【2014年5月10日】完善我國地方稅制體系的構想

完善我國地方稅制體系的構想

作者：朱青

內(nèi)容提要：本文在借鑒國外地方稅體系經(jīng)驗的基礎上，分析了我國在營業(yè)稅淡出后 詁方稅體系的建設問題，提出不能將房產(chǎn)稅和企業(yè)所得稅作為地方主體稅種，更不能擴 大增值稅地方分享的比例；完善地方稅體系的思路應當是開征零售環(huán)節(jié)的銷售稅劃給地 方，或者是改造現(xiàn)行的消費稅，將一部分定額征收的消費稅劃給地方；另外，可以提高個 人所得稅地方分享的比例。本文認為，在完善地方稅體系的過程中，應當取消增值稅中 央、地方共享的做法，由中央獨享增值稅收入；同時要改革轉移支付制度，加大中央對地 方的一般性轉移支付。

關 鍵 詞：營改增 地方稅 地方稅體系 分稅制

1994年的財稅體制改革確立了以營業(yè)稅為主體的地方稅體系。據(jù)統(tǒng)計，在“營改增"試點前的 2011年，營業(yè)稅占地方稅收收入的32. 8%,在地方獨享稅收入中更占到了 52%,是名副其實的地 方主體稅種。然而，“營改增”正逐漸打破這種地方稅體系的格局。按目前的部署，到2016年營業(yè) 稅將退出歷史舞臺，地方政府以營業(yè)稅為主體的稅收體系將不復存在。由于“營改增"試點啟動后 國家規(guī)定試點行業(yè)繳納的增值稅(以下稱新增值稅)全部留給地方，所以地方本級稅收收入并不會 因“營改增”而大幅度下降。而且從近兩年的情況看，地方本級財政收入(包括稅收與非稅收收入) 占全國財政收入的比重反而由2011年的50. 5%上升到2013年的53. 4%,其中地方本級收入中營 業(yè)稅和增值稅分享收入所占比重還增加了 0.5個百分點。②但問題是，目前增值稅的分享辦法已 不再規(guī)范甚至會被扭曲。因為，企業(yè)的經(jīng)營活動往往是跨行業(yè)的混合交易，如銷售貨物并負責送 貨和安裝調試，前者繳納的老增值稅要在中央和地方之間共享，后者繳納的新增值稅則百分之百 留給地方。這樣，企業(yè)在銷售貨物和提供勞務之間的不同定價策略就可能直接影響新老增值稅的 繳納比例,從而影響中央和地方的財政關系。顯然，目前將新增值稅全部留給地方以解決營業(yè)稅 退出影響地方收入的做法只能是一種過渡性措施，從優(yōu)化分稅制的角度看，國家必須盡快通過稅 制改革為地方重新整合出一個新的地方稅體系。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面 深化改革若干重大問題的決定》提出了“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”的重要任務，財稅理論界和實際部門隨之也加緊開展了新的地方稅體系格局的研究。這里，本人也談談對這個問題的 粗淺看法，以達到“拋磚引玉"之功效。

一、地方稅和地方稅體系

在我國，人們對什么是地方稅一直存在爭議。一種觀點認為，只有地方政府擁有立法權的稅 種才屬于地方稅，那些由中央政府立法開征、收入全部或一部分歸地方的稅種并不屬于地方稅。 但另一種觀點則認為，收入歸地方政府支配的稅種就屬于地方稅，而無論該稅種征收的立法權是 否歸地方所有。從國際經(jīng)驗看，后一種觀點是符合實際的。因為單一制國家（如英國、法國、瑞典、 丹麥等）的地方政府一般都沒有稅收立法權，所以如果按第一種觀點解釋，在單一制國家恐怕就不 存在地方稅了。我國也是單一制國家，稅收立法權歸中央，①這樣我國也不存在第一種認識上的地 方稅。實際上，通過觀察世界各國的地方稅，可以發(fā)現(xiàn)，國外的地方稅其實就是收入劃歸地方由地 方政府支配使用的稅種。它可以分為以下三類：一是地方有權立法并且收入歸地方所有的稅種， 它一般存在于聯(lián)邦制國家;二是由中央（聯(lián)邦）立法，但地方可以在中央（聯(lián)邦）規(guī)定的范圍內(nèi)確定 稅率和稅基、同時收入歸地方所有的稅種；三是由中央（聯(lián)邦）立法，但地方可以與中央（聯(lián)邦）共享 一部分收入的稅種。前兩類地方稅可稱為地方獨享稅，后一類可稱為地方分享稅。根據(jù)上述分 類，我國目前沒有第一類地方稅，但第二類和第三類地方稅是存在的，只不過與國外相比地方政府 對第二類地方稅在稅率和稅基方面的自主權還較小，只能對娛樂業(yè)的營業(yè)稅、車船稅、土地使用 稅、耕地占用稅等稅種在中央規(guī)定的幅度內(nèi)選擇自己的稅率。

所謂地方稅體系，就是由多種地方稅組成的一個稅收系統(tǒng)，其中有一個或多個充當主體稅種， 其他稅種發(fā)揮輔助作用；其組成稅種既可以是地方獨享稅，也可以是分享稅。按照這個定義，我國 目前是有地方稅體系的，主體稅種是營業(yè)稅，地方獨享稅在其中約占65%,分享稅占35%。但由于 營業(yè)稅即將淡出，地方1/3的稅源面臨枯竭，這樣才使得“完善地方稅體系”成為一個十分緊迫的 問題。所以，當前的任務并不是要效仿聯(lián)邦制國家讓地方擁有稅收立法權，允許地方隨意開征自 己的稅種，而是要為地方尋找替代性稅源，以抵補營業(yè)稅淡出給地方造成的收入損失。考慮到目 前營業(yè)稅占地方稅收入的比重很高，很難找到一種能在收入上完全替代它的稅種，所以下一步完 善地方稅體系的重點應放在中央、地方共享稅的制度建設上，讓地方分享稅在地方稅體系中發(fā)揮 更大的作用。其實,地方分享稅在許多國家的地方稅體系中都扮演著重要的角色。例如，在澳大 利亞、比利時、墨西哥等國的地方稅收入中，分享稅占30%以上，在德國、奧地利和捷克，這個比例 在40%以上，在土耳其，甚至高達80%以上。

二、地方稅體系的國際經(jīng)驗

國外的地方稅體系由哪些稅種構成，各國的做法不一。多數(shù)國家的地方稅體系是由所得稅、 商品稅以及財產(chǎn)稅共同構成的，但也有例外。例如，瑞典的地方稅100%是個人所得稅；而英國的 地方稅100%是財產(chǎn)稅?？偟膩砜矗鲊胤蕉愺w系的構成沒有一定之規(guī)，各具特點，大致分為 以下三類（Harry Kitchen,2004）。

一是以所得稅（公司所得稅、個人所得稅和資本利得稅）為主體的地方稅體系。例如：德國和 瑞士地方政府50%以上的稅收是所得稅；北歐國家屬于單一制，地方稅體系也以個人所得稅為主 體。很多國家基層政府的稅收80%以上來自于所得稅，日本市縣級政府的所得稅（居民稅）也占稅 收收入的70%以上。所得稅之所以在一些國家的地方稅體系中占大頭，主要是因為中央（聯(lián)邦）政 府讓渡了一部分所得稅權益給地方政府。這種讓渡或者是通過稅收分享公式實現(xiàn)的（例如，德國 個人所得稅的分享比例為，聯(lián)邦和州各分享42.5%,市鎮(zhèn)分享15%）,或者是允許地方政府在中央 政府所得稅稅基或應納稅額之上按各地的稅率附征，這種附征機制又稱為搭車機制。在搭車制度 中，地方所得稅的稅基與中央（聯(lián)邦）政府相同，但允許地方釆用自己的稅率,不過中央政府通常規(guī) 定上限和下限。目前，比利時、加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、意大利、挪威、西班牙、瑞典、瑞士、美國等 都實行這種搭車制度。

二是以財產(chǎn)稅為主體，這種模式主要出現(xiàn)在英聯(lián)邦國家。如英國、愛爾蘭、澳大利亞、新西蘭、 加拿大的地方稅90%以上是財產(chǎn)稅，美國縣級政府財產(chǎn)稅占的比例也在75%左右。但從歐洲大陸 的情況來看,無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，地方基層政府選用財產(chǎn)稅作為主體稅種的現(xiàn)象 并不多見，多數(shù)國家基層政府的財產(chǎn)稅占地方稅收入的比重不不到30%,例如德國、瑞士、比利時、 奧地利、瑞典、丹麥、挪威、芬蘭、意大利、盧森堡等。

三是以商品稅為主體，但這種模式只有匈牙利等少數(shù)國家釆用，還有一些國家的地方政府則 把商品稅作為地方稅收收入的重要補充，例如奧地利、希臘、荷蘭、西班牙、葡萄牙、土耳其等國。 另外，美國、加拿大、澳大利亞等聯(lián)邦制國家的州一級政府也都把商品稅作為重要稅源。

三、國外經(jīng)驗對構建我國地方稅收體系的借鑒意義

從發(fā)達國家地方稅體系的現(xiàn)狀可以看出，地方稅體系的構成以及主體稅種并無一定之規(guī)，完 全是各國根據(jù)本國的歷史、政府體制以及地方政府的職責等自行選擇的結果。從各國的做法來 看，有幾點是值得我們在完善地方稅體系時給予充分重視的。

一是,并不是所有國家都把財產(chǎn)稅作為地方的主體稅。我國目前有一種說法，認為國外的地 方稅就是或主要是財產(chǎn)稅，把地方稅與財產(chǎn)稅劃了等號。而實際上，只有英聯(lián)邦國家的地方稅才 以財產(chǎn)稅為主，其他許多國家財產(chǎn)稅在地方稅體系中并不扮演重要的角色。我國當前也面臨著房 地產(chǎn)稅制度的改革問題，但房地產(chǎn)稅能不能充當?shù)胤降闹黧w稅,人們對此爭議很大。從2012年的 數(shù)字看，房產(chǎn)稅和土地使用稅的收入僅占地方本級稅收收入的6. 1%。如果要讓房地產(chǎn)稅在地方 稅收中占主體地位，必須對城鎮(zhèn)居民的住房普遍征稅，而且要有一定的課征力度。不錯，從理論 上說，財產(chǎn)稅最適宜成為地方特別是基層政府主體稅種的，因為它符合最優(yōu)地方稅的幾個基本特 征：（1）按受益原則征收；（2）稅基不具有流動性；（3）稅源充足并相對穩(wěn)定；（4）不易引起地區(qū)之間 的稅收競爭；（5）稅負不容易轉嫁到非本地居民身上；（6）稅收被納稅人認為是公平的（Richard Bird,2010）。但財產(chǎn)稅過于公開透明也容易引發(fā)政治問題，而且財產(chǎn)稅如果按評估價值征收，評估 過程中容易產(chǎn)生一些技術問題和腐敗問題，從而招致納稅人的不滿。在美國等一些普遍征收財產(chǎn) 稅的國家，該稅種已成為最不受歡迎的稅種，很多抗稅事件都與財產(chǎn)稅有關?；诖?，許多發(fā)展 中國家的地方政府都選擇了財產(chǎn)稅以外的稅種為地方公共服務籌資。從我國的實際情況看，目 前對居民住房普遍征稅無論在政治上還是在稅收管理上也都很難做到。黨的十八屆三中全會的 《決定》提出要“適時”而不是盡快推進房地產(chǎn)稅的改革，就是考慮到了這一點。所以，即使房地產(chǎn) 稅從理論上說適宜并且也應當作為地方的主體稅，但從當前完善地方稅體系的角度看，它是“遠水解不了近渴”。

二是，完善地方稅體系，眼睛不能總盯著地方獨享稅，要充分認識到地方分享稅也是地方稅體 系的重要一環(huán)。從國際比較上看，我國目前65%的地方獨享稅占比并不算低，甚至高于很多發(fā) 達國家。例如，2005年，州（?。┮患壵莫毾矶愒诒炯壎愂帐杖胫械恼急龋簥W地利為18.6%,比 利時為47.2%,捷克為9.6%,德國為18.6%,墨西哥為13.8%,波蘭為30%,土耳其為9.6%。發(fā)達國家之所以重視讓地方政府通過分享稅取得收入，主要是因為這種稅收共享制度可以在保持 中央（聯(lián)邦）政府對稅源總體控制的前提下，給地方政府提供適量的財源，特別是通過允許地方分 享中央（聯(lián)邦）稅源的方式，可以把地方的稅收利益與中央（聯(lián)邦）政府綁到一起，從而對各級政府 都產(chǎn)生一定的激勵機制，讓各級政府對某一行業(yè)或事業(yè)的發(fā)展都能給予充分的關注。這樣看來， 地方分享稅在地方稅體系中占有較大的比重并不一定是件壞事。從這個思路出發(fā)，在尋找營業(yè)稅 的替代稅源時，就不一定要求新的地方主體稅種要在收入規(guī)模上與營業(yè)稅旗鼓相當，“營改增”后 地方獨享稅的收入損失可以通過提高地方分享稅的收入占比來彌補。

三是，各國都要從本國具體的國情出發(fā)確定地方稅體系。不同的國家地方稅體系的內(nèi)部結構 往往是不同的，而導致這種差異的原因又十分復雜，歸納起來看主要有以下兩個方面：首先，地方 政府如果承擔一定的收入分配職責，則往往需要課征較高的個人所得稅，這樣稅收收入中所得稅 占的比重可能就高。比如，北歐國家十分重視收入分配公平問題（目前瑞典基尼系數(shù)僅為0.24,低 于經(jīng)合組織0.31的平均水平），因而賦予了地方政府一定的收入分配職能，并允許地方政府對工 資等收入征收個人所得稅作為地方的主要稅源。2013年，芬蘭地方政府對個人工資收入課征的個 人所得稅最高一檔稅率為22%,丹麥為27.8%,瑞典高達36. 24% ；相比之下，意大利由于地方政 府不承擔收入分配的職責,其個人所得稅最高稅率僅為2. 23%。其次，國家的稅收文化和歷史 也影響著地方稅的結構。有的國家（主要是英語語系的國家）歷史上地方政府就依靠財產(chǎn)稅取得 財政收入，如英國17世紀末到19世紀40年代征收的窗戶稅,1784-1850年征收的墻磚稅等都是 早期的財產(chǎn)稅。由于歷史傳統(tǒng)，英國的老百姓普遍接受了稅收的受益原則，所以政府開征財產(chǎn)稅 在政治上就比較容易被接受。而在瑞典，老百姓普遍接受稅收的支付能力原則，對個人所得稅接 納的程度較高，這樣就不需要地方政府過多地依賴財產(chǎn)稅籌集資金。2008年，瑞典甚至廢除了對居民家庭課征的房產(chǎn)稅，取而代之的是不動產(chǎn)費，2010年不動產(chǎn)費收入只占地方稅收收入的不 到3%。

四、“營改增”背景下完善我國地方稅體系的構想

“營改增”牽一發(fā)而動全身的一個重要方面，就是它直接導致地方主體稅種營業(yè)稅的逐漸消 失，而目前規(guī)定“營改增”領域的新增值稅收入全部歸地方的做法又只能是權宜之計。因此，如何 找到一個合理的解決辦法以彌補營業(yè)稅消失給地方帶來的收入損失，就成為當前財稅領域一個亟 待研究和解決的問題。

當然，解決這個問題最簡單的辦法就是在增值稅“一統(tǒng)天下”后，新老增值稅的收入全部實行 中央與地方共享，并適當提高地方分享比例，但這樣做的結局只能是加劇地區(qū)之間的增值稅返還 競爭，干擾市場的資源配置，因此不足取。我國目前的增值稅中央、地方共享是以各地實際征收上 來的增值稅為基數(shù)在中央和地方之間按75：25比例分成，這樣，一個地區(qū)征收上來的增值稅越多， 其按25%的比例留成的數(shù)量也就越多。而我國的增值稅是在產(chǎn)制、批發(fā)和零售多環(huán)節(jié)征收的，其 中在產(chǎn)制（制造業(yè)）環(huán)節(jié)征收的增值稅又占大頭（2012年其收入占國內(nèi)增值稅收入的55%），在這 種情況下，地方政府會通過拉企業(yè)到本地投資并繳納增值稅的辦法擴大增值稅的分享基數(shù)，而拉 企業(yè)的手段之一就是給予其“增值稅返還”，即將本地增值稅留成收入的一定比例用財政支出的形 式返還給企業(yè)。在競爭的壓力下，地區(qū)之間增值稅返還的比例不斷攀升，這不僅嚴重干擾了資源 配置，而且也大大減少了地方政府可支配的財政收入。對此，國內(nèi)學術界早就呼吁應對這種增值 稅分享辦法進行改革。通觀各國的增值稅收入，基本上都是由中央或聯(lián)邦政府獨享（例如英國、 法國、加拿大等國）。特別是產(chǎn)制環(huán)節(jié)的增值稅一定要交給中央（聯(lián)邦）政府。比如，巴西聯(lián)邦政府 在產(chǎn)制環(huán)節(jié)課征增值稅（IPD,而讓州政府在批發(fā)和零售環(huán)節(jié)征收增值稅（ICMS）。也有的國家把 增值稅作為中央（聯(lián)邦）與地方的共享稅，但共享的辦法與我國截然不同，一般是從中央（聯(lián)邦）政 府征收上來的增值稅總收入中拿出一定的比例分享給各地方政府（Roy Bahl等，2008）。例如，德 國的增值稅是聯(lián)邦與州共享的稅種，但地方分享的比例要由聯(lián)邦政府與各州定期商定，具體的比 例要視各州自有稅源的大小以及財政收支缺口而定，聯(lián)邦政府確定給各州的分享比例應能夠消除 收支差額從而實現(xiàn)財力的橫向平衡。這種增值稅分享實際上變成了聯(lián)邦對州財政轉移支付的一 種形式。此外,澳大利亞的增值稅也基本上實行德國的分享辦法，即要依據(jù)橫向財政均等的原則 在各地方政府之間分配聯(lián)邦征收上來的增值稅收入。西班牙增值稅的共享辦法更別具特色：中央 政府每年要拿出增值稅總收入的35%分配給地方，各地區(qū)能夠得到多少增值稅收入所依據(jù)的是消 費指數(shù)，一個地區(qū)消費的規(guī)模越大，其從中央政府分得的增值稅收入也就越多（Hansjorg和 Oliver,2009）o通過上面的分析可以看出，我國在下一步分稅制改革中，不僅不應當提高增值稅地 方分享比例，而且還應當將增值稅劃為中央獨享稅，再采用德國或西班牙的模式把增值稅收入的 一部分返還給地方。

那么，能不能將企業(yè)所得稅劃為地方稅？目前企業(yè)所得稅采用中央和地方共享的辦法，各地 征收上來的企業(yè)所得稅超基數(shù)的部分60%歸中央、40%歸地方。從2012年的統(tǒng)計數(shù)字看，在企業(yè)瑞士的州政府課征企業(yè)所得稅；美國、 瑞士、德國、盧森堡、葡萄牙、日本和韓國的縣市政府也征收企業(yè)所得稅。但在地區(qū)之間稅收競爭的壓力下，一國之內(nèi)地區(qū)之間企業(yè)所得稅的稅率差異一般不超過10個百分點，企業(yè)所得稅占地 方政府稅收收入的比重平均為8%左右（參見Hansjorg和Oliver, 2009）。另外，還一些國家將企 業(yè)所得稅作為中央（聯(lián)邦）、地方的共享稅，如奧地利、捷克、丹麥、芬蘭、德國等，但這種共享與增值 稅一樣并不基于各地區(qū)實際征收上來在稅額，共享的比例往往要由國會立法并作為國家實現(xiàn)地區(qū) 間橫向均衡目標的重要手段（Hansjorg和David, 2006）。從我國的情況看,2012年企業(yè)所得稅已 占到地方稅收收入的16%,比經(jīng)合組織國家的比例高出一倍，如果再將企業(yè)所得稅收入全部劃 給地方而地方稅收總規(guī)模不變，這個比例將上升到41%。顯然，下一步在完善地方稅體系以及構 建地方主體稅種的過程中，我們不應該再打企業(yè)所得稅的主意。

經(jīng)過上面的分析，我們發(fā)現(xiàn)，完善“營改增"后的地方稅體系只能在消費課稅和個人所得稅上 做文章，此外別無它路。消費課稅是一個稅類，包括在多環(huán)節(jié)征收的增值稅、在零售環(huán)節(jié)對商品普 遍征收的銷售稅以及對個別商品征收的消費稅（又稱特別消費稅）。上面已經(jīng)提到，在產(chǎn)制等多環(huán) 節(jié)課征的增值稅不適宜作為地方稅或共享稅，但在零售環(huán)節(jié)征收的銷售稅或特別消費稅卻可以分 給地方。因為在零售環(huán)節(jié)課征的銷售稅或消費稅其稅基是消費，而消費又與人口（消費者）有關。 與資本相比，人口的跨區(qū)域流動性要低得多，因此，把對消費課稅的稅種分配給地方，不會引發(fā)地 方招商引資大戰(zhàn)以及激烈的稅收競爭。

那么，我國下一步應當開征銷售稅還是改造現(xiàn)有的消費稅？其實，二者各有利弊。首先，我們 可以借鑒加拿大、阿根廷、巴西、印度等國家的經(jīng)驗，實行'‘雙層消費課稅"結構。例如，加拿大1991 年聯(lián)邦政府征收增值稅后，各省政府則在零售環(huán)節(jié)開征銷售稅作為地方稅；雖然后來新布倫瑞克 省、紐芬蘭拉布拉多省、新斯科舍省、安大略省、愛德華王子島等五個省又實行了所謂協(xié)調銷售稅 （HST）,即在聯(lián)邦增值稅的稅基上附征一定的百分點（8～10個百分點）作為本省的稅收收入（由聯(lián) 邦稅務局代征），但英屬哥倫比亞、馬尼托巴、薩斯喀徹溫和魁北克四個地區(qū)目前仍實行“雙重消費 課稅”結構。巴西的“雙層消費課稅”結構表現(xiàn)在聯(lián)邦只對工業(yè)企業(yè)課征增值稅（IPD,27個州則 對貨物的批發(fā)和零售以及航空運輸、通訊和電力征收增值稅類型的銷售稅（ICMS）。具體到我國 的改革，下一步，可以由中央政府繼續(xù)在產(chǎn)制、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)課征增值稅，收入全部歸中央；另 外，給地方在零售環(huán)節(jié)設立銷售稅，收入由省和縣市財政共享。當然，這項改革要有一個通盤的考 慮，即在開征地方銷售稅的同時，中央的增值稅稅率也要相應降下來，特別是食品、飲用水、藥品、書報雜志等基本生活必需品的增值稅稅率要將到10%或10%以下。這樣做，一是為了留出一定的 稅負空間讓地方征收銷售稅，避免引起物價上漲；二是貫徹黨的十八大報告提出的構建社會公平 的稅收制度。為了保證基本生活必需品的低稅負，銷售稅的設計上也應當對食品、藥品等基本生 活必需品實行免稅或低稅率。由于銷售稅是在零售環(huán)節(jié)對大多數(shù)商品課征的（而消費稅只對個別 商品征收），稅基比較廣泛，所以可以給地方政府籌集到一定規(guī)模的財政收入。在稅率制定上，它 可以仿照娛樂業(yè)營業(yè)稅的做法，由中央政府制定一個稅率幅度，在這個幅度范圍內(nèi)由各地自行確 定，以便給地方一定的自主權。人們對這個方案最大的擔心是又增加了一個新的稅種，怕老百姓 誤解成加稅，在心理上不接受。其實，這項改革的前提是市場上的基本生活用品稅負不增加甚至 還有所下降，而且地方征收銷售稅后商品的標價仍然為稅款與價格合并標價，而不像美國各州那 樣把銷售稅在價格之外單獨標出，這樣改革的阻力會大為降低。

另一個方案就是改造現(xiàn)有的消費稅，將其作為地方的主體稅種。目前我國的消費稅對14大 類產(chǎn)品課征，除了金銀首飾和鉆石制品外一般都在產(chǎn)制環(huán)節(jié)課征（對香煙在批發(fā)環(huán)節(jié)還要課征5% 的消費稅），收入全部歸中央。如果現(xiàn)在原封不動地將消費稅劃給地方作為地方稅會產(chǎn)生兩個問 題:一是，讓地方政府在產(chǎn)制環(huán)節(jié)課征消費稅也會帶來惡性稅收競爭和干擾資源配置的問題；二 是，目前消費稅的稅率偏低，收入規(guī)模有限，不足以承擔為地方籌資的重任。所以，在把消費稅劃 給地方稅之間必須要調整它的征收環(huán)節(jié)（即改在零售環(huán)節(jié)征收）、擴大稅基和提高稅率。但改造消 費稅也會面臨很大的問題，主要是改在零售環(huán)節(jié)征收并同時提高稅率會刺激納稅人逃稅，導致稅 收流失。因為零售環(huán)節(jié)過于分散，小商小販很多，管理起來比較困難;再加上提高稅負會影響商品 銷售，導致一些零售商進行逃稅。在這方面美國是有經(jīng)驗教訓的。例如，美國許多州都在零售環(huán) 節(jié)對香煙課征消費稅，而且近年來紛紛提高了稅率。2009年,紐約市和紐約州分別將香煙的消費 稅稅率提高了 1. 42美元和1. 5美元,但據(jù)紐約財稅局統(tǒng)計,2009年，紐約市銷售的香煙34%沒有 繳納消費稅；另據(jù)2012年6月紐約財政局的一項調査發(fā)現(xiàn)，有42%的商店銷售不納稅的香煙或者 使用假稅票。為了防止納稅人偷逃消費稅，許多國家將消費稅的課征放在產(chǎn)制環(huán)節(jié)。

例如：美國 聯(lián)邦政府征收的消費稅除了柴油、煤油、濃縮天然氣、卡車和拖車的車身及底盤是在零售環(huán)節(jié)征收 消費稅外，其他像輪胎、航空汽油、汽油、航空煤油、煤炭、疫苗、釣魚用具、弓箭、電動舷外馬達等都 在產(chǎn)制環(huán)節(jié)課征消費稅；另外，法國、荷蘭、丹麥等歐洲國家對煙、酒、汽油等征收的消費稅也都在 產(chǎn)制環(huán)節(jié)課征。我國目前的消費稅主要來自香煙、成品油、小汽車等產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)，從2012年重點稅源企業(yè)繳納的消費稅（占國內(nèi)消費稅收入的99.3%）的情況看，在全部消費稅收入中，卷煙 制造企業(yè)和其他煙草制品企業(yè)繳納的占46%,原油加工及石油制造品制造企業(yè)繳納的占33.8%, 汽車制造企業(yè)繳納的占8.7%,白酒和啤酒制造企業(yè)繳納的占2. 8%,這四大類產(chǎn)品的企業(yè)上繳的 消費稅占國內(nèi)消費稅收入的90%以上。如果將這些產(chǎn)品的消費稅全部放在零售環(huán)節(jié)征收，對控 制稅源是很不利的，尤其是在零售環(huán)節(jié)只對個別商品征收消費稅而不像銷售稅那樣普遍征收，這 樣納稅人就可能通過混淆應稅商品與非應稅商品的辦法偷逃消費稅。所以，消費稅的改革恐怕還要區(qū)別對待，分而治之，實行所謂“產(chǎn)制加零售、比例加定額、中央加地方”的改革路徑，具體思路是：（1）消費稅的大頭還應當由中央在產(chǎn)制環(huán)節(jié)征收，尤其是卷煙按比例稅率征收的消費稅和 成品油的消費稅，收入歸中央；（2）將卷煙在產(chǎn)制環(huán)節(jié)征收的定額稅和在批發(fā)環(huán)節(jié)征收的比例稅 改由地稅部門征收，收入歸地方；（3）取消小汽車在產(chǎn)制環(huán)節(jié)征收的消費稅，改由地稅部門在零售 環(huán)節(jié)征稅，同時合并車輛購置稅，按零售價格的一定比例征收，收入全部作為地方收入；（4）白酒 的比例稅仍由中央在產(chǎn)制環(huán)節(jié)征收，允許地方在零售環(huán)節(jié)對白酒課征定額稅；（5）其他產(chǎn)品的消 費稅一律改在零售環(huán)節(jié)由地稅部門課征，收入歸地方；（6）適當提高地方征收的消費稅稅率。上 述改革思路既可以保證消費稅稅源不會發(fā)生大規(guī)模的流失，同時也為地方增加一定的財政收入。

無論是讓地方征收銷售稅還是把消費稅的一部分劃給地方，恐怕都不能完全彌補地方因失去 營業(yè)稅而受到的收入損失，在這種情況下，可以考慮調整中央和地方之間個人所得稅的分成比例， 比如，可以考慮讓地方得大頭，例如個人所得稅超基數(shù)的部分允許地方分享80%,這樣又可以為地 方增加2000多億元的稅收。由于人員的流動性比較小，個人所得稅的大頭歸地方后所引起的稅 收競爭問題不會十分嚴重。

最后需要指出的是，“營改增"全部到位后，無論采取哪種改革方案，都不大可能為地方找到一 個完全能替代營業(yè)稅的地方主體稅種，特別是把部分消費稅劃給地方，地方財政的收支缺口可能 更大。解決這個問題最終只能通過加大中央對地方的轉移支付。2012年，我國地方公共財政收入 中有37.7%來自于中央對地方的轉移支付（不含稅收返還），地方本級（自有）收入占57.3%,其中 本級稅收（含地方獨享稅和共享稅）占44.4%。很多人擔心繼續(xù)加大轉移支付會降低地方的自主 財力，不利于擴大地方的財權。其實，作為單一制國家,滿足地方所需的財力比賦予其充分的財權 更重要。早在黨的“十七大”報告中就提出要“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”。

而且， 與國外相比，我國地方政府自有稅收所占的比重并不低。例如，2011年，歐盟國家地方稅占本級財 政收入的比重平均為41. 6%,其中羅馬尼亞、保加利亞、荷蘭和英國地方稅收入占本級財政收入的比重還不到15%。當然，盡管我國地方政府的自有稅源占比已經(jīng)不低，但有的地方仍感到財力 不足，這里最主要的原因是中央對地方的轉移支付還存在缺陷，即專項轉移支付項目過多、占比過 大，導致地方“跑部錢進”。所以，落實黨的十八屆三中全會提出的“清理、整合、規(guī)范專項轉移支付 項目”的要求,應當是下一步完善地方稅體系的重要配套措施。

原文鏈接： 完善我國地方稅體系的構想_朱青.pdf (1.19 MB, 下載次數(shù): 466)

2021-8-30 15:05 上傳

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