歐盟反避稅指令：歐盟反避稅協(xié)調(diào)的新紀(jì)元？

【特別關(guān)注】歐盟反避稅指令：歐盟反避稅協(xié)調(diào)的新紀(jì)元？

作者：賀燕  作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院

（本文刊載于《國(guó)際稅收》2020年第1期）

為了落實(shí)G20/OECD BEPS行動(dòng)計(jì)劃，協(xié)調(diào)歐盟內(nèi)部的反避稅規(guī)則，提供公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，歐洲理事會(huì)（European Council）于2016年7月12日通過(guò)了反避稅指令（以下簡(jiǎn)稱“反避稅指令Ⅰ”）。反避稅指令Ⅰ規(guī)定了利息扣除限制規(guī)則（interest limitation rule）、出境稅規(guī)則（exit taxation）、受控外國(guó)公司（Controlled ForeignCorporation）規(guī)則、混合錯(cuò)配反避稅規(guī)則（hybrid mismatches）等四條特別反避稅規(guī)則，以及一條一般反避稅規(guī)則。該指令是歐洲委員會(huì)（EuropeanCommission）提出的反避稅一攬子建議中的一項(xiàng)。此后，為將混合錯(cuò)配反避稅規(guī)則拓展到第三國(guó)，并細(xì)化混合錯(cuò)配的處理規(guī)則，歐洲理事會(huì)于2017年5月29日通過(guò)新的指令（以下簡(jiǎn)稱“反避稅指令Ⅱ”），修訂反避稅指令Ⅰ中混合錯(cuò)配規(guī)則的相關(guān)內(nèi)容。歐盟反避稅指令是歐盟層面首次系統(tǒng)協(xié)調(diào)公司稅反避稅規(guī)則的嘗試，受到廣泛關(guān)注。

目前，反避稅指令大部分規(guī)則的轉(zhuǎn)化期限已經(jīng)屆滿。反避稅指令的出臺(tái)，到底展示了歐盟對(duì)成員國(guó)反避稅的立場(chǎng)有何變化？反避稅指令與歐洲法院（Court of Justice of the European Union）確立的反避稅判例法規(guī)則之間關(guān)系如何？反避稅指令是否給歐盟成員國(guó)提供了更大的反避稅空間？這些問(wèn)題關(guān)系到反避稅指令將來(lái)實(shí)施的尺度和效果，本文試圖通過(guò)梳理歐盟反避稅歷程及法理基礎(chǔ)，對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行粗淺探討，以期對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)研究以及中國(guó)企業(yè)投資歐盟成員國(guó)處理稅收法律事項(xiàng)有所助益。

一、反避稅指令出臺(tái)前，歐盟層面的反避稅協(xié)調(diào)

（一）主要采用軟法和消極方式協(xié)調(diào)

盡管反避稅指令深受BEPS行動(dòng)計(jì)劃的影響，其出臺(tái)目的之一是在歐盟層面落實(shí)BEPS行動(dòng)。但實(shí)際上，在G20/OECD啟動(dòng)BEPS項(xiàng)目之前，歐盟早就開(kāi)始關(guān)注反避稅的工作。直接稅被稱為協(xié)調(diào)程度最低的領(lǐng)域，該領(lǐng)域的反避稅主要由歐洲委員會(huì)等機(jī)構(gòu)發(fā)布溝通文件或者建議的方式，協(xié)調(diào)歐盟成員國(guó)的反避稅條款。這些溝通文件和建議對(duì)其成員國(guó)沒(méi)有法律約束力，可謂是軟法調(diào)節(jié)。與此同時(shí)，歐洲法院在審理各類涉及條約利益和“基本自由”的案件中，通過(guò)對(duì)歐盟法律的解釋，以消極的方式協(xié)調(diào)歐盟成員國(guó)的反避稅條款，防止歐盟成員國(guó)以反避稅為由損害統(tǒng)一市場(chǎng)的運(yùn)行。

早在2007年，歐洲委員會(huì)就區(qū)分了適應(yīng)于歐盟內(nèi)部的反避稅措施，與適用于第三國(guó)的反避稅措施，以《直接稅領(lǐng)域的反避稅措施適用：歐盟內(nèi)部和第三國(guó)》為題，向歐洲理事會(huì)、歐洲議會(huì)和歐洲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)提交了一份溝通文件。在文件中，歐洲委員會(huì)基于歐洲法院的判例法規(guī)則，系統(tǒng)地表述了對(duì)歐盟成員國(guó)反避稅舉措的看法，列舉了各種可以采取的協(xié)調(diào)或者合作措施供歐盟成員國(guó)參考，以求在敦促歐盟成員國(guó)遵守歐共體協(xié)議義務(wù)和保護(hù)歐盟成員國(guó)稅基之間保持平衡。2012年，歐洲理事會(huì)和歐洲議會(huì)（European Parliament）、歐洲委員會(huì)先后發(fā)布文件，倡議歐盟成員國(guó)采取引進(jìn)一般反避稅條款等具體措施應(yīng)對(duì)稅收欺詐和逃稅行為。這份文件成為希臘等歐盟成員國(guó)引入一般反避稅條款、構(gòu)建反避稅制度框架的基礎(chǔ)。甚至在手段有限的情況下，歐盟開(kāi)創(chuàng)性地采用國(guó)家補(bǔ)助（state aid）的競(jìng)爭(zhēng)法條款開(kāi)展反避稅工作。歐盟層面也早就開(kāi)始推動(dòng)涉稅信息交換，并致力于反避稅的透明度提升。

除上述方式以外，歐盟在個(gè)別方面也采用積極協(xié)調(diào)的方式。根據(jù)荷蘭和德國(guó)的建議，1990年合并指令（Merger Directive）和母子公司指令（Parent-SubsidiaryDirective）中規(guī)定一般反避稅條款，規(guī)定在欺詐或?yàn)E用時(shí)可以拒絕給予指令所規(guī)定的稅收優(yōu)惠。利息和特許權(quán)使用費(fèi)指令（Interest and Royalty Directive，以下對(duì)上述這三個(gè)指令統(tǒng)稱為“直接稅指令”）也有類似條款，這些反避稅條款也被稱為“開(kāi)放條款”（open clause）。因前述直接稅指令都包含稅收優(yōu)惠，寫(xiě)入一般反避稅條款一是防止稅收套利，二是協(xié)調(diào)成員國(guó)的反避稅條款。

（二）協(xié)調(diào)所依據(jù)的歐盟法（理）

從歐洲共同體到后來(lái)的歐盟，為了建立統(tǒng)一的內(nèi)部市場(chǎng)，歐盟條約規(guī)定歐盟內(nèi)部的商品流通自由，人員、服務(wù)和資本流動(dòng)自由，被稱為“基本自由”，并衍生出諸多權(quán)利。歐盟成員國(guó)的法律不得限制這些權(quán)利和自由，不得對(duì)其他歐盟成員國(guó)的居民、資本等設(shè)置任何歧視，除非有正當(dāng)理由且遵循比例原則。而歐盟成員國(guó)的國(guó)際反避稅條款，其打擊對(duì)象是一些跨境避稅活動(dòng)，最容易被認(rèn)為損害了“基本自由”，尤其是資本流動(dòng)自由和下文案例涉及的設(shè)立自由?？紤]到各種濫用條約權(quán)利的行為對(duì)歐盟成員國(guó)稅收利益的損害，反避稅逐漸被歐洲法院接受構(gòu)成前述“正當(dāng)理由”，只要不超過(guò)必要限度，符合比例原則。歐洲法院通過(guò)判例發(fā)展出禁止權(quán)利濫用原則，豐富了比例原則，并在稅法領(lǐng)域形成比較明確和一致的判例法規(guī)則。

歐洲法院禁止權(quán)利濫用原則在稅法（主要是直接稅中）上適用的基本要點(diǎn)是，納稅人如果存在濫用行為，構(gòu)成歐盟成員國(guó)對(duì)其權(quán)利進(jìn)行限制的正當(dāng)理由。滿足何種情形構(gòu)成稅法上的濫用行為，成為非常關(guān)鍵的問(wèn)題。為此，歐洲法院確立了判斷濫用行為的主客觀標(biāo)準(zhǔn)。首先，主觀上，行為人有創(chuàng)造虛假條件迎合共同體規(guī)則，以謀取稅收利益的故意，主觀標(biāo)準(zhǔn)可以通過(guò)其行為進(jìn)行事實(shí)自證?？陀^上，相關(guān)法律規(guī)定的條件已經(jīng)被滿足，但其目的沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。在具體案件中適用以上標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，如果一項(xiàng)交易安排被認(rèn)為是完全虛假（wholly artificial arrangements）的，則構(gòu)成濫用。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果一項(xiàng)交易安排具有真實(shí)性，歐洲法院就不認(rèn)為存在濫用行為。被稱為直接稅反避稅里程碑式的案例Cadbury Schweppes案中，法院認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是真實(shí)的，就不是濫用。此后，因?yàn)闅W盟成員國(guó)稅基侵蝕問(wèn)題日益嚴(yán)重，歐洲法院在認(rèn)定“完全虛假安排”時(shí)，會(huì)審查經(jīng)濟(jì)行為是否存在除稅法利益以外的其他合理商業(yè)目的。歐洲法院關(guān)于濫用行為的審查標(biāo)準(zhǔn)被歐洲委員會(huì)所接納，成為其軟法協(xié)調(diào)的依據(jù)和基本立場(chǎng)，也為直接稅指令中一般反避稅條款所接受，典型如公司合并指令中的反避稅條款。

歐盟成員國(guó)的反避稅條款應(yīng)當(dāng)符合比例原則的要求，即不得因?yàn)榇驌舴秶^(guò)大或者打擊方式不當(dāng)而“反”過(guò)度了，損害了“基本自由”。具體而言，歐盟成員國(guó)采取的反避稅措施就其追求的目標(biāo)而言是適當(dāng)?shù)?，并以必要為限，沒(méi)有更好的措施可為替代，且措施的選擇與目的一致。

二、反避稅指令的主要內(nèi)容及其與原有判例法規(guī)則的聯(lián)系

反避稅指令主要為執(zhí)行BEPS行動(dòng)計(jì)劃，但也包含了其他內(nèi)容。相關(guān)規(guī)則如何對(duì)應(yīng)于BEPS行動(dòng)計(jì)劃以及如何在歐盟法的背景下進(jìn)行設(shè)置，值得關(guān)注。

（一）利息扣除限制規(guī)則

該條規(guī)則對(duì)應(yīng)的是BEPS第4項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。因跨國(guó)公司通過(guò)支付貸款利息的方式，將利潤(rùn)從高稅率國(guó)家轉(zhuǎn)移到低稅率國(guó)家，反避稅指令意圖通過(guò)設(shè)定納稅年度中可扣除的利息上限，阻止公司轉(zhuǎn)移利潤(rùn)。此前，很多歐盟成員國(guó)已經(jīng)有反資本弱化或者限制利息扣除的條款，歐洲法院常以違反比例原則為由宣布這類條款違反歐盟條約，理由是其沒(méi)有排除獨(dú)立交易方之間發(fā)生的利息。反避稅指令Ⅰ第四條提出建議的限額，即年收入的30%或者300萬(wàn)歐元，歐盟成員國(guó)可以設(shè)定更低的限額。超過(guò)當(dāng)期納稅年度限額的利息，歐盟成員國(guó)可以根據(jù)指令列舉的方式，選擇向前或者向后結(jié)轉(zhuǎn)。鑒于利用利息扣除規(guī)則避稅的行為主要發(fā)生在關(guān)聯(lián)企業(yè)之間，指令提出歐盟成員國(guó)有必要豁免對(duì)獨(dú)立交易的適用。指令還規(guī)定了祖父條款和對(duì)公共工程長(zhǎng)期貸款項(xiàng)目等的豁免條款。歐盟成員國(guó)應(yīng)于2018年12月31日之前將反避稅指令Ⅰ第四條轉(zhuǎn)化成國(guó)內(nèi)法。

（二）出境稅規(guī)則

出境稅規(guī)則在BEPS行動(dòng)計(jì)劃中并沒(méi)有著墨太多。反避稅指令中的條款主要是基于歐洲法院的判例進(jìn)行設(shè)計(jì)，包括征稅依據(jù)的確定、利息和擔(dān)保規(guī)則、遞延規(guī)則等，被研究者稱為是判例法的成文化。在共同統(tǒng)一公司稅稅基（CCCTB）的建議文件中，也包含了出境稅條款。

反避稅指令Ⅰ第五條規(guī)定歐盟成員國(guó)必須開(kāi)征出境稅。此前，只有部分歐盟成員國(guó)開(kāi)征此稅，本條的轉(zhuǎn)化截止期是2018年12月31日，考慮到未開(kāi)征的成員國(guó)需要更長(zhǎng)的時(shí)間做準(zhǔn)備，這些國(guó)家可以推遲一年。在指令所列舉的四種情形中，歐盟成員國(guó)應(yīng)當(dāng)在應(yīng)稅資產(chǎn)出境時(shí)，按照其市場(chǎng)價(jià)值（market value）減去歷史成本（value for tax purposes）的差額征收出境稅。在轉(zhuǎn)入國(guó)是歐盟成員國(guó)時(shí)，轉(zhuǎn)出國(guó)應(yīng)允許納稅人在五年內(nèi)分期繳納稅款。在轉(zhuǎn)入國(guó)為非歐盟成員國(guó)時(shí)，只有在轉(zhuǎn)入國(guó)是歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)定（European Economic Area Agreement，EEA）的協(xié)議國(guó)，且其與相應(yīng)成員國(guó)或者歐盟簽訂了有關(guān)協(xié)助征繳稅款的雙邊或者多邊稅收協(xié)定時(shí)，才適用分期繳納。

出境稅是對(duì)未實(shí)現(xiàn)的收入提前征稅，轉(zhuǎn)入國(guó)需要接受轉(zhuǎn)出國(guó)確定的市場(chǎng)價(jià)值作為歷史成本，市場(chǎng)價(jià)值的確定對(duì)二者的稅收利益有決定性的影響，容易引發(fā)爭(zhēng)議。從這個(gè)意義而言，出境稅規(guī)則的有效指令，取決于有效的稅收爭(zhēng)端解決機(jī)制的建立。

（三）受控外國(guó)公司規(guī)則

反避稅指令Ⅰ第七條和第八條規(guī)定了CFC規(guī)則，其內(nèi)容框架大體遵照OECD關(guān)于BEPS第3項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的建議，也有學(xué)者認(rèn)為受到德國(guó)CFC規(guī)則的影響。首先，關(guān)于“受控”外國(guó)公司的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，指令采用控制比例和稅負(fù)的雙重標(biāo)準(zhǔn)：納稅人需單獨(dú)或者與關(guān)聯(lián)方聯(lián)合，直接或者間接持有外國(guó)公司的表決權(quán)或出資超過(guò)50%，或者有權(quán)獲得超過(guò)50%的利潤(rùn)，且外國(guó)公司或者常設(shè)機(jī)構(gòu)所獲利潤(rùn)的實(shí)際稅負(fù)，低于依據(jù)母公司所在國(guó)的公司稅稅法計(jì)算的應(yīng)納稅額和該外國(guó)公司或者常設(shè)機(jī)構(gòu)所獲利潤(rùn)的實(shí)際稅負(fù)之間的差額。

對(duì)于CFC所得征稅的方式，歐盟成員國(guó)可以從以下兩種模式中選擇其一：A模式是可將CFC取得的股息、利息等消極所得，納入納稅人的稅基征稅。但指令考慮到歐盟內(nèi)部“基本自由”的維護(hù)，吸納了歐洲法院的判例法規(guī)則，規(guī)定如果CFC存在實(shí)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（substantive economic activity），歐盟成員國(guó)不得適用CFC規(guī)則征稅。但如果CFC所在國(guó)為歐盟以外的第三國(guó)且不屬于EEA協(xié)議國(guó)，指令規(guī)定，歐盟成員國(guó)仍可以征稅。B模式是對(duì)于從不具有真實(shí)性的交易安排（non-genuine arrangements）中獲得的未分配利潤(rùn)，納入母公司的稅基征稅。在此選項(xiàng)中，歐盟成員國(guó)可以選擇設(shè)定適用門檻，門檻以下的受控外國(guó)公司不適用CFC規(guī)則。如荷蘭此前的CFC規(guī)則即屬B模式，因此轉(zhuǎn)化也沿用B模式，并且為了提高對(duì)稅基的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，還采用了模式A中的某些規(guī)則。

此外，對(duì)于CFC所得應(yīng)納稅額的計(jì)算，反避稅指令Ⅰ規(guī)定應(yīng)當(dāng)按照納稅人所在國(guó)的公司法計(jì)算繳納，并且規(guī)定利潤(rùn)分回時(shí)提供抵免以避免雙重征稅。

（四）混合錯(cuò)配反避稅規(guī)則

反避稅指令Ⅰ中，對(duì)混合錯(cuò)配規(guī)定簡(jiǎn)單，且其只適用于歐盟成員國(guó)之間的混合錯(cuò)配。在通過(guò)反避稅指令Ⅰ時(shí)，歐洲理事會(huì)要求歐洲委員會(huì)起草與BEPS第2項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃相一致，且不低于其效果的建議，將涉及第三國(guó)的錯(cuò)配規(guī)則納入，希望在2016年年底之前能達(dá)成一致。但因?yàn)闅W盟成員國(guó)之間的分歧較大，反避稅指令Ⅱ直到2017年5月才獲通過(guò)。

反避稅指令Ⅱ詳細(xì)列舉了七種混合錯(cuò)配情形，但如果錯(cuò)配行為產(chǎn)生于非關(guān)聯(lián)方，則不屬于指令所稱的混合錯(cuò)配避稅情形。對(duì)于混合錯(cuò)配的處理，反避稅指令Ⅱ規(guī)定，在雙重扣除的情形（double deduction）下，投資方所屬的成員國(guó)應(yīng)當(dāng)拒絕扣除；在投資方所屬成員國(guó)未拒絕扣除時(shí)，支付方所在成員國(guó)有權(quán)拒絕扣除。在相關(guān)支出被扣除而對(duì)應(yīng)的收入不在收入方納稅的情形（deduction without inclusion）下，支出方所屬成員國(guó)應(yīng)拒絕扣除，其未拒絕扣除的，則收入方所屬成員國(guó)應(yīng)對(duì)該筆收入征稅。反避稅指令Ⅱ還就反向混合錯(cuò)配（reverse hybrid mismatches）等作出規(guī)定。

盡管反避稅指令Ⅱ序言明確提出歐盟成員國(guó)可以按照OECD關(guān)于BEPS第2項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的解說(shuō)和范例執(zhí)行指令，但前提是不違反本指令和歐盟法。因此，屆時(shí)歐盟成員國(guó)對(duì)指令的執(zhí)行，仍然需要基于歐洲法院對(duì)各項(xiàng)“基本自由”的判例把握尺度。

（五）一般反避稅規(guī)則

反避稅指令Ⅰ第六條規(guī)定了一般反避稅規(guī)則（General Anti-Avoidance Rules,GAAR）：“如果一項(xiàng)交易或者一系列的交易，其主要目的或者主要目的之一是為獲取稅收利益，且稅收利益的獲得將違背稅法目的，結(jié)合所有相關(guān)事實(shí)和情形不具有真實(shí)性，則成員國(guó)在計(jì)算公司所得稅時(shí)可以將其忽略?！敝噶钸M(jìn)一步解釋，如果一項(xiàng)交易或者一系列的交易缺乏能反映其經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的有效商業(yè)理由，應(yīng)被認(rèn)為不真實(shí)（non-genuine）。對(duì)于指令中的特別反避稅規(guī)則和GAAR的關(guān)系，指令規(guī)定，后者不影響前者的實(shí)施。更為復(fù)雜的問(wèn)題是反避稅指令Ⅰ第六條規(guī)定的GAAR與原歐洲法院判例法規(guī)則的關(guān)系如何？歐洲法院已經(jīng)確立的有關(guān)權(quán)利濫用的主客觀標(biāo)準(zhǔn)，是否也適用于指令中的GAAR或者以后歐盟成員國(guó)轉(zhuǎn)化的GAAR條款，目前尚不明確。

三、對(duì)歐盟反避稅指令的評(píng)價(jià)

（一）歐盟在直接稅領(lǐng)域的協(xié)調(diào)范圍因此得到拓寬

從20世紀(jì)70年代到21世紀(jì)早期，歐盟的工作重點(diǎn)都在消除“基本自由”的各項(xiàng)障礙因素。歐盟在直接稅領(lǐng)域的反避稅規(guī)則都局限在“消極協(xié)調(diào)”的框架中，都涉及對(duì)拒絕“基本自由”的情形進(jìn)行控制，防止歐盟成員國(guó)非法拒絕給予“基本自由”。再加上協(xié)調(diào)程度和權(quán)限的原因，歐盟層面在直接稅中的協(xié)調(diào)有限，直接稅被稱為協(xié)調(diào)程度最低的領(lǐng)域。換言之，在這個(gè)對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)的有效運(yùn)行舉足輕重的領(lǐng)域中，歐盟層面缺乏成文的反避稅規(guī)則，主要由歐洲法院的判例法規(guī)則確定歐盟成員國(guó)在歐盟內(nèi)部跨境交易中的反避稅尺度，防止其成員國(guó)反避稅措施的實(shí)施實(shí)際產(chǎn)生歧視他國(guó)交易者或者跨境交易的效果。這種協(xié)調(diào)無(wú)疑是消極和被動(dòng)的。而反避稅指令采取積極和主動(dòng)協(xié)調(diào)的方式，不僅增加了幾種特別反避稅條款，還引入一般反避稅規(guī)則，歐盟層面對(duì)直接稅協(xié)調(diào)的領(lǐng)域因此得到大大拓寬。反避稅指令為成員國(guó)規(guī)定了最低的反避稅要求，防止成員國(guó)對(duì)避稅活動(dòng)以“寬容”的方式開(kāi)展稅收競(jìng)爭(zhēng)。這個(gè)協(xié)調(diào)結(jié)果有利于歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的構(gòu)建。借著落實(shí)BEPS行動(dòng)計(jì)劃協(xié)調(diào)反避稅規(guī)則的契機(jī)，歐盟已經(jīng)確定將繼續(xù)增加反避稅工作的透明度，接下來(lái)的工作會(huì)轉(zhuǎn)向中介機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制披露，其離最終目標(biāo)--統(tǒng)一公司稅稅基又近了一步。

（二）反避稅指令的實(shí)施難題有賴于歐盟層面的進(jìn)一步協(xié)調(diào)

鑒于政治的博弈和反避稅問(wèn)題本身的復(fù)雜性，最終出臺(tái)的指令與原初的建議文本已經(jīng)面目不同，反避稅的強(qiáng)度也大有削弱。盡管從統(tǒng)一市場(chǎng)角度，歐盟層面的協(xié)調(diào)措施能提供更強(qiáng)勁的保護(hù)，為納稅人提供更多的確定性，但因?yàn)槠洹白畹捅Ｗo(hù)”，實(shí)際功能可能比較有限。歐盟對(duì)BEPS行動(dòng)計(jì)劃反應(yīng)迅速，對(duì)可能的后果還缺乏合理評(píng)估，會(huì)為統(tǒng)一市場(chǎng)帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)。歐盟層面可能需要關(guān)注因指令帶來(lái)的雙重征稅問(wèn)題、納稅人遵從成本上升、對(duì)歐盟內(nèi)部稅收競(jìng)爭(zhēng)的不利影響等問(wèn)題。稅收領(lǐng)域的歐盟立法無(wú)論立、改、廢均需要全體歐盟成員國(guó)一致通過(guò)方為有效，這種表決機(jī)制對(duì)相關(guān)問(wèn)題的調(diào)整也帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)者建議引入一些退出機(jī)制以增加靈活性。從歐盟法本身的角度，反避稅指令的有效實(shí)施還存在一些難題，取決于歐洲法院對(duì)歐盟條約的解釋和對(duì)歐盟成員國(guó)轉(zhuǎn)化規(guī)則的審查。

首先，如何維護(hù)指令自身的一致性，有待于歐盟層面尤其是歐洲法院開(kāi)發(fā)出更多的審查理由和標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)于反避稅指令中的特別反避稅規(guī)則和GAAR之間的關(guān)系，雖然反避稅指令Ⅰ序言提出，后者是為填補(bǔ)前者的間隙，且不得影響前者的實(shí)施。但指令中的GAAR對(duì)于特別反避稅規(guī)則本身的解釋和適用是否有指引的功能？當(dāng)歐盟成員國(guó)以高于反避稅指令的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化相關(guān)規(guī)則時(shí)（如前述荷蘭的做法），如果納稅人認(rèn)為這些轉(zhuǎn)化條款損害了其“基本自由”，是否應(yīng)當(dāng)適用反避稅指令中的GAAR審查相關(guān)轉(zhuǎn)化條款？

其次，如何協(xié)調(diào)三個(gè)層面（即歐盟成員國(guó)內(nèi)部、歐盟內(nèi)部跨境和與第三國(guó)）的反避稅規(guī)則的問(wèn)題。因?yàn)榉煽蚣艿南拗撇煌?，歐洲法院對(duì)于涉及第三國(guó)的反避稅規(guī)則審查相對(duì)寬松，對(duì)成員國(guó)內(nèi)部的交易則可能不具有管轄權(quán)。反避稅指令中的特別反避稅規(guī)則，因歐盟法規(guī)則的限制，在涉及第三國(guó)時(shí)成員國(guó)的自由度更大。而反避稅指令Ⅰ序言中要求，其GAAR應(yīng)在成員國(guó)內(nèi)部、歐盟內(nèi)部跨境和與第三國(guó)之間同樣適用。歐洲法院將來(lái)對(duì)指令GAAR進(jìn)行解釋時(shí)，需要考慮其解釋規(guī)則對(duì)成員國(guó)內(nèi)部或者涉及第三國(guó)情形時(shí)所產(chǎn)生的法律效果。否則，容易將歐盟法對(duì)歐盟內(nèi)部跨境交易的諸多條條框框的限制延伸至其他層面，實(shí)際上并不利于成員國(guó)稅基的保護(hù)。

最后，從更廣的層面看，因?yàn)橹噶顑H僅規(guī)定了最低的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，歐盟成員國(guó)如果采取更高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，其如何與現(xiàn)有的歐盟法成文法和判例法規(guī)則相協(xié)調(diào)，也有待歐洲法院在將來(lái)的案件中去研究。

根據(jù)反避稅指令的要求，反避稅指令的主要內(nèi)容應(yīng)在2019年1月1日前完成。截至目前，尚沒(méi)有直接因?yàn)榉幢芏愔噶畹霓D(zhuǎn)化和執(zhí)行而提交至歐洲法院的案例。但在反避稅指令出臺(tái)以后，一些涉及歐盟成員國(guó)原有反避稅條款的案例陸續(xù)被提交在歐洲法院審理。其中2018年7月判決的NN案40，涉及丹麥轉(zhuǎn)化反避稅指令之前的混合錯(cuò)配反避稅規(guī)則，歐洲法院仍舊遵循了以往的判例法規(guī)則，堅(jiān)持比例原則?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，歐洲法院在反避稅領(lǐng)域的基本規(guī)則仍然會(huì)（或許以不同的方式）延續(xù)，以在防止稅基侵蝕和維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)運(yùn)行之間進(jìn)行合理平衡，繼續(xù)發(fā)揮消極協(xié)調(diào)功能。

歐盟反避稅指令：歐盟反避稅協(xié)調(diào)的新紀(jì)元。