傳統(tǒng)的生態(tài)治理不同，生態(tài)創(chuàng)新更加注重全生命周期視角下的生態(tài)保護(hù)與技術(shù)創(chuàng)新，這就要求財(cái)稅政策必須貫穿于投入、生產(chǎn)、消費(fèi)和再循環(huán)的各個(gè)階段。本文借鑒褚睿剛（2018）的研究，從懲罰型措施、鼓勵(lì)型措施兩個(gè)方面闡釋不同財(cái)稅政策工具促進(jìn)生態(tài)創(chuàng)新的作用機(jī)理，并在此基礎(chǔ)上，提出全生命周期視角下推動(dòng)生態(tài)創(chuàng)新的財(cái)稅政策工具組合。

（一）懲罰型財(cái)稅政策：環(huán)境稅和排污費(fèi)
政府征收環(huán)境稅和排污費(fèi)是典型的懲罰型財(cái)稅政策，二者都屬于“大棒型”的環(huán)境規(guī)制手段，實(shí)質(zhì)上是對(duì)企業(yè)的環(huán)境有害活動(dòng)進(jìn)行定價(jià)。其中，環(huán)境稅在理論與實(shí)踐上有狹義和廣義之分。狹義的環(huán)境稅單指以污染行為為課稅對(duì)象的稅種；廣義的環(huán)境稅則涵蓋了為實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)而征收的，旨在減少環(huán)境污染、提升資源利用效率的各類稅種，既包括狹義的環(huán)境稅，還包含資源稅、特定產(chǎn)品消費(fèi)稅等一系列與生態(tài)保護(hù)有關(guān)的稅種。同理，排污費(fèi)也是對(duì)濫用資源、破壞環(huán)境的行為進(jìn)行懲罰的重要措施，但主要是針對(duì)企業(yè)的排污行為進(jìn)行收費(fèi)。

環(huán)境稅的征收能使得污染企業(yè)的環(huán)境負(fù)外部成本內(nèi)部化，增加其生產(chǎn)成本，促使企業(yè)為少繳或不繳相應(yīng)的環(huán)境稅收而引入新型技術(shù)，進(jìn)而向綠色生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，環(huán)境稅還間接地通過影響消費(fèi)過程來促進(jìn)生態(tài)創(chuàng)新。理論上，資源消耗大、環(huán)境污染嚴(yán)重的產(chǎn)品會(huì)面臨更高的環(huán)境稅懲罰，最終迫使企業(yè)以更高的價(jià)格向消費(fèi)者轉(zhuǎn)嫁環(huán)境稅負(fù)。面對(duì)環(huán)境稅的價(jià)格懲罰，理性的消費(fèi)者會(huì)更加傾向于選擇價(jià)格相對(duì)低廉甚至享受政府補(bǔ)貼的生態(tài)創(chuàng)新產(chǎn)品，繼而通過拉動(dòng)相應(yīng)的市場(chǎng)需求，推動(dòng)生態(tài)創(chuàng)新。

排污費(fèi)的作用機(jī)理與環(huán)境稅類似。但相比于稅收而言，排污費(fèi)的征管程序不夠規(guī)范，征收效率與使用效率較低，對(duì)企業(yè)的影響力度總體偏弱。從生態(tài)創(chuàng)新的角度看，排污費(fèi)更多的是針對(duì)生產(chǎn)的最終環(huán)節(jié)，僅對(duì)企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的各類污染進(jìn)行行政收費(fèi)，而環(huán)境稅可以覆蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，在全生命周期中更好地發(fā)揮生態(tài)治理的作用。我國生態(tài)環(huán)境的治理長期以來高度依賴排污費(fèi)的征繳，但排污費(fèi)日益暴露出征繳隨意性大、程序不規(guī)范、資金使用效率低等問題。隨著法制化進(jìn)程的推進(jìn)，我國于2016年通過《環(huán)境保護(hù)稅法》，并于2018年1月1日實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的轉(zhuǎn)變。

（二）鼓勵(lì)型財(cái)稅政策：財(cái)政補(bǔ)貼、政府基金、稅收優(yōu)惠和政府采購
財(cái)政補(bǔ)貼、政府基金、稅收優(yōu)惠和政府采購都屬于鼓勵(lì)型的財(cái)稅政策工具。財(cái)政補(bǔ)貼是激勵(lì)生態(tài)創(chuàng)新的核心政策工具之一，除了傳統(tǒng)的研究與開發(fā)（R&D）補(bǔ)貼外，還包括創(chuàng)新券、科技懸賞等多種靈活的形式。已有研究指出，財(cái)政補(bǔ)貼存在“擠入效應(yīng)”和“擠出效應(yīng)”兩種情況?！皵D入效應(yīng)”是指，財(cái)政補(bǔ)貼能夠減少企業(yè)在生態(tài)創(chuàng)新過程中的成本和風(fēng)險(xiǎn)，為企業(yè)的研發(fā)活動(dòng)提供必要的資金支持，促使企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的生態(tài)創(chuàng)新活動(dòng)（姚東旻 等，2019）。而“擠出效應(yīng)”則是指，政府與企業(yè)之間存在信息不對(duì)稱和委托代理問題，很難對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼資金進(jìn)行監(jiān)管，使得企業(yè)在獲取財(cái)政補(bǔ)貼資金后，反而降低了自身的研發(fā)投入。政府在財(cái)政補(bǔ)貼之外，也會(huì)設(shè)立多種類型的生態(tài)創(chuàng)新引導(dǎo)基金，如技術(shù)創(chuàng)新基金、能源創(chuàng)新基金等，旨在通過貸款貼息、無償資助和資本金投入等方式支持產(chǎn)品研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，推進(jìn)生態(tài)創(chuàng)新，其運(yùn)作機(jī)理與財(cái)政補(bǔ)貼大致相同，也存在“擠入效應(yīng)”和“擠出效應(yīng)”。


稅收優(yōu)惠是政府收入的一種讓渡，通過“直接效應(yīng)”和“間接效應(yīng)”影響企業(yè)的生態(tài)創(chuàng)新行為。一方面，針對(duì)性的稅收優(yōu)惠直接降低了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，可以減少資本的使用成本，促使企業(yè)加大與生態(tài)創(chuàng)新相關(guān)的研發(fā)投入，此為“直接效應(yīng)”；另一方面，稅收優(yōu)惠還間接增強(qiáng)了企業(yè)的現(xiàn)金供給能力，可以緩解企業(yè)在生態(tài)創(chuàng)新過程中的融資壓力，進(jìn)而有利于進(jìn)行生態(tài)創(chuàng)新活動(dòng)，此為“間接效應(yīng)”。政府采購則能從宏觀和微觀兩個(gè)層面引導(dǎo)生態(tài)創(chuàng)新。在宏觀經(jīng)濟(jì)層面，綠色型的政府采購?fù)ㄟ^政府支出乘數(shù)形成市場(chǎng)需求，帶動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建，刺激形成生態(tài)創(chuàng)新的產(chǎn)品市場(chǎng)；而在微觀層面上，政府對(duì)企業(yè)的大規(guī)模綠色采購，能形成明顯的引導(dǎo)效應(yīng)，推動(dòng)企業(yè)開發(fā)相關(guān)的綠色產(chǎn)品和生態(tài)技術(shù)。

從全生命周期的視角看，不同類型的財(cái)稅政策在投入、生產(chǎn)、消費(fèi)和再循環(huán)各個(gè)階段都對(duì)生態(tài)創(chuàng)新發(fā)揮了獨(dú)特的作用。綜合已有的研究，在投入和生產(chǎn)階段，政府可以向污染企業(yè)征收環(huán)境稅，對(duì)企業(yè)的生態(tài)創(chuàng)新活動(dòng)提供稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼，或通過投入政府基金降低企業(yè)生態(tài)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)；在居民消費(fèi)階段，政府可以通過綠色采購、價(jià)格補(bǔ)貼以及對(duì)特定產(chǎn)品征收消費(fèi)稅等方式引導(dǎo)居民綠色、生態(tài)消費(fèi)；在循環(huán)階段，政府可以通過財(cái)政補(bǔ)貼和稅收政策引導(dǎo)企業(yè)引入環(huán)境友好型技術(shù)以解決相應(yīng)的副產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)資源的回收利用和廢棄物治理。圖1圍繞全生命周期視角下生態(tài)創(chuàng)新的各階段展示了上述各類財(cái)稅政策工具的組合。而事實(shí)上，全生命周期視角下的財(cái)稅政策工具組合能形成全方位、多層次的制度體系，可以有效改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、實(shí)施清潔生產(chǎn)，促進(jìn)生產(chǎn)和投入階段的生產(chǎn)過程創(chuàng)新；可以增強(qiáng)消費(fèi)階段產(chǎn)品的綠色屬性、提升產(chǎn)品可回收性，推動(dòng)消費(fèi)和循環(huán)階段的產(chǎn)品創(chuàng)新。同時(shí)，相關(guān)財(cái)稅政策工具的匹配與組合貫穿于全生命周期的各個(gè)階段，有利于形成閉環(huán)生態(tài)治理的組織創(chuàng)新，進(jìn)而形成整體的制度創(chuàng)新。

三、財(cái)稅政策視角下制約我國生態(tài)創(chuàng)新的因素分析
當(dāng)前，國家制定的相關(guān)政策雖然體現(xiàn)出生態(tài)創(chuàng)新的一些思想，也在實(shí)踐中積累了大量經(jīng)驗(yàn)，但總體而言，我國的生態(tài)創(chuàng)新水平依然偏低。從財(cái)稅政策的視角看，制約我國生態(tài)創(chuàng)新的因素主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）全生命周期視角尚未融入生態(tài)創(chuàng)新的財(cái)稅政策體系構(gòu)建
傳統(tǒng)的生態(tài)治理是一種“末端治理”，僅強(qiáng)調(diào)對(duì)污染排放、資源廢棄的監(jiān)管和控制。相反，生態(tài)創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)全生命周期視角下的生態(tài)保護(hù)與綠色創(chuàng)新。在2003年以前，我國的環(huán)境政策主要聚焦于修復(fù)生態(tài)和治理污染。伴隨著2003年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的正式實(shí)施，我國生態(tài)治理的重心逐漸轉(zhuǎn)向全過程防控。在這一時(shí)期，國家大力推進(jìn)綠色財(cái)稅政策，將原有稅制“綠化”，支持綠色低碳循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)。然而，在生態(tài)創(chuàng)新的財(cái)稅政策體系構(gòu)建上，全生命周期的視角未能完全融入。例如，財(cái)稅體系建設(shè)始終側(cè)重于生產(chǎn)端和末端治理，長期忽視消費(fèi)階段，對(duì)消費(fèi)者行為缺乏規(guī)范與引導(dǎo)，這也使得生產(chǎn)者沒有動(dòng)力推進(jìn)生態(tài)創(chuàng)新。除消費(fèi)稅、綠色產(chǎn)品政府優(yōu)先采購制度和節(jié)能產(chǎn)品政府強(qiáng)制采購制度外，我國基本上沒有建立其他激勵(lì)綠色消費(fèi)、生態(tài)消費(fèi)的財(cái)稅制度，促進(jìn)居民及企業(yè)綠色消費(fèi)的制度欠缺，且消費(fèi)稅及政府綠色采購體制仍不完善。

（二）財(cái)稅政策對(duì)生態(tài)創(chuàng)新的激勵(lì)力度不足
我國當(dāng)前出臺(tái)的財(cái)稅政策對(duì)生態(tài)創(chuàng)新的激勵(lì)力度不夠。大量研究指出，我國對(duì)生態(tài)保護(hù)和科技創(chuàng)新的財(cái)政支出嚴(yán)重不足。一方面，各級(jí)政府的綠色支出、R&D支出比例嚴(yán)重偏低；另一方面，相關(guān)的支出結(jié)構(gòu)也不合理，對(duì)企業(yè)生態(tài)創(chuàng)新的專項(xiàng)引導(dǎo)資金嚴(yán)重不足（于洪 等，2016），不利于激發(fā)企業(yè)的積極性。同時(shí)，我國的稅收體系對(duì)生態(tài)創(chuàng)新的激勵(lì)作用也比較有限?？傮w而言，與生態(tài)創(chuàng)新相關(guān)的稅收收入占比過低，整體的調(diào)節(jié)作用較弱。具體來看，環(huán)境保護(hù)稅征收標(biāo)準(zhǔn)過低，且各地稅率不一，影響其在引導(dǎo)企業(yè)生態(tài)創(chuàng)新行為中產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效應(yīng)（張伊丹 等，2019）；而資源稅征收范圍過窄，僅限于礦產(chǎn)資源和水資源，一些浪費(fèi)資源的行為難以得到遏制（周波 等，2019）；消費(fèi)稅囊括的資源消耗型和環(huán)境污染型產(chǎn)品較少，稅率偏低、稅收凸顯性不足，調(diào)節(jié)居民消費(fèi)習(xí)慣、推動(dòng)綠色消費(fèi)的功能受到制約（李春根 等，2019）。進(jìn)一步地，在政府采購領(lǐng)域，我國綠色采購制度尚不完善，相關(guān)規(guī)定缺乏執(zhí)行細(xì)則，法律制度不健全、監(jiān)督力度不夠、管理效率低，嚴(yán)重影響了生態(tài)創(chuàng)新市場(chǎng)的形成和發(fā)展（傅京燕 等，2017）。

（三）支持生態(tài)保護(hù)與技術(shù)創(chuàng)新的財(cái)稅政策工具相互割裂
生態(tài)創(chuàng)新的“雙重外部性”天然地要求財(cái)稅政策應(yīng)當(dāng)盡可能地融合環(huán)保與創(chuàng)新這兩大目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一?！笆濉币詠?，國家層面出臺(tái)的許多規(guī)劃都在強(qiáng)調(diào)生態(tài)與創(chuàng)新的結(jié)合。通過對(duì)國務(wù)院和國家發(fā)展改革委官方網(wǎng)站上發(fā)布的政策文件進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn)，一系列國家級(jí)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)以技術(shù)進(jìn)步促進(jìn)生態(tài)保護(hù)，并提出了相應(yīng)的財(cái)稅政策作為配套措施。例如，國家發(fā)展改革委聯(lián)合水利部于2019年4月發(fā)布的《國家節(jié)水行動(dòng)方案》提出，要“加大節(jié)水產(chǎn)品和技術(shù)研發(fā)”，并要“落實(shí)節(jié)水稅收優(yōu)惠政策”以提供配套支持。這些配套的財(cái)稅政策固然有積極的作用，但多數(shù)只是提供資金保障、稅收優(yōu)惠，并未注重相關(guān)政策工具的協(xié)調(diào)與配合。當(dāng)然，也有一些財(cái)稅政策能夠同時(shí)改善環(huán)境績效和實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新目標(biāo)，如針對(duì)新能源汽車等行業(yè)的政策。然而由于這些行業(yè)自身往往就兼具創(chuàng)新與環(huán)保兩大特性，財(cái)稅政策似乎是“無意”地支持了生態(tài)創(chuàng)新。財(cái)稅政策的相互割裂還體現(xiàn)在具體政策的碎片化上，政策制定者沒有考慮政策間可能存在的沖突及潛在的負(fù)面影響。例如，我國對(duì)農(nóng)膜實(shí)行增值稅優(yōu)惠，固然有助于保護(hù)農(nóng)民利益，但也可能帶來了一定的環(huán)境負(fù)效益。

四、構(gòu)建促進(jìn)生態(tài)創(chuàng)新的財(cái)稅政策體系建議
黨的十九大報(bào)告作出了“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”的戰(zhàn)略部署，反映了黨中央解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)關(guān)系的決心和勇氣。在發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙重壓力下，推動(dòng)生態(tài)創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。未來一段時(shí)期，既是我國打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)最艱難的時(shí)期，又是我國建設(shè)生態(tài)文明制度、實(shí)現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。在這一背景下，改革生態(tài)文明體制，構(gòu)建促進(jìn)生態(tài)創(chuàng)新的財(cái)稅政策體系，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新和環(huán)境保護(hù)的協(xié)同推進(jìn)，使“綠水青山”成為“金山銀山”。

（一）重塑財(cái)稅政策設(shè)計(jì)思路，系統(tǒng)助力生態(tài)創(chuàng)新
當(dāng)前財(cái)稅政策的設(shè)計(jì)思路滯后于生態(tài)創(chuàng)新發(fā)展的需要。在設(shè)計(jì)財(cái)稅政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)融入生態(tài)創(chuàng)新理念和全生命周期視角，以此為基礎(chǔ)從根本上重塑財(cái)稅政策設(shè)計(jì)思路。首先，要在財(cái)稅政策中融入生態(tài)創(chuàng)新理念，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和技術(shù)創(chuàng)新的雙重紅利。政策制定者不能單純地思考某一方面，而應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮相應(yīng)的財(cái)稅政策能否彌補(bǔ)生態(tài)創(chuàng)新的雙重外部性，兼顧技術(shù)創(chuàng)新和綠色發(fā)展，尤其要注重激勵(lì)企業(yè)更好地將環(huán)境收益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益。其次，促進(jìn)生態(tài)創(chuàng)新的財(cái)稅政策要從全生命周期視角出發(fā)，實(shí)現(xiàn)有效的閉環(huán)治理。傳統(tǒng)的末端治理視角往往只強(qiáng)調(diào)最終污染排放的減少。然而，污染排放僅僅是產(chǎn)品生命周期的一部分，只強(qiáng)調(diào)末端治理容易導(dǎo)致污染的轉(zhuǎn)移。政府需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的污染治理思路，針對(duì)投入、生產(chǎn)、消費(fèi)和再循環(huán)四個(gè)不同階段出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)稅政策。最后，財(cái)稅政策制定時(shí)要增強(qiáng)政策協(xié)同，緩解沖突效應(yīng)，轉(zhuǎn)變當(dāng)前政策的碎片化特征。單一政策無法全面推進(jìn)生態(tài)創(chuàng)新，而多重政策組合又面臨著復(fù)雜的互動(dòng)。財(cái)稅政策制定時(shí)需要加強(qiáng)論證，深入研究不同政策之間是否存在矛盾，是否可以互相促進(jìn)，從整體的角度設(shè)計(jì)財(cái)稅政策。

（二）加大生態(tài)創(chuàng)新財(cái)政扶持力度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)
當(dāng)前我國財(cái)政對(duì)生態(tài)創(chuàng)新的扶持力度較弱，制約了生態(tài)創(chuàng)新的發(fā)展。一方面，政府要進(jìn)一步加大財(cái)政支出對(duì)生態(tài)創(chuàng)新、綠色科技的扶持力度，不斷提高生態(tài)治理和科技創(chuàng)新相關(guān)支出的占比；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)細(xì)分的污染類型，合理調(diào)整環(huán)保支出結(jié)構(gòu)，保證財(cái)政資金的合理運(yùn)用。在加大財(cái)政支出力度的同時(shí)，政府還需要提升生態(tài)創(chuàng)新相關(guān)支出的資金使用效率。對(duì)于相應(yīng)的財(cái)政專項(xiàng)資金，各地應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，將資金用到實(shí)處，中央也要加強(qiáng)績效考核，保證財(cái)政資金高效運(yùn)用。除了直接支持生態(tài)創(chuàng)新，政府還可以拓寬生態(tài)創(chuàng)新資金來源。政府可以發(fā)展與生態(tài)創(chuàng)新有關(guān)的PPP項(xiàng)目，充分利用多方資金、調(diào)動(dòng)社會(huì)各方的積極性；還可以運(yùn)用財(cái)政資金發(fā)展生態(tài)環(huán)保市場(chǎng)，培育生態(tài)環(huán)保市場(chǎng)主體。而像水權(quán)、排污權(quán)和碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，財(cái)政資金也應(yīng)當(dāng)予以支持，充分發(fā)揮第三方在環(huán)境治理中的作用。在環(huán)保技術(shù)的研發(fā)上，政府應(yīng)當(dāng)重視產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，加大對(duì)高校相關(guān)研發(fā)的支持力度；政府還可以利用財(cái)政資金降低企業(yè)治污成本，鼓勵(lì)更多的環(huán)保型企業(yè)上市，利用資本市場(chǎng)緩解其融資壓力。

（三）發(fā)揮稅收激勵(lì)作用，完善綠色稅收體系
促進(jìn)生態(tài)創(chuàng)新，必須發(fā)揮稅收的激勵(lì)作用，逐步完善綠色稅收體系。具體而言，一是對(duì)我國環(huán)境稅收的主體稅種——環(huán)境保護(hù)稅，要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化征收范圍、稅率、稅收優(yōu)惠和征管模式，逐步擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍。二是推動(dòng)消費(fèi)稅改革試點(diǎn)，對(duì)消費(fèi)稅的稅目、稅率進(jìn)行調(diào)整。一方面，要進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍，將不符合生態(tài)保護(hù)的產(chǎn)品逐步納入消費(fèi)稅稅目；另一方面，要適當(dāng)調(diào)整高耗能、高污染產(chǎn)品的消費(fèi)稅稅率，發(fā)揮稅收杠桿效應(yīng)，抑制不合理需求。此外，還可以改革消費(fèi)稅的計(jì)價(jià)方式，實(shí)行價(jià)外計(jì)稅，學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗(yàn)將商品價(jià)格和稅分開標(biāo)注，從而提升消費(fèi)稅的稅收凸顯性。三是對(duì)資源稅，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善從價(jià)計(jì)征，將資源開發(fā)帶來的負(fù)外部性反映到稅率中，推廣水資源稅改革，并將森林、濕地等自然生態(tài)空間的占用納入資源稅課稅范圍。當(dāng)然，在增值稅和企業(yè)所得稅等其他稅種中，也可以加大對(duì)生態(tài)創(chuàng)新的優(yōu)惠力度。

（四）強(qiáng)化政府采購的支持功能，完善政府綠色采購制度
在現(xiàn)階段，通過完善政府綠色采購制度，強(qiáng)化政府采購的支持功能，是引導(dǎo)全社會(huì)踐行生態(tài)創(chuàng)新理念的重要舉措。完善綠色采購制度，首先可借鑒日本、歐盟等發(fā)達(dá)國家或區(qū)域國際組織先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定細(xì)致具體、合理規(guī)范，且符合中國國情的法律法規(guī)，對(duì)政府綠色采購的主體、標(biāo)準(zhǔn)、清單和流程等一系列問題進(jìn)行規(guī)定，從而確保綠色采購活動(dòng)的順利開展。其次可借助節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機(jī)制調(diào)整優(yōu)化的契機(jī)，建立起一套完備的綠色采購指標(biāo)體系，包括采購目錄、產(chǎn)品認(rèn)證制度和成本—收益核算體系，從而保證綠色采購活動(dòng)的公平、公正和公開。最后應(yīng)進(jìn)一步完善對(duì)綠色采購活動(dòng)及相關(guān)主體的監(jiān)督機(jī)制，建立一套可以科學(xué)反映政府綠色采購情況的績效指標(biāo)，建立具有約束力的政府采購考評(píng)機(jī)制。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2020年第9期。）