【2016年05月03日】付廣軍：中央與地方分享比例重構(gòu)——營改增面臨簡單而復(fù)雜的問題

付廣軍：中央與地方分享比例重構(gòu)——營改增面臨簡單而復(fù)雜的問題

一、中央和地方分享比例重構(gòu)：營改增面臨新問題
  2011年10月26日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，從2012年1月1日起，在上海試行深化增值稅制度改革（簡稱營改增）試點(diǎn)，拉開了中國營改增的序幕。

  隨著營改增在全國范圍的鋪開，涉及中國稅制第一大稅種增值稅（占稅收收入的27.0%）和第三大稅種營業(yè)稅（占稅收收入的15.2%），如果加上進(jìn)口貨物增值稅，營改增改革將涉及中國稅收收入的一半以上，可以說營改增改革對未來中國稅制改革具有重大意義。

  作為中央級收入中的第一大稅種國內(nèi)增值稅（中央分享部分占中央級收入的37.6%），作為地方級收入的第一大稅種營業(yè)稅（占地方級收入的32.9%）和第三大稅種國內(nèi)增值稅（地方分享部分占地方級收入的14.6%），全面實(shí)行增值稅后，將引致的地方稅主體稅種結(jié)構(gòu)變化，將導(dǎo)致現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制（以下簡稱分稅制）不得不做出相應(yīng)較大調(diào)整。在假定其他稅種收入歸屬不變的前提下，如何重新劃分增值稅（即營改增后的增值稅，包括原增值稅和營業(yè)稅）在中央與地方之間的分享比例成為地方政府非常關(guān)心和關(guān)注的問題。

  按照現(xiàn)行分稅制，營業(yè)稅和增值稅在中央和地方之間分享，其中：進(jìn)口貨物增值稅、國內(nèi)增值稅75%部分、部分行業(yè)（如，鐵路、銀行、郵電）集中繳納的營業(yè)稅歸屬中央級收入，國內(nèi)增值稅25%部分、除集中匯繳營業(yè)稅外營業(yè)稅歸屬地方級收入。

  國內(nèi)增值稅收入按75：25在中央與地方財(cái)政之間分享。這樣的分享比例是建立在既有的稅種歸屬關(guān)系格局基礎(chǔ)上的。一旦這種歸屬關(guān)系格局發(fā)生變化，特別是重大變化，上述分享比例勢必隨之做出重大調(diào)整，甚至整個分稅制都要隨之重構(gòu)。

   二、如何確定增值稅的分享比例：看似簡單卻又復(fù)雜

  營改增過渡時期采取的是維持原有收入歸屬不變的臨時辦法，原來營業(yè)稅改增值稅部分繼續(xù)歸屬地方級收入。未來營業(yè)稅全部改為增值稅，也即全面取消營業(yè)稅后，只留下增值稅，由于營業(yè)稅絕大部分屬于地方級收入，而國內(nèi)增值稅是共享稅，原來是按照中央和地方75：25比例分享，營改增后繼續(xù)按照該比例顯然不合適。

  因此，必須改變分享比例，如何確定合理的分享比例，這一看似簡單，但卻非常復(fù)雜的問題。說簡單是因?yàn)楸壤齽澐直砻婵粗皇且粋€數(shù)字問題，原來75：25，也可以改為70：30，或者60：40，或者50：50，或者40：60，等等。

  實(shí)則復(fù)雜，是因?yàn)樯婕案鞯胤秸亩愂绽娣峙鋯栴}，各地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)比重高，而第三產(chǎn)業(yè)原來是繳納營業(yè)稅，收入歸屬于地方級。營改增后，如果增值稅分享比例全國不統(tǒng)一，則面臨如何確定各省份的分享比例，中央與各省就要一對一的談判，勢必造成各地方與中央討價(jià)還價(jià)，這一過程可能是漫長的，而且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，即使原來看似合理的比例，也會隨之發(fā)生變化，顯然這種方式不可取，也影響分稅制的統(tǒng)一性。

  假設(shè)按照慣例未來增值稅依然采取共享稅方式，其中央和地方的分享比例全國統(tǒng)一，由于各?。ㄊ?、區(qū)）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，營業(yè)稅收入差異較大，營業(yè)稅收入比重較高的省份，可能會造成地方級收入減少，其稅收利益就要受到損害，影響這部分地方政府營改增的積極性，甚至阻礙這項(xiàng)改革的順利進(jìn)行。

  我們以營改增前的2011年為例，對營改增進(jìn)行實(shí)證分析，2011年增值稅收入37210.03億元，其中，國內(nèi)增值稅24551.43億元（中央和地方按75：25分享），進(jìn)口貨物增值稅12658.60億元（全部歸中央收入）；營業(yè)稅收入13679.87億元，其中：中央級收入174.56億元，僅占營業(yè)稅收入的1.28%（主要是鐵路、郵電、銀行在總部匯總繳納的），地方級收入13505.31億元，占營業(yè)稅收入的98.72%。

  如果保持原有稅收分配體制不變，進(jìn)口貨物增值稅和匯總繳納營業(yè)稅仍然歸中央級收入，國內(nèi)增值稅和營業(yè)稅（地方級部分）在中央和地方分享。

  我們的測算是（見附表1）：2011年?duì)I業(yè)稅和國內(nèi)增值稅收入合計(jì)38056.73億元，其中，中央級收入18411.84億元，地方級收入19644.89億元。中央和地方分成比例為48.38：51.62，地方分享比例略高些。

  從東、中、西部看，東部為47.97：52.03（中央分成比例低于地方），中部為51.13：48.87（中央分成比例高于地方），西部為46.04：53.96（中央分成比例低于地方）。

  從分省份看，北京為35.5：64.5，海南為31.4:68.6，地方分成比例大大高于中央。

  如果按現(xiàn)行增值稅和營業(yè)稅分配格局，以及按照2011年實(shí)際收入全國平均分配比例（48.38：51.62）測算，各省國內(nèi)增值稅和營業(yè)稅分享變化情況（見附表2）。北京市，中央級收入增加262.38億元，地方級收入減少262.38億元。同樣，地方級收入減少的省份還有四川、重慶、上海、海南等。

   三、增值稅分享比例的建議：下調(diào)中央分成、上調(diào)地方分成與分稅制改革

  全面實(shí)行營改增，將涉及增值稅中央和地方分享比例的變化，也即涉及各省區(qū)稅收利益的調(diào)整，如果分享比例設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，不能照顧各方利益，未來營改增將面臨巨大的壓力，建議對此問題給予充分的重視，組織有關(guān)部門和專家深入研究，對這一問題作出可行性、合理性的妥善解決，以保證營改增的順利實(shí)現(xiàn)。

  根據(jù)我們前面的測算，2011年國內(nèi)增值稅和營業(yè)稅（地方分享部分）合計(jì)中央與地方分享比例為48.38：51.62，在保持大多數(shù)地區(qū)地方稅收利益不受損害的前提下，采取下調(diào)增值稅中央分享比例，上調(diào)地方分享比例，并適當(dāng)保持向地方的稅收傾斜，可以考慮調(diào)到45：55，這樣僅有7個省級區(qū)域地方稅收利益受損，假如中央進(jìn)一步加大向地方讓利的力度，也可以考慮40：60的分享比例，這樣僅北京、海南和重慶3個省級區(qū)域地方稅收利益受損（見附表2）。

  這種方案的優(yōu)點(diǎn)是：改革的影響面小，僅僅涉及一個稅種的分享比例調(diào)整。但缺點(diǎn)是：提高地方分享比例方法過于簡單。沒有全盤考慮中國稅制的整體改革以及地方稅體系的構(gòu)建。未來增值稅成為中國第一大稅種，占到中國稅收收入的一半左右，加上所得稅為共享稅，這樣中央稅和地方稅主體稅種均為共享稅，與分稅制改革的初衷有悖。不僅如此，鑒于既有的稅種歸屬關(guān)系同以國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)為主要特點(diǎn)的現(xiàn)行稅收征管格局密切相連，國、地稅各自的稅收征管范圍也將隨之變化。也鑒于目前所推崇的所謂“財(cái)力與事權(quán)相匹配”原則有后退為“分錢制”之嫌，所以，重申和堅(jiān)守分稅制的方向，進(jìn)而重構(gòu)分稅制已勢在必行。

  由此出發(fā)，整個中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系以及中央和地方之間的行政關(guān)系的重新界定并調(diào)整，也肯定要隨之納入議事日程。

資料來源：《中國稅務(wù)年鑒2012》
注：根據(jù)附表1計(jì)算得出

（注：本文刊發(fā)于國家稅務(wù)總局稅科所《稅收科研簡報(bào)》2013年第2期、
《廣東地方稅務(wù)》2013年第11期）