專訪朱青教授：以規(guī)范精準(zhǔn)的稅收優(yōu)惠政策更好服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

專訪朱青教授：以規(guī)范精準(zhǔn)的稅收優(yōu)惠政策更好服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

來源：中國(guó)稅務(wù)雜志社
原文鏈接：https://mp.weixin.qq.com/s/JrPRh9WoMOknMUdC9jDR3g

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，全面落實(shí)稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持機(jī)制。稅收優(yōu)惠政策作為宏觀調(diào)控的重要手段，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮出積極作用。對(duì)稅收優(yōu)惠政策予以規(guī)范，既是保障稅收收入職能的客觀需要，也是確保稅制統(tǒng)一、稅負(fù)公平的內(nèi)在要求。

怎樣理解規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的重要意義？應(yīng)重點(diǎn)從哪些方面發(fā)力進(jìn)一步規(guī)范稅收優(yōu)惠政策？如何讓稅收優(yōu)惠政策更加精準(zhǔn)發(fā)揮作用？圍繞這些問題，《中國(guó)稅務(wù)》專訪了中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所首席教授朱青。

1、規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，助力全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)
《中國(guó)稅務(wù)》：黨的二十屆三中全會(huì)和今年政府工作報(bào)告均對(duì)規(guī)范稅收優(yōu)惠政策提出要求，這是基于怎樣的現(xiàn)實(shí)背景？
朱青：黨中央作出“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”這一重要戰(zhàn)略部署主要目的是叫停和禁止各地利用違法或違規(guī)的稅收優(yōu)惠來招商引資。這點(diǎn)在黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《決定》中有明確表述，即“規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為”。稅收優(yōu)惠是政府手中重要的政策工具，但政府出臺(tái)稅收優(yōu)惠措施必須符合法律程序。我國(guó)立法法第十一條規(guī)定，稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律；第八十二條也規(guī)定，地方不能對(duì)第十一條規(guī)定的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。目前一些地方利用所謂“稅收返還”招商引資，降低了納稅人的實(shí)際稅率，影響了“稅率的確定”，實(shí)際上是違反立法法的行為，必須予以糾正和制止。

《中國(guó)稅務(wù)》：規(guī)范稅收優(yōu)惠政策對(duì)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有怎樣的意義？
朱青：規(guī)范稅收優(yōu)惠政策主要有兩大意義。
一是構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的需要。我國(guó)國(guó)土遼闊人口眾多，具有構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的客觀基礎(chǔ)，但如果各地“畫地為牢”“以鄰為壑”，搞地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)就難以建成。所以黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)明確提出了“推動(dòng)市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一”“清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”“規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為”等要求。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策正是要在稅收層面清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)形成的因素，對(duì)于構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)有著重要的促進(jìn)作用。
二是提高地方財(cái)政能力的需要。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2024年全國(guó)一般公共預(yù)算支出中，地方財(cái)政支出占比約85.7%。因此，地方財(cái)力是否充裕，對(duì)于政府提供公共服務(wù)至關(guān)重要。近些年，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好的基礎(chǔ)還不夠穩(wěn)固，加之政府出臺(tái)了一系列大規(guī)模減稅降費(fèi)政策，我國(guó)的宏觀稅負(fù)從2012年的18.7%逐步降至2024年的約13%。一些地區(qū)為了招商引資違規(guī)出臺(tái)“稅收返還”政策，從而使政府真正能夠動(dòng)用的財(cái)力更為有限。這些都直接影響到政府履行職責(zé)的能力和對(duì)民生的支出。例如，2016至2023年我國(guó)一般公共預(yù)算教育支出、社會(huì)保障與就業(yè)支出年均增長(zhǎng)分別為5.7%、9.2%，而2024年這兩項(xiàng)支出僅分別增長(zhǎng)2%、5.6%?？梢?，違法違規(guī)的稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)對(duì)各地的財(cái)政支出能力造成了明顯影響。黨的二十屆三中全會(huì)提出“增加地方自主財(cái)力”，如果不規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，稅務(wù)部門好不容易征收上來的稅款又通過一些不合規(guī)的方式“返還”回去，這樣地方的稅收收入得而復(fù)失，無法形成真正的自主財(cái)力。

《中國(guó)稅務(wù)》：規(guī)范稅收優(yōu)惠政策應(yīng)重點(diǎn)從哪些方面發(fā)力？
朱青：“規(guī)范”就是依法辦事，就是要落實(shí)稅收法定，不能“政出多門”、自作主張。對(duì)此，首要的是各級(jí)地方政府要提高政治站位，充分認(rèn)識(shí)和深刻理解規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的必要性和重要意義，從構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的高度對(duì)待這一問題。其次，充分發(fā)揮審計(jì)部門的督促作用也十分重要。2024年1月的全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議首次要求“深入揭示一些地方招商引資中違規(guī)出臺(tái)‘小政策’、形成‘稅收洼地’等問題，嚴(yán)肅查處違規(guī)返稅亂象”，這種審計(jì)的高壓勢(shì)態(tài)應(yīng)當(dāng)持續(xù)下去。此外，一些地方已不允許向有關(guān)部門提供企業(yè)具體的納稅數(shù)據(jù)，在技術(shù)上和管理上堵住有關(guān)部門將各種補(bǔ)貼與實(shí)際納稅額掛鉤的通道，這種做法也值得推廣。

2、聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，促進(jìn)稅收優(yōu)惠政策精準(zhǔn)發(fā)揮作用
《中國(guó)稅務(wù)》：黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“完善對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持機(jī)制”。在您看來，“重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”包括哪些方面？又應(yīng)如何促進(jìn)稅收優(yōu)惠政策精準(zhǔn)發(fā)揮作用？
朱青：黨的二十屆三中全會(huì)所要杜絕的是不規(guī)范的稅收優(yōu)惠，說白了就是那些地方自己搞的減免稅“土政策”。而國(guó)家法律法規(guī)給予的稅收優(yōu)惠必須繼續(xù)讓納稅人享受到位。目前我國(guó)稅收優(yōu)惠政策數(shù)量眾多、十分繁雜，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真進(jìn)行清理，有些過時(shí)的或者容易造成政策漏洞的要及時(shí)廢止。
稅收優(yōu)惠政策必須結(jié)合國(guó)家的大政方針，順應(yīng)國(guó)家發(fā)展的大方向，聚焦解決國(guó)家的燃眉之急。例如，國(guó)家提出加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，稅收優(yōu)惠就應(yīng)當(dāng)多向技術(shù)研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域傾斜，在這方面我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、集成電路和軟件企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策，這些政策還應(yīng)不斷完善，更好服務(wù)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。再如，目前我國(guó)就業(yè)壓力較大，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2025年第一季度全國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率平均值為5.3%，隨著高校應(yīng)屆畢業(yè)生人數(shù)的持續(xù)增加以及人工智能逐步取代一些工作崗位，國(guó)家亟須研究出臺(tái)一些鼓勵(lì)就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。還有就是鼓勵(lì)生育，目前我國(guó)人口出生率不斷下降，人口老齡化進(jìn)一步加深，雖然個(gè)人所得稅已經(jīng)設(shè)立了子女教育、3歲以下嬰幼兒照護(hù)等專項(xiàng)附加扣除，但相關(guān)扣除項(xiàng)目和扣除標(biāo)準(zhǔn)還有優(yōu)化空間。
總之，世界各國(guó)稅法中都有一定的稅收優(yōu)惠政策，但稅收優(yōu)惠畢竟會(huì)減少稅收收入，所以應(yīng)當(dāng)把它視作一種稀缺資源，切不可過多過濫。特別是稅收優(yōu)惠與稅收漏洞很多時(shí)候往往是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，有些稅收漏洞就是由稅收優(yōu)惠政策造成的，所以國(guó)家在制定稅收優(yōu)惠政策時(shí)必須慎之又慎。

《中國(guó)稅務(wù)》：如何通盤合理把握增稅減稅，統(tǒng)籌好“增”與“減”的關(guān)系？
朱青：2012年以來我國(guó)的宏觀稅負(fù)一直呈下降趨勢(shì)，當(dāng)前宏觀稅負(fù)已處于較低水平。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，而稅收又是財(cái)政的主要收入來源。隨著宏觀稅負(fù)的下降，我國(guó)稅收收入占一般公共預(yù)算支出的比重也在下降，2012年高達(dá)79.8%，2024年已降至61.5%。所以，當(dāng)前已不再具備大規(guī)模減稅的條件，反而是需要把宏觀稅負(fù)穩(wěn)定住，個(gè)別稅種甚至還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增稅。同時(shí)，對(duì)于國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展和扶持的行業(yè)，例如制造業(yè)，仍需給予一定的稅收優(yōu)惠。當(dāng)前，外部沖擊對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行造成一定壓力，要根據(jù)形勢(shì)需要及時(shí)推出新的增量政策，做大做強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)，充分激發(fā)各類經(jīng)營(yíng)主體活力，以有力有效的政策應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的不確定性。在這方面，稅收政策也應(yīng)有所作為。一句話，要正確處理好增稅和減稅的關(guān)系，不能絕對(duì)地增稅，也不能絕對(duì)地減稅。