【2015年2月25日】簡化稅制的改革鏈條——“營改增”后“增改消”

簡化稅制的改革鏈條——“營改增”后“增改消”

焦瑞進

【內(nèi)容提要】：當代全球稅制改革的大趨勢是：簡稅制、寬稅基、低稅率。為此，中共中央審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》要求在 2016 年全面完成“營改增”。“營改增” 后，稅種是少了一個，但將復雜的增值稅抵扣鏈引入到全行業(yè)，使稅制更復雜，征管量更大， 生產(chǎn)和服務環(huán)節(jié)的稅源分布更容易導致地方稅源惡性競爭，盲目擴大生產(chǎn)、破壞生態(tài)環(huán)境。經(jīng)濟新常態(tài)下增值稅這一系列的問題要求進一步優(yōu)化稅制，盡快推進“增改消”的改革，在稅收能力基本相等的情況下，消除生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅負，以市場需求引導資源配置，扶持新常態(tài)下生產(chǎn)發(fā)展，減輕征納成本，完善治理體系，提高治理能力。

【關(guān)鍵詞】：“營改增”；消費稅；稅收能力；優(yōu)化稅制；治理體系

【中圖分類號】：F812.422 文獻標識碼：A 文章編號：2095-1280(2015)01-0011-03

2014 年 6 月 30 日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》， 要求新一輪財稅體制改革 2016 年基本完成重點工作和任務，2020 年基本建立現(xiàn)代財政制度。2016 年基本完成重點工作和任務，其中包括 2016 年全面實現(xiàn)“營改增”。那么，全面實現(xiàn)“營改增”之后， 到2020 年建立現(xiàn)代財政制度，下一步稅制改革應如何發(fā)展？本人以為，簡化稅制的改革鏈條——“營改增”后應該盡快推進“增改消”。

一、“營改增”后的問題——全面復雜化

現(xiàn)行以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅制下的諸稅種中，增值稅是最復雜的稅種。這種復雜性，在原有增值稅和營業(yè)稅覆蓋全行業(yè)的分工下，只體現(xiàn)在生產(chǎn)和銷售等個別行業(yè)。隨著“營改增”的全面實現(xiàn)，復雜性將體現(xiàn)于全行業(yè)。

這種復雜性主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是增值稅現(xiàn)行征管制度本身的復雜性，包括多種稅率設計、多種發(fā)票管理和多種納稅人分類。隨著建筑安裝和金融等行業(yè)“營改增”全部到位，其進項稅額在各個環(huán)節(jié)的抵扣關(guān)系將進一步復雜， 導致全行業(yè)為增值稅納稅申報重新規(guī)劃會計核算業(yè)務內(nèi)容增加成倍的工作量，也為該稅種的征收開展風險管理、納稅評估等帶來成倍的工作量，其核算和征收管理成本恐怕比其產(chǎn)生的稅額還要大， 即便如此也未必能做到應收盡收，其負效應不可小視。

二是在稅制上普遍存在重復征稅關(guān)聯(lián)的復雜性，包括與其他流轉(zhuǎn)稅種關(guān)聯(lián)、與個人所得稅關(guān)聯(lián)和與企業(yè)所得稅關(guān)聯(lián)。在流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域，增值稅與有關(guān)行業(yè)的消費稅和車輛購置稅等存在重復征稅關(guān)聯(lián)性，跨行業(yè)與營業(yè)稅存在重復征稅關(guān)聯(lián)性；與直接稅的關(guān)系，增值稅作為對增加值課稅的稅種，必然存在與個人所得稅和企業(yè)所得稅重復征稅的問題。這種重復征稅，既使稅制復雜化，也無形中增加了納稅人的稅收負擔，再加上征管條件的束縛，嚴重制約了經(jīng)濟的發(fā)展。

二、稅制簡化的內(nèi)涵

進入21 世紀，稅制改革的基本原則是“寬稅基、低稅率、簡稅制”?！渡罨敹愺w制改革總體方案》以“完善稅制”一語來綜合涵蓋上述基本原則，在流轉(zhuǎn)稅方面特別地以“營改增”的方式減少了稅種，貌似向簡化稅制邁進了一步，但實際結(jié)果是將最復雜的稅種覆蓋到全行業(yè)，而且增加了多檔稅率。這不僅加大了征管的復雜性，也將重復征稅的問題更加擴大化了。這里，我們就需要認真地思考，簡稅制應“簡”什么，優(yōu)化稅制何為“優(yōu)”的問題。

“簡稅制”的內(nèi)涵不是簡單地減少稅種，而是通過合理設計稅種結(jié)構(gòu)，在保證公共財政的基礎上，減輕稅負、發(fā)展經(jīng)濟、簡化和方便稅收征管，從而提高稅收管理的效率。優(yōu)化稅制，就是通過稅制改革使我們的稅制體系更好地服務于“十八大”決定提出的“社會治理體系和治理能力”的建設。所以，此次稅制改革推行“營改增”，舍去簡單的營業(yè)稅，推行復雜的增值稅覆蓋全行業(yè)，應該說是存在缺陷的。以上分析指出，簡稅制最應該減的是增值稅，而不是推行“營改增”，流轉(zhuǎn)稅全面改革的策略應該是全面取消流轉(zhuǎn)稅，盡快推行消費稅。鑒于“營改增”已經(jīng)推行并將于 2016 年全面實現(xiàn)，“營改增”完成后應該盡快推進下一輪“增改消”的稅制改革。

三、稅制設計理念轉(zhuǎn)換

（一）消費稅征收機理與意義

設計一個稅種，首先應明確這個稅種的性質(zhì)，說明其征稅的機理。那么消費稅，是屬于流轉(zhuǎn)稅， 還是消費行為稅？其定性依據(jù)應看征收環(huán)節(jié)。如果將消費稅放在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，一是不直接與消費行為關(guān)聯(lián)，二是存在稅負轉(zhuǎn)嫁和重復征稅，應屬于流轉(zhuǎn)稅；如果將消費稅放在最終零售和服務環(huán)節(jié)征收，辯證地看，由于消費行為動機和消費客體的價值交換是同時發(fā)生的，所以這時的消費稅看似流轉(zhuǎn)稅，但該稅種不再對生產(chǎn)環(huán)節(jié)產(chǎn)生重復增值影響，而只對消費行為產(chǎn)生影響，應被看作是消費行為稅。

可見，將消費稅放在征收環(huán)節(jié)征收，其弊病相當于增值稅，必然存在重復征稅和稅負轉(zhuǎn)嫁問題。解決增值稅的復雜性問題，就不能再犯消費稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收這種同樣的問題?！盃I改增”后，再取消增值稅和生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費稅，應該說就取消了國民財富增值鏈中重復賦稅的主要稅種。所以，從稅源機理的關(guān)系看，應取消生產(chǎn)環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)稅，避免重復征稅和稅負轉(zhuǎn)嫁，而開征消費行為稅。

消費行為稅在最終零售環(huán)節(jié)和服務消費環(huán)節(jié)征收，在稅制建設方面有兩個方面的積極意義：一是符合“寬稅基”的理念，有充足的稅源，在確保公共財政需求方面有積極的意義；二是作為行為稅，在調(diào)控市場資源配置和調(diào)控消費行為方面有著積極的引導意義。

（二）公平稅賦的機制作用

優(yōu)化稅制，在“簡稅制”的基礎上更重要的是實現(xiàn)稅制的基本職能和作用。關(guān)于優(yōu)化市場資源配置，上節(jié)已經(jīng)提到。在公平稅賦方面，消費稅也有其獨特的優(yōu)勢。對消費行為征稅，可以更廣泛地增強個體納稅意識，體現(xiàn)人人稅賦公平；多消費多納稅，少消費少繳稅，體現(xiàn)人人稅負合理。當然， 對個別救濟對象，其消費支出本身就是公共服務范疇，自然是免稅。在討論個人所得稅起征點問題時， 很多學者強調(diào)要低，便于體現(xiàn)人人納稅意識。從另一個角度考慮，體現(xiàn)納稅意識，不見得非要等到取得收入、實現(xiàn)所得時才得以體現(xiàn)，在消費環(huán)節(jié)納稅涉及的面更廣。對個人所得征稅實行累進稅率， 突出強調(diào)的是收入分配的調(diào)節(jié)作用。

優(yōu)化稅制做好消費稅和個人所得稅兩篇文章，實際就是把住了個人收入和支出兩個關(guān)口。以消費稅調(diào)節(jié)消費行為，并起到調(diào)控經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的作用；以個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配，以此實現(xiàn)社會公平原則；由這兩個稅種兩頭把關(guān)形成合力，即可倒逼調(diào)控剩余資金的流向和流量，進一步優(yōu)化市場資源的配置。

四、“增改消”后的相關(guān)問題

“增改消”是否能順利地實施，需要解決征收管理和地區(qū)間稅收平衡的問題。

（一）征管問題

消費稅作為對消費行為課征的稅種，應在最終的零售環(huán)節(jié)和服務環(huán)節(jié)征收，這主要出于以下幾個方面的考慮：

一是稅種性質(zhì)決定計征關(guān)系。消費稅應在商品零售和服務消費環(huán)節(jié)從價計征，價稅分離，稅款直接入庫。商品的最終使用和服務消費行為的發(fā)生與零售環(huán)節(jié)和服務消費環(huán)節(jié)相關(guān)聯(lián)，其消費價值的衡量與最終交換的對價相匹配，計征依據(jù)體現(xiàn)公允，所以在最終零售和服務消費環(huán)節(jié)征收消費稅， 符合消費稅的課稅性質(zhì)。

二是考慮稅制與征管效率。生產(chǎn)環(huán)節(jié)不再征收流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅，既可以避免稅負轉(zhuǎn)嫁，防范形成重復征稅，又可以減輕生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅負，扶持生產(chǎn)，發(fā)展經(jīng)濟，同時大大減輕稅收征管工作量。

三是稅源監(jiān)管問題。目前，以信息化手段實現(xiàn)零售環(huán)節(jié)支付的管理已經(jīng)非常普及，各種專業(yè)市場也都實現(xiàn)集中收銀系統(tǒng)管理，商家、銀行、國庫的信息聯(lián)網(wǎng)已覆蓋整個零售環(huán)節(jié)和服務領(lǐng)域，所以用技術(shù)手段實現(xiàn)零售和服務環(huán)節(jié)交易行為的監(jiān)管和實時的稅款入庫已經(jīng)不是什么難題。稅收管理信息化工作只需要對信息流制定標準，就可以充分利用大數(shù)據(jù)時代的社會信息資源完成消費稅的征管和監(jiān)控。為確保稅源監(jiān)管的有效性，應同時建立納稅信用管理信息系統(tǒng)。

關(guān)于消費稅的征管問題，可以借鑒美國的零售稅管理體系。美國是 OECD 國家中唯一未征收增值稅而實行銷售稅的國家。美國銷售稅已成為州政府的主要財政收入來源，占州政府稅收收入的40% 以上。這里尤其要借鑒美國特別銷售稅（零售稅）的管理，零售銷售稅是只對商品零售環(huán)節(jié)的零售額所征收的一種稅，根據(jù)美國相關(guān)稅法規(guī)定，零售商是納稅人，但其可在商品售價之外標明應納稅額，票據(jù)同時顯示售價與稅額，即零售稅實際上是由消費者負擔。因此也有文獻認為，零售稅的納稅人最終是消費者，只不過在購買時由零售商在價外代收代繳，而零售商則承擔了額外的稅收奉行成本。

（二）地區(qū)稅收均衡問題

以消費稅替代增值稅成為主要稅收收入來源后，雖然征收環(huán)節(jié)不同，但從稅收能力估算的角度看，兩者從總量上是可以設計相等的。此外，推行“增改消”后還面臨著各地經(jīng)濟發(fā)展程度和人口密集程度不同帶來的地區(qū)稅收收入是否均衡的問題。這一問題在歐美經(jīng)濟發(fā)達國家都是通過稅收轉(zhuǎn)移支付的方式解決的。其做法是：首先，進行稅收收入能力估算，估算地區(qū)稅收收入能力；其次， 根據(jù)人口狀況估算各地公共服務支出水平；最后，根據(jù)各地稅收收入能力和公共服務支出水平確定稅收轉(zhuǎn)移支付的差額，實現(xiàn)各地公共服務水平的均衡。

消費稅稅收收入能力的估算，在技術(shù)上依據(jù)各地的投入產(chǎn)出表和社會商品零售和服務總額統(tǒng)計， 均可以實現(xiàn)。特別是現(xiàn)在官方統(tǒng)計部門已經(jīng)可以做到社會商品零售和服務總額統(tǒng)計數(shù)據(jù)的及時發(fā)布， 稅務部門以此進行實時的消費稅稅收能力的估算已不存在問題。

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文獻原文： 簡化稅制的改革鏈條_營改增_后_增改消_焦瑞進.pdf (387.95 KB, 下載次數(shù): 305)

2021-9-3 16:14 上傳

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