白景明：發(fā)揮積極財(cái)政政策作用 全方位擴(kuò)大內(nèi)需

白景明 中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院原副院長(zhǎng)、研究員

“十五五”時(shí)期的擴(kuò)內(nèi)需難度大、要求高，需堅(jiān)持有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合，進(jìn)一步發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，促進(jìn)消費(fèi)和投資、供給和需求良性互動(dòng)。
黨的二十屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)”?！笆逦濉睍r(shí)期是基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期，具有承前啟后的重要地位。筆者認(rèn)為，在這一時(shí)期堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，具有一定的歷史必然性。

強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)是中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略依托

具體來看，“十五五”時(shí)期，我國(guó)發(fā)展處于戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期。
世界百年變局加速演進(jìn)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生巨變。主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在本世紀(jì)初進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率低位徘徊期，多年來美國(guó)年均增長(zhǎng)率不足3%，歐元區(qū)國(guó)家和日本在2%以內(nèi)，同期失業(yè)率節(jié)節(jié)攀升，一些年份甚至超過10%。這些國(guó)家在本世紀(jì)初還發(fā)生了主權(quán)債務(wù)危機(jī)，美國(guó)2007年的次貸危機(jī)和歐元區(qū)國(guó)家的主權(quán)債務(wù)危機(jī)是規(guī)模空前的政府債務(wù)危機(jī)，時(shí)至今日，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政府負(fù)債率普遍超過100%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過度依賴財(cái)政刺激，財(cái)政支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重大多超過40%。為解決這些問題，這些國(guó)家在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)采取了傳統(tǒng)的保護(hù)主義，國(guó)際上單邊主義、保護(hù)主義抬頭，霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治威脅上升，逆全球化來勢(shì)兇猛，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能更加不足，這大大壓縮了我國(guó)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)的空間，要求我國(guó)更多依托國(guó)內(nèi)市場(chǎng)擴(kuò)大內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
本世紀(jì)前10年，我國(guó)年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率高達(dá)10%，之后年均增長(zhǎng)率仍超5%，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率保持在30%左右，這充分顯示出我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)穩(wěn)、優(yōu)勢(shì)多、韌性強(qiáng)、潛能大，長(zhǎng)期向好的支撐條件和基本趨勢(shì)沒有變。但是，國(guó)內(nèi)發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，特別是有效需求不足。近年來，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率和社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長(zhǎng)率下降，國(guó)內(nèi)大循環(huán)存在卡點(diǎn)、堵點(diǎn)，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換任務(wù)艱巨，就業(yè)和居民收入增長(zhǎng)壓力較大，重點(diǎn)領(lǐng)域還有風(fēng)險(xiǎn)隱患。為此，《建議》提出，強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)是中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略依托、增強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力和可靠性。

發(fā)揮積極財(cái)政政策作用擴(kuò)內(nèi)需是復(fù)雜的系統(tǒng)工程

需要指出的是，“十五五”時(shí)期的擴(kuò)內(nèi)需難度大、要求高。難度大，是指在已穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟(jì)體、人均GDP達(dá)1萬多美元的規(guī)?；鶖?shù)上的擴(kuò)內(nèi)需，是在主要農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)量、主要日用工業(yè)品消費(fèi)量、汽車保有量等全球排名第一的基礎(chǔ)上的擴(kuò)消費(fèi)，是在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模和效能持續(xù)提升，且已經(jīng)建成體系較為完備的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上的擴(kuò)投資。要求高，是指經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國(guó)已解決消費(fèi)和投資的規(guī)模問題，今后要進(jìn)一步推進(jìn)消費(fèi)和投資的高質(zhì)量增長(zhǎng)。對(duì)此，《建議》提出，提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能，強(qiáng)化國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，強(qiáng)化逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，實(shí)施更加積極的宏觀政策持續(xù)擴(kuò)內(nèi)需。
實(shí)施更加積極的宏觀政策擴(kuò)內(nèi)需，關(guān)鍵在于科學(xué)選擇宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系中的政策組合。我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系以財(cái)政政策和貨幣政策為主，產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、就業(yè)、消費(fèi)、投資、貿(mào)易等政策協(xié)同發(fā)力。財(cái)政政策的選擇和實(shí)施是提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能的基礎(chǔ)性制約因素，也是放大宏觀調(diào)控?cái)U(kuò)內(nèi)需乘數(shù)效應(yīng)的主導(dǎo)因素。因此，《建議》在述及提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能時(shí)，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，促進(jìn)形成更多由內(nèi)需主導(dǎo)、消費(fèi)拉動(dòng)、內(nèi)生增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。
發(fā)揮積極財(cái)政政策作用擴(kuò)內(nèi)需是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。內(nèi)需包括消費(fèi)和投資兩方面，擴(kuò)內(nèi)需就是要擴(kuò)大最終消費(fèi)和有效投資。發(fā)揮積極財(cái)政作用擴(kuò)內(nèi)需，應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)和底線思維，兼顧短期和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，緊緊圍繞“十五五”時(shí)期的主要目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)和重大舉措全方位發(fā)力、加力。遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)律選擇切入點(diǎn)，以新需求引領(lǐng)新供給，以新供給創(chuàng)造新需求，促進(jìn)消費(fèi)和投資、供給和需求良性互動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力，建設(shè)強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。

為市場(chǎng)自發(fā)性內(nèi)需擴(kuò)張拓展制度空間

結(jié)合《建議》部署，筆者認(rèn)為，擴(kuò)大內(nèi)需必須充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合原則，更好發(fā)揮政府作用，充分運(yùn)用宏觀調(diào)控手段，為市場(chǎng)自發(fā)性內(nèi)需擴(kuò)張創(chuàng)造運(yùn)行條件、拓展制度空間。
促成最終消費(fèi)和有效投資的實(shí)現(xiàn)。擴(kuò)大財(cái)政支出可直接擴(kuò)大總需求。對(duì)此，《建議》提出科學(xué)可行的舉措組合，包括：合理提高公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重、加大直達(dá)消費(fèi)者的普惠政策力度、提高民生類政府投資比重、高質(zhì)量推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力項(xiàng)目建設(shè)、建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)集群、完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局、進(jìn)一步明確中央和地方投資方向和重點(diǎn)、發(fā)揮政府投資基金引導(dǎo)帶動(dòng)作用等。這些舉措不僅全方位擴(kuò)內(nèi)需，還使消費(fèi)和投資良性互動(dòng)。在提振消費(fèi)方面力圖把中間消費(fèi)和最終消費(fèi)有效融合，在投資方面力圖把基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資有效融合，并將新供給投資和消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換有效銜接起來。落實(shí)這些舉措，建議今后綜合運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等政策工具，統(tǒng)籌用好專項(xiàng)債券、超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金，圍繞打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)、補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)，加快培育完整內(nèi)需體系，不斷提升政策效能。
把擴(kuò)內(nèi)需和加大保障和改善民生力度有機(jī)結(jié)合。實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往是中國(guó)式現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本目的是提高人民的生活水平和質(zhì)量?！督ㄗh》部署“十五五”時(shí)期從促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)、完善收入分配制度、健全社會(huì)保障體系等方面入手保障和改善民生，這些均需政府參與或由政府提供公共產(chǎn)品。對(duì)此，《建議》提出財(cái)稅政策的具體著力點(diǎn)，如穩(wěn)定和擴(kuò)大高校畢業(yè)生、退役軍人等重點(diǎn)群體就業(yè)，加強(qiáng)稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等再分配調(diào)節(jié)，加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系等。這些舉措實(shí)際上是通過不斷增加財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出和購(gòu)買性支出，推動(dòng)更多資金資源投資于人、服務(wù)民生，也將直接擴(kuò)大有效需求。
深化財(cái)稅體制改革，確保進(jìn)一步發(fā)揮積極財(cái)政政策作用。黨的十八大后，有力有效實(shí)施積極財(cái)政政策的歷史經(jīng)驗(yàn)之一，是將深化財(cái)稅體制改革與加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控有機(jī)銜接，為提升政策效能提供有力的體制機(jī)制保障。《建議》也明確了“十五五”時(shí)期的財(cái)稅改革要點(diǎn)，包括：統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)、保持合理的宏觀稅負(fù)水平、加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制等。以保持合理的宏觀稅負(fù)水平為例，能夠強(qiáng)化財(cái)政擴(kuò)內(nèi)需的資金來源的穩(wěn)定性，壓低政策實(shí)施成本，從而進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，為積極財(cái)政政策擴(kuò)內(nèi)需夯實(shí)收入基礎(chǔ)?！督ㄗh》還要求深化零基預(yù)算改革、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，這些舉措將提高財(cái)政資金使用效率，確保積極財(cái)政政策擴(kuò)內(nèi)需精準(zhǔn)發(fā)力。此外，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比重，增加地方自主財(cái)力等部署，將為財(cái)政支持基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造更好的制度條件。統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)事關(guān)地方財(cái)政事權(quán)，增加地方自主財(cái)力可為地方政府履行好這一事權(quán)創(chuàng)造條件，以進(jìn)一步發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。

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