【2021年06月13日】瞭望丨國有土地出讓金劃轉(zhuǎn)意味著什么

來源：《瞭望》 作者：李旭紅
◇國有土地使用權(quán)出讓收入歸屬權(quán)沒有改變，僅是征收部門的一種改變

◇劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收，能促進(jìn)相關(guān)的土地財(cái)政賬本更加公開透明，強(qiáng)化地方政府的基金預(yù)算管理

◇管理方式僅是手段，落腳點(diǎn)是保障地方財(cái)政的可持續(xù)性，以促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與穩(wěn)定

近日，財(cái)政部等四部門發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），將國有土地使用權(quán)出讓收入等四項(xiàng)政府非稅收入統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。
財(cái)政部發(fā)布的《2020年財(cái)政收支情況》顯示，2020年國有土地使用權(quán)出讓收入84142億元，同比增長15.9%，約占地方政府性基金預(yù)算本級收入的93.57%。在2016年至2020年的連續(xù)五年內(nèi)，國有土地使用權(quán)出讓收入均保持了同比增長態(tài)勢，平均增長率為21.62%。
根據(jù)現(xiàn)行《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》，“市、縣財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)土地出讓收支管理和征收管理工作，市、縣國土資源管理部門具體負(fù)責(zé)土地出讓收入征收工作?！?/font>

而本次《通知》將包括國有土地使用權(quán)出讓收入等四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收，其中也明確指出“四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”。

可以看到，從本質(zhì)上說，本次《通知》并未改變國有土地使用權(quán)出讓收入的歸屬權(quán)，僅是征收部門的一種改變。這種轉(zhuǎn)變將產(chǎn)生以下幾個(gè)方面的積極意義。

發(fā)揮稅務(wù)優(yōu)勢規(guī)范非稅收入

  將四項(xiàng)非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，是在黨中央“提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”的重大決策部署要求下，落實(shí)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中“將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)”的體現(xiàn)，并反映了將各項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)、國家重大水利工程建設(shè)基金等多項(xiàng)非稅收入逐漸劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收的必然趨勢。

稅務(wù)部門在征收管理方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，尤其是近年來通過深化稅收征管改革積累了大量先進(jìn)性的管理經(jīng)驗(yàn)，“十四五”時(shí)期，貫徹落實(shí)兩辦《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》的要求，在“以數(shù)治稅”驅(qū)動(dòng)“合成”的第三次重大稅收征管變革下，將會逐步建成統(tǒng)一稅費(fèi)服務(wù)平臺。

因此，將非稅收入劃入稅務(wù)部門征收有助于充分發(fā)揮稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管優(yōu)勢，提高非稅收入征收的規(guī)范性和統(tǒng)一性，同時(shí)，也有助于全國統(tǒng)籌管理稅收與非稅收入，提高管理的效率，并增強(qiáng)統(tǒng)一性及確定性。

具體而言，將國有土地使用權(quán)出讓收入等劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，于社會及稅務(wù)部門雙方而言均是有利的。

一方面，稅務(wù)部門熟悉微觀經(jīng)濟(jì)主體納稅人的情況，在實(shí)際工作中積累了精確性、針對性、全面性的風(fēng)險(xiǎn)防控和管理經(jīng)驗(yàn)，且近年來得益于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興技術(shù)的發(fā)展，稅務(wù)機(jī)關(guān)征管效率提高的同時(shí)，降低了征管成本。因而將國有土地使用權(quán)出讓收入等劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，有助于充分發(fā)揮其在收入征收管理方面的優(yōu)勢，降低社會經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行成本。

另一方面，統(tǒng)一征收四項(xiàng)政府非稅收入，有助于推進(jìn)稅務(wù)部門與財(cái)政部門、自然資源部門、人民銀行等之間的良性互動(dòng)和協(xié)同共治，精確掌握了解經(jīng)濟(jì)社會在更深層次、更廣范圍上的運(yùn)行狀況，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作效率，同時(shí)顆粒度更精細(xì)、覆蓋面更廣的數(shù)據(jù)要素也為智慧稅務(wù)打下基礎(chǔ)，推進(jìn)稅收征管數(shù)字化升級和智能化改造，貫徹落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》要求。

強(qiáng)化管理防風(fēng)險(xiǎn)

  劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收，能促進(jìn)相關(guān)的土地財(cái)政賬本更加公開透明，強(qiáng)化地方政府的基金預(yù)算管理。

根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理，在地方國庫中設(shè)立專賬（即登記簿），專門核算土地出讓收入和支出情況。

但在實(shí)際操作過程中，由于地方政府對該種收入擁有完全的控制權(quán)，中央層面在核實(shí)其收入準(zhǔn)確性時(shí)存有一定的難度。在這種背景下，稅務(wù)部門征收國有土地使用權(quán)出讓收入，將促進(jìn)地方政府形成真實(shí)可靠的預(yù)算編制，使形式與實(shí)質(zhì)相吻合，從而實(shí)現(xiàn)地方政府預(yù)算的公開透明，并進(jìn)一步便于中央的統(tǒng)籌管理與決策部署。

強(qiáng)化預(yù)算公開管理某種程度上，又能在規(guī)范地方政府舉債行為中發(fā)揮積極作用。

現(xiàn)行規(guī)定中對國有土地使用權(quán)出讓收入的使用范圍有著明確的解釋，包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出，且對收支科目也有著明確的分類和管理，但由于國有土地使用權(quán)出讓收入作為地方政府性基金預(yù)算的重要組成以及地方政府收入的重要來源，且地方政府對該部分收入具有較大的操縱空間，因而存在延遲交納或違規(guī)使用國有土地使用權(quán)出讓收入的現(xiàn)象。

本次《通知》將提高國有土地使用權(quán)出讓收入預(yù)算管理的公開透明度，制約地方政府利用國有土地使用權(quán)出讓收入違規(guī)舉債的行為，并進(jìn)一步防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

提升財(cái)政資源統(tǒng)籌能力

  加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌是“十四五”規(guī)劃的要求，也是新時(shí)代新階段推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

財(cái)政資源既包含有稅收也包含有非稅收入，由于非稅收入與地方財(cái)政收入聯(lián)系緊密，因此，將國有土地使用權(quán)出讓收入等四項(xiàng)政府非稅收入統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收對于統(tǒng)籌財(cái)政資源具有舉足輕重的意義。

稅務(wù)部門高效的征管優(yōu)勢和強(qiáng)有力的征收力度，有助于將國有土地使用權(quán)出讓收入及時(shí)、足額收歸國庫，并在收入征繳流程中，通過跨部門間的合作協(xié)調(diào)及信息共享，提高征管工作的透明度和規(guī)范度，統(tǒng)籌安排財(cái)政資源，更好地支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

同時(shí)，公開透明化的土地收支有助于將財(cái)政資金用到實(shí)處，提高財(cái)政支出的科學(xué)性、有效性和準(zhǔn)確性，減少資金浪費(fèi)等不合理現(xiàn)象的發(fā)生，在統(tǒng)籌優(yōu)化過程中全面提升財(cái)政資源的配置效率和使用效益。

此外，財(cái)政資源統(tǒng)籌能力的提高為更好激發(fā)地方政府積極性提供了經(jīng)濟(jì)保障，規(guī)范透明、嚴(yán)格約束、科學(xué)合理的預(yù)算管理在最大限度上促進(jìn)了各級地方政府的公平公正，從而更好激發(fā)其發(fā)展活力和創(chuàng)造力。

財(cái)政資源統(tǒng)籌能力的提升，是現(xiàn)代財(cái)政制度落地實(shí)施的途徑和具體表現(xiàn)，有助于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 （作者為北京國家會計(jì)學(xué)院財(cái)稅政策與應(yīng)用研究所所長、教授）
本文來源于《瞭望》2021年第24期 總第1944期
2021年06月12日《特稿》
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