【2012年11月16日】對我國結(jié)構(gòu)性減稅問題的思考

對我國結(jié)構(gòu)性減稅問題的思考

作者：朱青

［提 要］ 本文認為，結(jié)構(gòu)性減稅就是要在稅收總規(guī)模不變甚至適當(dāng)增加的前提下， 削減一些特定納稅人或特定稅收項目的稅負，其中最主要的是要削減中低收入者繳納或負擔(dān)的稅收； 在減稅的方案上，主要是降低對人民衣食住行課征的增值稅和營業(yè)稅并全面推開 “營改增”， 適時調(diào)減企業(yè)所得稅稅率，并在工薪個人所得稅制度中加進個性化的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)。上述降稅的收 入損失可以通過提高消費稅和個人所得稅最高稅率的辦法加以彌補。

［關(guān)鍵詞］ 結(jié)構(gòu)性減稅；稅制改革；稅負

“結(jié)構(gòu)性減稅” 一詞是2008 年12月中央經(jīng)濟工作會議首次提出的。當(dāng)時為了應(yīng)對那場歷史罕 見、沖擊力極強、波及范圍很廣的國際金融危機， 中央提出2009 年經(jīng)濟工作的重點任務(wù)之一 是： 要較大幅度增加公共支出…… 實行結(jié)構(gòu)性減稅， 優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。在此之后， 結(jié)構(gòu)性減稅開始成為我國積極財政政策的一項重要內(nèi)容。2011 年 12月 召 開 的 中 央 經(jīng) 濟 工 作 會 議 要 求： 2012 年在財政政策方面， 要繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策， 加大民生領(lǐng)域投入。那么， 什么是結(jié)構(gòu)性減稅？ 它的政策措施包括哪些內(nèi)容？ 本文就這些問題談?wù)効捶ā?/font>

一、“結(jié)構(gòu)性減稅” 的含義

“結(jié)構(gòu)性 減稅” 是我國首創(chuàng)的一個概念， 國際上并沒有這個詞。既然是首創(chuàng)， 就沒有一個國際上通行的既定含義。而在國內(nèi)， 官方目前對“結(jié)構(gòu)性減稅” 也沒有給出一個定義。學(xué)界對它的理解更是仁者見仁、智者見智。有人認為， 既然叫結(jié)構(gòu)性減稅， 那么它的重點就應(yīng)當(dāng)放在 “減稅” 二字上， 即通過結(jié)構(gòu)性的稅制調(diào)整以達到減輕稅收負擔(dān) （宏觀稅負） 的目的； 也有人認為， 既然叫結(jié)構(gòu)性減稅， 它就不同于全面減稅， 即這種減稅并不要求稅收收入總額的減少或宏觀稅負的下降。它只是一種有增有減的稅制改革。 那么， 我們應(yīng)當(dāng)如何正確理解 “結(jié) 構(gòu)性減稅” 呢？ 我認為， “結(jié)構(gòu)性減稅” 概念中的減稅， 是指在不減少稅收總規(guī)模的前提下有選擇地對一些特定納稅人或特定稅收項目進行減稅， 而不是消減稅收總規(guī)?；蚪档秃暧^稅負。

目前，稅收是我國公共預(yù)算最主要的收入來源，占到全部收入的87％ 左右。公共預(yù)算在政府 “錢袋子” 中負責(zé) “人吃馬喂”，屬于剛性支出；而且預(yù)算的編制主要采取的是 “增量預(yù)算法”， 各個預(yù)算單位的預(yù)算安排要以上一年的支出數(shù)為依據(jù)適當(dāng)調(diào)增確定。所以，如果實行全面減稅，那么在財政支出規(guī)模不變甚至加大的情況下，必然會導(dǎo)致財政赤字的增加， 從而進一步要求政府增加債務(wù)規(guī)模?？梢?，在我國要不要實行全面減稅 （比如有人提出 “立刻減稅一萬億”），實際上就變成了要不要大搞赤字財政、要不要大量增加政府債務(wù)負擔(dān)的問題。而今天日本和一部分歐元區(qū)國家 （希臘、意大利、西班牙等） 面臨的債務(wù)危機已經(jīng)警示我們，靠赤字、發(fā)債度日絕不是一種 “免費的午餐”， 未來必然要付出一定代價。它實際上是把本代人的幸福建立在后代人痛苦之上的一種 “損人利己” 的財政安排。

以日本為例，從20世紀(jì)90年代初開始，由于 “廣場協(xié)議” 導(dǎo)致日元升值， 日本經(jīng)濟從此一蹶不振。日本政府只得靠財政赤字刺激經(jīng)濟增長。但長此以往， 日本的國債像滾雪球一樣越滾越大。到2011年 底， 日 本 的 國 債 余 額 已 經(jīng) 占 到 ＧＤＰ 的 229.7％。這不僅加重了后代的償債負擔(dān)，而且也導(dǎo)致日本政府目前每年要拿出大筆的預(yù)算資金還本付息。2012年該項支出已占日本中央財政預(yù)算支出的24.3％。由于巨大的還本付息壓力， 日本政府只能靠發(fā)新債還舊債，2012 年中央預(yù)算的國債發(fā)行收入比稅收收入多近1.9萬億日元。

再以歐洲為例，在歐盟國家中，希臘是債務(wù)負擔(dān)最重的國家。這主要是由于其長期實行赤字財政的結(jié)果。即使沒有發(fā)生經(jīng)濟危機，希臘的結(jié)構(gòu)性赤字也十分可觀。例如，2007 年， 希臘各級政府當(dāng)年新增凈債務(wù)占 ＧＤＰ的比重為5.82％。 而當(dāng)國際金融危機爆發(fā)后， 希臘更是加大了財政赤字的規(guī)模，以此來刺激經(jīng)濟增長，2009 年至2011 年預(yù)算赤字分別達到 ＧＤＰ 的15.6％，10.4％ 和9.1％。財政長期的收不抵支最終導(dǎo)致希臘債務(wù)余額占ＧＤＰ 的比重從2008 年的113％ 猛增到 2011年的165.3％，三年提高了52個百分點。日本和希臘濫用財政赤字刺激經(jīng)濟的教訓(xùn)確實值得世界各國 汲取。

我國政府目前的債務(wù)水平可以說是 “顯 性低、隱性高”。在 2008年國際金融危機襲來時，我國政府實施了積極財政政策， 但在預(yù)算赤字規(guī)模問題上還是比較謹慎的， 從而使公開的債務(wù)規(guī)模處于一種可控的狀態(tài)。例如，2009年， 中央財政赤字從2008 年的1800 億元增加到7500 億元，2010年又增加到8000億元； 地方財政也從 2008年的結(jié)余狀態(tài) （當(dāng)年共結(jié)余1445.69 億元）轉(zhuǎn)變?yōu)?009年和2010年各安排2000 億元的赤字。但這兩年中央、地方財政的總體赤字規(guī)模都沒有超過 ＧＤＰ 的3％ （分別為2.79％ 和2.5％ ）。由于預(yù)算赤字得到有效控制，2011 年我國中央財政國債余額為72044.51億元，國債規(guī)模 （國債余額占 ＧＤＰ 的比重） 僅為 15.3％， 遠遠低于日、美、歐國家的水平。不過也應(yīng)當(dāng)看到，在顯性債務(wù) 較低的同時，我國地方政府以各種方式承擔(dān)的 “隱性債務(wù)”卻相對較高。國家審計署辦公廳2011年發(fā)布的 《審計結(jié)果公告 （2011 年第35 號）》顯示，到 2010 年 底， 全 國 地 方 政 府 性 債 務(wù) 余 額 為 107174.91億元，占當(dāng)年 ＧＤＰ 的26.7％， 其中政府負有償還責(zé)任的債務(wù)占63％。盡管上述顯性的和隱性的中央、地方政府債務(wù)加起來也僅相當(dāng)于ＧＤＰ 的40％多，沒有突破政府的償債能力，但是，根據(jù)國際上的經(jīng)驗教訓(xùn)，這種債務(wù)的增長勢頭必須得到有效控制。

在當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟形勢下， 要想在 “穩(wěn)增長” 的同時控制政府的債務(wù)規(guī)模，看來只能實行所謂的“結(jié)構(gòu)性減稅”，就是通過有增有減的減稅，使稅收收入 “只減增速，不減規(guī)模”。近幾年的結(jié)構(gòu)性減稅證明這種思路是正確的。例如，在國際金融危機到來之前，國家在編制稅收收入的預(yù)算時，各年安排的收入增速一般都在10％ 以上， 如2007 年為 11.9％，2008年為14.8％；但2009年以后國家開始實行結(jié)構(gòu)性減稅，因此各年稅收預(yù)算的增速都安排得較低，2009年至2011年分別為5.8％，9.2％和8.3％。② 稅收預(yù)算增速的調(diào)低既考慮了經(jīng)濟增速放緩對稅收收入的不利影響，也考慮了具體的減 稅措施 （如增值稅轉(zhuǎn)型、提高工薪所得個人所得稅費用扣除標(biāo)準(zhǔn)等） 帶來的減收效果。但為了防止減 稅措施對稅收規(guī)模造成過大的影響，這些年國家在 出臺減稅措施的同時，也搭配出臺了若干增稅的改革，如2009年提高卷煙的消費稅稅率， 并對卷煙加征批發(fā)環(huán)節(jié)消費稅以及從2010年12月起對外資企業(yè)征收城市維護建設(shè)稅和教育費附加。據(jù)財政部統(tǒng)計，由于消費稅的改革，2009年我國國內(nèi)消費稅收入比上年增長了85.4％； 由于城建稅的改革， 2011年城建稅收入比上年增長了47.2％。不過，這些增稅的改革措施并沒有傷及企業(yè)和居民投資和 消費的積極性。它在增加稅收收入的同時也完善了 稅制，提高了稅制的公平性。正是這種相得益彰的 一增一減，使得結(jié)構(gòu)性減稅在沒有大幅度減收的前 提下實現(xiàn)了擴大投資、增加消費、促進經(jīng)濟增長的目標(biāo)。

二、“結(jié)構(gòu)性減稅” 減什么？

既然當(dāng)前的減稅是結(jié)構(gòu)性問題，那么接下來就要研究減什么稅？稅收的結(jié)構(gòu)可以從許多角度來考察，比如稅制結(jié)構(gòu)、稅基結(jié)構(gòu)、稅負結(jié)構(gòu)等等。結(jié)構(gòu)性減稅一定要從這些稅收的結(jié)構(gòu)入手，找出當(dāng)前我國稅收結(jié)構(gòu)存在的問題，確定哪些稅收能減、哪些稅收不能減甚至還要有所增加，通過必要的減稅措施來完善我國的稅收結(jié)構(gòu)。從這個角度看，結(jié)構(gòu)性減稅不僅是應(yīng)對國際經(jīng)濟危機的重要手段，而且也是完善稅制和稅收結(jié)構(gòu)的過程。我國目前稅收結(jié)構(gòu)的特點是，增值稅、營業(yè)稅、消費稅等商品 （勞務(wù)） 課稅占的比重較大 （約為60％）， 在勞動、資本、消費三大稅基中稅收主要落在了消費上面，同 時從稅收歸宿的角度看稅負，主要由廣大的中低收入者負擔(dān)。上述稅收結(jié)構(gòu)有它的有效性一面，比如 商品 （勞務(wù)） 稅比重大有利于稅收的征管，稅基以消費為主有利于投資和勞動力就業(yè)， 等等。但是， 這種稅收結(jié)構(gòu)最大的問題是不公平，因為無論是增 值稅和營業(yè)稅占主體還是稅基主要來自消費，其最 終都會導(dǎo)致廣大的中低收入者即普通百姓負擔(dān)過多的稅收。這與當(dāng)前黨和國家關(guān)注民生、更加注重社 會公平的大政方針是相違背的，而且也有悖于稅收 基本的公平原則。所以，結(jié)構(gòu)性減稅，首當(dāng)其沖的 是要減中低收入者繳納或負擔(dān)的稅收； 而與此同時，為了保證稅收總規(guī)模不下降，國家還應(yīng)當(dāng)適度 增加高收入者繳納或負擔(dān)的稅收。從這個基本點出 發(fā)，結(jié)合我國具體的稅收制度，我認為結(jié)構(gòu)性減稅 主要是減老百姓衣食住行所需要負擔(dān)的流轉(zhuǎn)稅 （增值稅、營業(yè)稅） 以及納稅能力較弱的職工繳納的個人所得稅；與此同時增加具有稅負累進性的消費稅和高收入者的個人所得稅。

實際上，從國際經(jīng)驗看，各國的減稅過程也都是結(jié)構(gòu)性減稅，即在稅收總規(guī)模不減甚至還有所增 加的情況下削減部分納稅人或部分稅目 （稅種） 的稅負，但同時提高其他一部分納稅人或稅目 （稅種） 的稅負水平。例如，發(fā)達國家在20世紀(jì)80年代中期開始的稅制改革就以 “減稅” 而聞名，但這種減稅并沒有影響這些國家的稅收總規(guī)模。相反， 各國的稅收總規(guī)模還普遍出現(xiàn)了不降反升的現(xiàn)象。例如：美國1985年的宏觀稅率為25.6％，到2000年已上升到了29.9％； 從經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家的整體情況來看也是如此，各國宏觀稅率的平均水平 從 1985 年 的 33.6％ 提 高 到2000 年 的 37.2％。在 美 國 1986年 的 減 稅 過 程 中， 有58.9％ 的 納 稅 人 邊 際 稅 率 有 所 下 降， 但 也 有27.3％的納稅人邊際稅率有所提高。但各國在結(jié)構(gòu)性減稅中減哪些稅以及增哪些稅卻沒有一定之 規(guī)，完全是根據(jù)本國的具體情況來確定。比如，由 于 “二戰(zhàn)” 后的社會福利政策以及人口老化趨勢，一些歐洲國家社會保險稅的稅率越來越高，從而導(dǎo)致勞動力的稅負過重。如法國1990 年勞動力的有效稅率已經(jīng)高達39.7％， 高于歐盟平均水平4個百分點。勞動力的稅負重直接影響一國的就業(yè)率，所以法國在1990年代中后期進行的稅制改革基本上是以削減勞動力的稅負為 “主旋律”， 主要措施是降低雇主或雇員繳納的社會保險稅。據(jù)統(tǒng)計，從1995年至2001年， 法國社會保險稅占 ＧＤＰ 的比重下降了2.5個百分點，社會保險稅占全部稅收收入的比重也下降了6.7個百分點。為了不使稅收總規(guī)模下降 （法國稅收總收入占 ＧＤＰ 的比重從1995年的42.7％ 提高到2001年的43.8％）， 法國在消減勞動力稅負的同時， 提高了資本的稅負。1995年，法國開征稅率為10％ 的公司利潤附加稅（后提高到25％）。從1995年至2001年， 法國資本的有效稅率從30.8％提高到39.1％；同期， 法國公 司 所 得 稅 占 ＧＤＰ 的 比 重 從1.8％ 上 升 到3.1％，占全 部稅收收入的比重也從 4.2％ 增加到7％。

三、“結(jié)構(gòu)性減稅” 怎么減？

通過上面的分析可以看出，我國結(jié)構(gòu)性減稅首當(dāng)其沖是要適當(dāng)調(diào)減人民生活必需品的增值稅稅率。因為目前我國17％ 的增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率雖然從國際比較看不是最高的， 但低檔稅率13％ 還是偏高的，而且其適用范圍也過窄，像食品、藥品、普通服裝等基本生活必需品都要按17％ 的稅率納稅。而在國外，這些基本生活必需品適用的稅率一般都 在5％左右，有的還適用零稅率 （免稅并允許抵扣進項稅）。比如：瑞典增值稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率全世界最高，達25％，但瑞典對基本生活必需品實行零稅率以及6％的低稅率；英國增值稅實行20％的標(biāo)準(zhǔn)稅率，同時對生活必需品實行零稅率和5％ 的低稅率；法國增值稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率為19.6％， 但對生活必需品實行2.1％ 或5.5％ 的低稅率。國際經(jīng)驗標(biāo)明，一國增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率雖然可以制定得較高 （20世紀(jì)80年代歐洲一些國家增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率曾高達38％），但與此同時必須對生活必需品配以較低的稅率。這樣才能確保增值稅制度的公平性。所以，我國下一步稅制改革可以考慮將食品、藥品、兒童服裝等生活必需品的增值稅稅率從目前的17％ 降到5％～10％的范圍內(nèi)。根據(jù)測算， 降低生活必需品的增值稅稅率并不會嚴重影響增值稅的收入規(guī)模。2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明， 在我國的商品綜合零售額中，食品、飲料及煙草類以及醫(yī)藥及醫(yī)療器材類的零售額只占6％。當(dāng)然， 這種降稅或多或少地會減少國家的稅收收入，而結(jié)構(gòu)性減稅是以不降低宏觀稅負為前提的，因此，國家可以通過提高部分奢侈品或非必需品消費稅稅率的辦法來彌補增值稅的降稅損失。

當(dāng)前在一些省市試行的 “營改增” 對消除雙重征稅以及降低服務(wù)業(yè)的稅負是有利的，應(yīng)當(dāng)盡快將其推廣到全國，而且要全面鋪開，讓所有勞務(wù)都納入到增值稅的課稅范圍。另外，從上海試點的情況看，交通運輸業(yè) “營改增” 以后有一部分企業(yè)稅負增加較多。這主要是由于這些企業(yè) “營改增” 以后沒有大量購買運輸工具所致。為了順利推行這項改革，可以考慮將交通運輸業(yè)的增值稅稅率從11％降為10％，同時取消對稅負增幅較大企業(yè)的財政補貼制度。

企業(yè)所得稅也應(yīng)當(dāng)是結(jié)構(gòu)性減稅涉及的稅種。目前我國企業(yè)所得稅的稅率為25％。這個名義稅率水平從世界范圍看并不屬于最高的，但也應(yīng)當(dāng)看 到，越來越多的國家正在或計劃降低本國的公司稅稅率。目前經(jīng)濟合作與發(fā)展組織34個成員國中，已有15個國家公司所得稅 （含中央和地方） 的稅率低于25％。美國聯(lián)邦公司所得稅最高一檔稅率為35％，在世界上屬于比較高的， 但最近奧巴馬總統(tǒng)提出要將這個稅率降為28％； 美國共和黨總統(tǒng)候選人羅姆尼則提出要將其削減到25％。英國公司稅稅率已從2010 年的28％ 降低到2012 年4月的24％，到2014年將進一步降低到22％。瑞典目前公司所得稅稅率為26.3％， 瑞典政府計劃從2013 年開始將該稅率降為22％。可以預(yù)見，上述國家的公司稅改革將會在世界范圍內(nèi)掀起新一輪的公司所得稅降稅浪潮。企業(yè)所得稅 （國外稱公司所得稅） 是一種對資本的課稅，而資本在生產(chǎn)要素中流動性是最強的，也就是說，在國際經(jīng)濟一體 化的今天，企業(yè)所得稅稅基的跨國流動性最大。如果一國企業(yè)所得稅的稅率較高，則跨國經(jīng)營的企業(yè)（外商投資企業(yè)和 “走出去” 的中資企業(yè)） 就有向境外低稅區(qū)轉(zhuǎn)移利潤的沖動和壓力，最終導(dǎo)致所得 稅收入的流失。為了應(yīng)對即將到來的公司稅降稅浪潮，我國在近期適當(dāng)調(diào)減企業(yè)所得稅名義稅率是十分必要的。當(dāng)然這種調(diào)整可以借鑒國外的經(jīng)驗分階段進行，調(diào)減的幅度也應(yīng)當(dāng)參照主要國家公司所得稅的降稅力度。由于我國國有企業(yè)是企業(yè)所得稅納稅的主力軍，而國有企業(yè)的資本金屬于國家所有，因此，國家降低企業(yè)所得稅稅率以后，必須相應(yīng)調(diào) 整國有企業(yè) （包括中央和地方國有企業(yè)） 上繳利潤的政策，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算，防止造成國有資產(chǎn)的流失。

我國個人所得稅在2011年9月改革后的稅負，特別是中低收入者的稅負有了明顯的下降，工薪所得的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月3500 元， 使工薪所得稅的納稅人占職工人數(shù)的比重從28％ 下降到8％以下。另外， 工薪所得的第一檔稅率也從 5％降到了3％， 成為全世界最低。應(yīng)當(dāng)說， 個稅減稅如果再在 “起征點” 和稅率表上做文章已沒有多大的余地。其實， 由于各個家庭的具體情況不同，經(jīng)濟負擔(dān)不同，“起征點” 如果一刀切很難做到因 “戶” 制宜。因此，國家應(yīng)盡快出臺一些個性化的費用扣除辦法，如對家庭成員中有失業(yè)人員、重病人員或雙胞胎子女的職工規(guī)定附加費用扣除， 做到經(jīng)濟負擔(dān)重的職工多扣除、負擔(dān)輕的少扣除。這樣就可以在個人所得稅制度中增加人文關(guān)懷的因 素，也可以使一部分中低收入者減輕稅負。當(dāng)然， 國家采取了上述措施會使個人所得稅占稅收收入的比重有所降低，而目前這個比重也僅為6.7％。在各項稅收中，應(yīng)當(dāng)說個人所得稅是最公平的一個稅 種，所以個人所得稅的占比今后應(yīng)當(dāng)不斷提高。而 國家可以通過增加高收入者的稅收負擔(dān)來實現(xiàn)這一 目標(biāo)，比較可行而且簡便的辦法就是提高工薪所得的最高邊際稅率，比如從目前的45％ 提高到50％。 2011年，在 ＯＥＣＤ34 個成員國中， 有11個國家工薪所得的個人所得稅 （含中央和地方政府） 最高一檔稅率超過45％， 還有一些國家該稅率在50％ 左右， 如 瑞 典 為56.5％， 英 國 為 50％， 荷 蘭 為 49.2％，丹麥為48.1％，愛爾蘭為48％。我國的收入分配不公問題比 OECD國家還要嚴重，其工薪所得的個人所得稅最高一檔稅率提高到50％并非沒有理論依據(jù)。在結(jié)構(gòu)性減稅中，它應(yīng)當(dāng)成為降低中 低收入工薪階層個人所得稅的一個補償性措施。

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2021-8-30 13:53 上傳

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