【2018年01月10日】付廣軍：加強社會征信體系建設 構(gòu)筑誠實守信的經(jīng)濟社會環(huán)境

付廣軍：加強社會征信體系建設 　構(gòu)筑誠實守信的經(jīng)濟社會環(huán)境

建立國家層面的社會征信體系，對深入貫徹習近平總書記“四個全面”戰(zhàn)略布局，推進社會治理創(chuàng)新、提高國家治理能力，倡導文明新風和社會公德，構(gòu)筑誠實、守信、公平、正義的經(jīng)濟社會環(huán)境具有十分重要的意義。為此，2015年，民建中央成立“加強社會征信體系建設，構(gòu)筑誠實守信的經(jīng)濟社會環(huán)境”重點專題調(diào)研組，由全國人大常委會委員、民建中央副主席張少琴擔任組長。調(diào)研組一行先后赴廣東深圳、天津、北京、內(nèi)蒙古等地深入調(diào)研，召開了一系列座談會，與中國人民銀行、部分地方發(fā)改委、市場監(jiān)督局、人民銀行分行等部門交流座談，并實地考察了深圳信用協(xié)會、內(nèi)蒙古信用建設服務中心等征信機構(gòu)，深入了解當前我國征信體系建設戰(zhàn)略部署、數(shù)據(jù)庫建設等相關情況及存在問題。民建廣東省委、深圳市委、天津市委、內(nèi)蒙古區(qū)委等地方組織也積極配合開展相關調(diào)研。

  一、我國征信體系建設的現(xiàn)狀及國外情況介紹

  （一）我國征信體系建設情況

  在中共中央、國務院的高度重視和正確決策部署下，隨著我國金融體制改革的深化、對外經(jīng)濟交流的增加，我國征信業(yè)迅速發(fā)展，社會征信體系建設深入推進，取得了階段性重要成果。

  1、征信法規(guī)制度建設取得重要進展。2013年1月21日，我國《征信業(yè)管理條例》頒布，確立了征信業(yè)務的制度規(guī)則，標志著我國征信業(yè)從此步入了有法可依的軌道。2013年11月15日，頒布了《征信機構(gòu)管理辦法》，進一步細化《征信業(yè)管理條例》涉及征信機構(gòu)管理的條款，規(guī)范征信機構(gòu)的設立、變更和終止程序，對促進征信機構(gòu)規(guī)范運行，保護信息主體合法權益具有重要意義。

  2、征信管理得到進一步加強。目前，我國社會征信體系建設是由國家發(fā)改委、人民銀行牽頭，以部際聯(lián)席會議方式負責。2003年國務院賦予中國人民銀行“管理信貸征信業(yè)務，推動建立社會信用體系”職責，批準成立征信管理局。2007年3月，中國人民銀行征信管理局與原下屬的征信中心脫鉤分設，從根本上理順了征信監(jiān)督管理與征信系統(tǒng)建設和征信服務相互之間的工作職責和工作機制。2008年，國務院將中國人民銀行征信管理職責調(diào)整擴大為“管理征信業(yè)”，并牽頭社會信用體系建設部際聯(lián)席會議。2011年，牽頭單位中增加了國家發(fā)展改革委員會。2013年3月，《征信業(yè)管理條例》進一步明確規(guī)定中國人民銀行為“國務院征信業(yè)監(jiān)督管理部門”，“中國人民銀行及其派出機構(gòu)依法對征信業(yè)機構(gòu)進行監(jiān)督管理”，“縣級以上地方人民政府和國務院有關部門依法推動本地區(qū)、本行業(yè)的社會信用體系建設，培育征信市場，推動征信業(yè)發(fā)展”。

  3、全國聯(lián)網(wǎng)的“金融信用信息基礎數(shù)據(jù)庫”建成并逐漸完善。2004年，在信貸咨詢登記系統(tǒng)的基礎上，人民銀行啟動了全國統(tǒng)一的企業(yè)信用信息基礎數(shù)據(jù)庫的升級改造，為國內(nèi)每一個有信用活動的企業(yè)建立了信用檔案。新系統(tǒng)采取全國集中式數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)，信用信息由各商業(yè)銀行頂級機構(gòu)向人民銀行一點接入，數(shù)據(jù)采集項由原來的300多個擴展到800多個。2006年，這個數(shù)據(jù)庫連同原先的個人征信系統(tǒng)一起完成初步建設，并在全國聯(lián)網(wǎng)運行。截至2014年底，金融信用信息基礎數(shù)據(jù)庫已為8.57億自然人和1969萬戶企業(yè)建立了信用檔案。收錄的信息數(shù)量居世界各征信機構(gòu)之首，是迄今為止世界上規(guī)模最大的征信系統(tǒng)，平均每天企業(yè)和個人查詢數(shù)量達140萬次。為促進信息跨部門、跨行業(yè)共享和應用，人民銀行還發(fā)布征信信息開發(fā)建設的基本標準規(guī)范，制定和發(fā)布《征信數(shù)據(jù)元—數(shù)據(jù)元設計與管理》等多項金融行業(yè)標準。

   4、我國征信市場初步形成。2003年，上海、北京、廣東、深圳等地率先啟動了區(qū)域社會征信業(yè)發(fā)展試點，一批地方性征信機構(gòu)設立并迅速發(fā)展。目前我國已初步形成了以市場為導向，各類征信機構(gòu)互為補充，信用信息基礎服務與增值服務相輔相成的多層次、全方位的征信市場。突出特點是：征信機構(gòu)多元化，競爭力不斷增強；征信產(chǎn)品日益豐富，服務應用范圍不斷拓展；市場需求得到初步引導，市場創(chuàng)新不斷加快，服務質(zhì)量和水平有較大提高。據(jù)不完全統(tǒng)計， 截止2015年6月，除中國人民銀行的征信中心外，央行審批通過的企業(yè)征信機構(gòu)為78家，社會統(tǒng)計的數(shù)量約為150家。征信行業(yè)收入20多億元。

（二）國外征信體系情況

  西方發(fā)達國家的征信體系經(jīng)過一百多年發(fā)展，形成了良好的征信數(shù)據(jù)環(huán)境、完善的法律體系、健全的管理機構(gòu)和業(yè)績優(yōu)良的大型征信公司，其主要目的是為社會提供信用信息共享服務，以此抑制失信行為，促進信用經(jīng)濟發(fā)展。世界各國征信體系的制度安排有著不同的形式，主要包括公共征信系統(tǒng)和私營征信公司。

  1、公共征信系統(tǒng)模式。該模式主要集中在歐洲，德國于1934年建立了第一家公共征信公司，自20世紀70年代以來越來越多的歐洲國家建立了公共征信系統(tǒng)，90年代，公共征信系統(tǒng)快速發(fā)展。共同的特點包括強制參與、保密和隱私保護、貸款信息報告以及大數(shù)據(jù)技術服務等。法國是典型的公共征信系統(tǒng)模式，沒有私營征信機構(gòu)，征信服務由國家控制。1946年，法蘭西國家銀行（法國的中央銀行）成立了信用服務調(diào)查中心，該中心建立了信貸登記系統(tǒng)，該系統(tǒng)分為企業(yè)信貸登記系統(tǒng)（FIBEN）和個人信貸登記系統(tǒng)（FICP）。所有信貸機構(gòu)和金融機構(gòu)必須每月報告關于分期付款、貸款、租賃、信貸額度和透支的逾期記錄情況。法國公營征信機構(gòu)設立的主要目的是協(xié)助金融監(jiān)管部門進行監(jiān)管，中央銀行根據(jù)征信機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)衡量貨幣政策的執(zhí)行情況，對各金融機構(gòu)的信貸資產(chǎn)質(zhì)量、信用風險進行有效監(jiān)控。

  2、私營征信機構(gòu)模式。美國征信業(yè)就是典型的私營模式，有著170多年的悠久歷史，征信機構(gòu)由企業(yè)征信機構(gòu)和消費者征信機構(gòu)構(gòu)成，這些征信機構(gòu)由民營資本投資和運營，占據(jù)美國企業(yè)征信市場90%的份額，其中世界上最大的商業(yè)信用信息提供商鄧白氏公司（Dun & Bradstreet Corp，紐約證券交易所代碼：DNB）就是由私人創(chuàng)立。目前，鄧白氏公司在全球有380個分支機構(gòu)，擁有穆迪、尼爾森等知名子公司。鄧白氏為美國及全球的商業(yè)銀行、供貨商、租賃公司、財務公司、咨詢公司等提供企業(yè)信用報告和評級服務等11種征信服務。自20世紀80年代中期以后，市場競爭劇烈，征信行業(yè)進入整合時期，獨立征信公司的數(shù)目急劇下降，從近2000家下降到現(xiàn)階段的240多家。從數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)總量來看，鄧白氏公司擁有7000萬個美國企業(yè)的數(shù)據(jù)，覆蓋了全部美國的企業(yè)；益百利、環(huán)聯(lián)和艾奎法克斯這三大消費者征信企業(yè)持有消費者信用檔案的數(shù)量則分別高達2.4億份、3億份和1.8億份，平均每份消費者檔案有20個信息項目。在英國也建立了典型的市場運行模式的征信機構(gòu)，如英國益百利（Experian）是全球領先的跨國征信集團公司，建立并維護消費者和企業(yè)的信用及營銷信息的綜合數(shù)據(jù)庫，服務于60多個國家、逾10萬家銀行等機構(gòu)客戶和個人消費者。按照其“提供有分析的信息服務產(chǎn)品，以幫助機構(gòu)和個人管理風險，并取得商業(yè)和金融決策回報”的業(yè)務思路，提供信用服務、決策分析、營銷支持和互動服務。

  3、征信組織類型。第一類是互助型征信組織。此類機構(gòu)由金融機構(gòu)等信息提供者投資，其主要客戶也是這些信息提供者，從而實現(xiàn)信息共享。比如德國唯一的一家信用評鑒與保護機構(gòu)SCHUFA公司，就是由主要的信息提供者建立的，公司85.3%的股份被銀行等各類金融機構(gòu)持有，其余14.7%的股份被貿(mào)易、郵購和其他公司持有。公司的主要客戶基本都是公司的股東。第二類是協(xié)會型征信組織。金融機構(gòu)等信息提供者與征信機構(gòu)共同建立一個協(xié)會型的組織，由成員共同決定信息共享的方式和類型，任何征信機構(gòu)若想獲得該組織成員的信息，必須首先成為其成員。征信機構(gòu)與金融機構(gòu)沒有股權關系，完全由第三方獨立擁有。典型代表是英國的益百利公司。

  4、征信立法模式。專門立法模式。美國是采用專門立法模式的典型國家，也是當今世界上征信業(yè)最發(fā)達的國家，信用信息融入了美國人經(jīng)濟生活的方方面面，在一定程度上，信用已深深融入到美國經(jīng)濟的活動中。《公平信用報告法》、《信息自由法》、《隱私權法》、《消費者信用報告改革法》、《金融服務業(yè)現(xiàn)代法案》、《公平與準確信用交易法》、《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》等多部法律共同構(gòu)成了美國征信法律體系。

  分散立法模式。歐洲多數(shù)國家的征信立法采用分散立法模式，其中又以德國的征信法律最具代表性。德國有關公共征信系統(tǒng)的法律主要是《銀行法》；在數(shù)據(jù)保護方面則主要有《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護法》、《電信服務數(shù)據(jù)保護法》、《信息主體金融法》等；有關信息公開的法律條款分散于各種商事法律和訴訟法中。德國征信業(yè)的特點是既有公共征信機構(gòu)，又有私營征信機構(gòu)，信用評級機構(gòu)主要由行業(yè)自律組織管理。德國征信立法的鮮明特點是在個人數(shù)據(jù)保護方面十分嚴格，其以民法上的一般人格權為立法基礎，對全部個人數(shù)據(jù)予以同等保護，其中又以1977年頒布的《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護法》為典型，該法以個人數(shù)據(jù)保護的《黑森法》為樣板，至今幾經(jīng)修改，已成為大陸法系個人數(shù)據(jù)保護立法的典型代表。

二、我國征信體系建設存在的突出問題

  我國社會征信體系建設雖然取得一定進展，但與經(jīng)濟發(fā)展水平不匹配，無法滿足社會的迫切需求。存在的主要問題包括：

  1、信用信息法律不健全，信息采集和使用缺乏法律支撐。我國雖然頒布了《征信業(yè)管理條例》，但只是征信業(yè)的行業(yè)管理條例，對于社會信用信息主體特別是個人征信方面的配套法規(guī)還不完善。還沒有一部規(guī)范征信市場行為方面的法律或法規(guī)。我國現(xiàn)有法律框架中尚無專門的隱私權保護的法律。對于哪些數(shù)據(jù)涉及隱私需要保密、哪些數(shù)據(jù)可以公開，缺乏明確的法律界定，使征信行業(yè)人員摸索而行。由于缺乏向市場開放征信數(shù)據(jù)的相關法律，致使有些部門把征信數(shù)據(jù)作為“內(nèi)部數(shù)據(jù)”，常以保密和加強管理為由控制了原本可以公開的征信數(shù)據(jù)，從而使寶貴的征信數(shù)據(jù)無法與征信市場接軌,制約了征信業(yè)市場的快速發(fā)展。

  2、各地區(qū)信用中心低水平重復建設, 技術標準各有差異。我國征信體系建設各自為政，各地區(qū)、各部門、各行業(yè)獨立開展信用體系建設工作，信用信息沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通，從而形成地區(qū)、行業(yè)、部門信用信息數(shù)據(jù)孤島，導致全國各地區(qū)、各部門、各行業(yè)都在低水平、低層次的重復性建設，工商、稅務、公安、法院、民政、社保、質(zhì)檢和環(huán)保等部門技術標準各有差異，寶貴資源相互壁壘，無法共享，造成了信用信息資源的浪費，十分可惜。

  3、信用等級評價標準不統(tǒng)一,無法給出全國通用的客觀公正評價。國家標準“三等九級制”沒有得到落實，各地區(qū)、各部門、各行業(yè)分別自創(chuàng)體系，四等十級、二等五級等參差不齊。一些部門推出的“黑名單”、“黑紅名單”制度不科學、不合理，甚至與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸。各部門各自為政，造成評價主體信用信息不完整，無法給出一個全國通用的、全面客觀公正的評價。

  4、人民銀行缺乏相關法律授權,征信機構(gòu)的有效監(jiān)管尚需加強。我國雖然明確規(guī)定人民銀行是“國務院征信業(yè)監(jiān)督管理部門”，但如何管理，特別是對不同征信機構(gòu)的分類管理，沒有具體規(guī)定，人民銀行缺乏必要的管理手段和相關法律授權。盡管資信評估、信用擔保、資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)評估等機構(gòu)有相應的審批部門或主管部門，但這些審批部門或主管部門只是對機構(gòu)準入進行資格審查，對于具體業(yè)務的運作則同樣缺乏有效的監(jiān)管授權和法律依據(jù)。

  5、征信專業(yè)人力資源匱乏,征信從業(yè)人員隊伍建設亟待加強。征信業(yè)在我國是一個新發(fā)展的行業(yè)，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和信息量的日益膨脹，對征信從業(yè)人員的法律、計算機、金融、會計、工程、統(tǒng)計等綜合性素質(zhì)要求越來越高，迫切需要高素質(zhì)的復合型管理人才和業(yè)務人員。我國與社會信用有關的大學教育剛剛起步，征信專業(yè)的人力資源較為匱乏，以征信產(chǎn)品和服務為主題的各類培訓開始增多，但師資和教材水平急待提高，從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)水平低下，甚至有些從業(yè)人員抵擋不住金錢的誘惑，違背基本職業(yè)道德，出賣自己的良心，故意提供虛假信用信息，嚴重制約了征信業(yè)的健康發(fā)展。征信業(yè)從業(yè)人員總體偏少，高級人才更為稀缺，人才培養(yǎng)的長期機制尚未形成，征信從業(yè)人員隊伍建設亟待加強。

   6、守信獎勵不足,失信懲罰機制缺位。失信懲戒機制缺位，誠實守信的社會環(huán)境有待改善。我國市場經(jīng)濟體制建立的時間不長，全社會誠信意識還比較薄弱，各經(jīng)濟主體為爭取自身利益最大化而失信的行為時有發(fā)生。這既有誠信意識淡薄的問題，也有守信激勵不足，失信成本偏低的原因。

  三、推進國家現(xiàn)代征信體系建設的建議

  借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達國家征信建設的經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，建議應由國家統(tǒng)一主導，建立面向全社會的國家現(xiàn)代征信體系，其基本思路為：“法制建設、政府主導、市場運作、面向未來”。

  1、建立和完善社會征信體系法律制度。研究制定《信用法》、《信用信息法》，加快制定《隱私法》。使個人隱私權和商業(yè)秘密的保護有法可依，對個人信用管理從過去的行政執(zhí)法過渡到司法執(zhí)法。盡快出臺征信業(yè)務的管理辦法，依法規(guī)范信息提供者、信息使用者及征信機構(gòu)的行為，推動部際聯(lián)席會議各成員單位不斷完善本部門內(nèi)部信用建設相關的規(guī)章制度。人民銀行應會同相關部門研究制定統(tǒng)一的評級市場管理辦法，制定評級機構(gòu)業(yè)務和評級程序的規(guī)范，提高評級質(zhì)量和評級的透明度，促進評級產(chǎn)品的應用。

  2、建立信用信息標準體系。研究層級清晰、結(jié)構(gòu)完善的征信業(yè)總體標準和基礎類標準體系。建立統(tǒng)一的信息標識規(guī)范、征信基本術語規(guī)范，提供統(tǒng)一的信用技術標準，統(tǒng)一的信用采集和使用平臺，各類標準要面向市場、面向用戶、面向世界、面向未來。

  3、在現(xiàn)有部際聯(lián)席會議的基礎上成立國家征信中心。從體制上切實理順對國家現(xiàn)代征信體系的管理?；驹O想是：在現(xiàn)有的人民銀行和各省區(qū)征信中心的基礎上，通過“兩級法人、四級運營”的公司化組織形式，自上而下設立各級征信中心。全國性的征信中心由國家出資建立，賦予獨立法人資格。各省區(qū)征信分中心也作為獨立法人，由國家征信中心和各地政府共同出資、聯(lián)合組建，原則上由國家征信中心參股、控股。征信中心采取收費制，實行自負盈虧，但不以盈利最大化為目標，其收費以自身可持續(xù)發(fā)展為原則。市、縣征信中心為非獨立法人，作為各省區(qū)征信分中心的分支機構(gòu)，負責運行和管理。通過采用公司化市場運作的組織形式，有效解決征信發(fā)展的動力機制，最終形成上下左右一體化的征信組織格局。

  4、構(gòu)建全國統(tǒng)一的信用信息平臺和技術規(guī)范。這些規(guī)范是：信用信息采集、加工、整理、分析規(guī)范；公民、法人信用檔案規(guī)范；設計失信投訴、調(diào)查、失信懲戒措施規(guī)范；統(tǒng)一信用分類標準規(guī)范，建議采納A、B、C三等九級國際慣例規(guī)范。形成全國從上到下統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)管的國家征信體系。

  5、以政府為主導，扶植民營征信機構(gòu)做強做大。具體建議是：國家征信中心負責制定社會信用信息標準；制定征信業(yè)管理辦法，負責征信業(yè)的監(jiān)管；負責協(xié)調(diào)各部門，采集分散在各部門、各行業(yè)的原始信用信息，形成社會各主體（法人和自然人）信用檔案，并負責對信用信息檔案的管理。

  大力發(fā)展專業(yè)民營征信機構(gòu)，培育功能完善的征信市場體系。按照“依法準入、特許經(jīng)營、商業(yè)運作，專業(yè)服務”要求，積極發(fā)展民營專業(yè)征信機構(gòu)。引導征信機構(gòu)以職責清晰、權責分明為目標，強化公司治理和內(nèi)控機制建設。對一批實力較強、規(guī)模較大的民營征信機構(gòu)給予扶持指導，幫助其做大做強，成為征信龍頭企業(yè)。鼓勵中小型征信機構(gòu)重組并購，提高征信市場的整體水平。鼓勵信用消費者向?qū)I(yè)征信機構(gòu)購買服務，明確在招投標、政府采購、銀行貸款等公共資源配置中使用信用報告制度。信用評價公司依法與各級社會信用管理中心簽訂協(xié)議，經(jīng)過法定授權，有償使用信用管理中心的法人、自然人的信用信息，在遵守信用信息相關法律的前提下，整理、加工成征信產(chǎn)品，按照國家制定的信用評級標準，承擔對信用主體的信用評級并提供給需要者。

   6、切實加強征信業(yè)的監(jiān)管，有效保護信息主體合法權益。全面落實《征信管理條例》和《征信機構(gòu)管理辦法》，遵照相關法律，重點加強個人征信機構(gòu)管理，充分體現(xiàn)對信息主體權益和個人隱私的保護。對從事個人征信業(yè)務的機構(gòu)實行許可制，對從事企業(yè)征信的機構(gòu)實行備案制。健全市場準入、退出機制。開展現(xiàn)場和非現(xiàn)場征信檢查，重點是防范個人征信信息泄露風險，確保信息采集的合法性，確保信息系統(tǒng)的絕對安全。

  7、建立健全覆蓋全社會的守信激勵和失信懲戒機制。在新的立法或現(xiàn)有的規(guī)章中嵌入信用審查制度。在政府采購、工程招投標、政府資金扶持、人材招聘、項目審批、評優(yōu)評先、保障性住房申請等活動中實施信用審查和信用淘汰制度。建立嚴重失信黑名單信息征信和信息共享披露制度，加強法院民事案件執(zhí)行、保障房申請、工程建設領域、商業(yè)賄賂治理、安全生產(chǎn)管理等重大失信信息錄入征信系統(tǒng)的工作力度，通過網(wǎng)絡推進信息共享和信息披露，健全失信制裁和社會聯(lián)防機制。對征信從業(yè)人員和機構(gòu)惡意篡改征信數(shù)據(jù)，或提供虛假信用報告等行為進行嚴厲制裁。

  總之，加強社會征信體系建設，對倡導文明新風和社會公德，構(gòu)筑誠實、守信、公平、正義的經(jīng)濟社會環(huán)境具有十分重要的意義。

  專題負責人：張少琴，成員：付廣軍、武勝利、石勇、王艷娟、王玉玫、張文清、時杰、郭群峰、李照謙、張婧，執(zhí)筆人：付廣軍。

定稿于2015年12月