【2020年3月31日】朱青：積極的財政政策需要“破財免災”

朱青：積極的財政政策需要“破財免災”

本文作者：

朱青，中國人民大學財政金融學院教授，人大財稅研究所首席教授
在防控新冠肺炎疫情，財政政策要更加積極有為的情況下，今年預算赤字率有必要一過性突破3%“緊箍咒”，并在經(jīng)濟回復正軌后壓縮債務。

疫情當前，財政積極發(fā)力。一方面，截至3月14日，全國各級財政安排疫情防控投入已達1169億元；另一方面，推出了支持復工復產(chǎn)的稅費政策，主要聚焦減輕企業(yè)社保費負擔，以及給予小微企業(yè)和個體工商戶稅費優(yōu)惠。


政策效果預計如何？財政政策在抗疫過程中能夠發(fā)揮多大作用？后續(xù)還需要哪些跟進和優(yōu)化？為解答疑問，本刊專訪了中國人民大學財稅研究所首席教授朱青。

一、宏觀政策應以財政為主

《英大金融》：本次疫情影響面廣、對經(jīng)濟擾動大，在您看來，積極的財政政策應當發(fā)揮怎樣的作用？


朱青：先用一句話表明我的觀點，就是這次針對疫情的宏觀經(jīng)濟政策應當以財政政策為主，金融、貨幣政策為輔。


本次疫情對生產(chǎn)和消費都有一定沖擊，但主要沖擊的是消費。特別是需要消費者到場的所謂體驗性消費，例如旅游、賓館、餐飲、交通、理發(fā)洗浴，等等。只要疫情不結(jié)束，人們就不可能像過去那樣無憂無慮地進行消費。那這些行業(yè)的企業(yè)怎么辦？企業(yè)沒有營收了或營收大幅度下降，可工資還得開，房租還得付，社保還得交，顯然時間一長就要關(guān)門了。最近網(wǎng)上有調(diào)查稱，如果疫情持續(xù)下去，這些行業(yè)的小微企業(yè)最多只能再撐三個月，道理就在這兒。


當然，我們可以讓銀行支持它們一下，給它們多發(fā)點貸款，但銀行的錢是有償?shù)?，如果企業(yè)沒有還款能力銀行也不會放貸給它。而且銀行也是企業(yè)，也要營利，還要防范風險，如果疫情再拖幾個月，那銀行的貸款就會面臨不良，甚至出現(xiàn)損失。所以，在疫情面前讓銀行沖鋒陷陣有它的局限性。


而財政的錢是無償?shù)模瑹o論是減稅還是補助，企業(yè)從中受益都不需要償還，這樣從財政的角度提供幫助，就可以免除企業(yè)的后顧之憂。


對于財政來說，這是一個“破財免災”的過程。所謂“破財”就是財政會減少收入、增加支出；而“免災”，一個就是免去疫情這個災，再一個就是免去經(jīng)濟這個災。



《英大金融》：我們看到，財政政策已經(jīng)發(fā)力，實施了階段性減免企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險單位繳費，減征基本醫(yī)療保險費，以及階段性減免小規(guī)模納稅人增值稅等稅費優(yōu)惠政策。您作何評價？


朱青：這些政策非常必要，同時還有待進一步細化。


還以剛才提到的體驗性消費行業(yè)來分析。


這些行業(yè)本身有什么特點呢？第一，對就業(yè)影響巨大。在體驗性消費行業(yè)的城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體工商戶中就業(yè)的職工有4000多萬人，占城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體工商戶就業(yè)人數(shù)總和的18%左右。所以這些企業(yè)一旦大面積倒閉，“穩(wěn)就業(yè)”將面臨巨大的挑戰(zhàn)。


而就業(yè)不僅關(guān)系到民生，也關(guān)系到社會的穩(wěn)定。


第二，這些行業(yè)在稅收上往往有增值稅“低征高抵”的特點。什么叫低征？服務業(yè)，特別是這種體驗性消費的服務業(yè)的征稅率是目前三檔增值稅率里最低的一檔，6%。


什么叫高抵？它們外購物資的時候要支付增值稅，比如飯店要購買油鹽醬醋這樣的工業(yè)品，支付的13%增值稅可以抵扣，而購買生豬、生雞鴨等初級農(nóng)產(chǎn)品，稅法中允許抵扣9%。征收6%，抵扣13%或9%，就形成了“低征高抵”。因此，這些行業(yè)往往不交增值稅。在這種情況下減免增值稅沒有太大意義。


與此同時，由于“低征高抵”，銷項稅小、進項稅大形成的差額，就是留抵稅額。如果免稅，就可能觸發(fā)一項制度——凡是免稅業(yè)務，進項稅就不能抵扣。假定一家飯店每個月銷項稅100萬元，進項稅120萬元，原本有20萬元留抵稅額；如果免稅，就沒有這20萬元可以抵扣退稅了。


所以我們主張像這些“低征高抵”的行業(yè)不要免稅，而是可以把期末留抵退稅的政策放寬一點。目前的政策是只退去年4月1日以后發(fā)生的留抵，所以一般的企業(yè)只能退得10%-20%。


建議把留抵退稅的時間往前提一提，比如提前到2018年5月1日。2018年5月1日起增值稅稅率由17%降到16%，2019年4月1日起增值稅稅率由16%降到13%，都是增值稅改革進程中重要的時點。這樣的話可能就會讓這些體驗性消費行業(yè)留抵適當多退一部分。這既屬于增值稅的退稅改革，也是實際上的一項財政補貼，能對中小微企業(yè)產(chǎn)生實實在在的幫助。



《英大金融》：有沒有可能把之前的全部留抵稅額退還呢？


朱青：因為全國存量留抵退稅的金額加起來大約在16000億-17000億元，如果規(guī)定所有存量留抵都退，財政要一次性拿出大約17000億元，壓力比較大。所以制定政策既要站在企業(yè)角度考慮，也要顧及可行性。

二、今年應突破3%“緊箍咒”

《英大金融》：支持中小微企業(yè)，除了減稅，還可以推行哪些措施？


朱青：減稅是減收，還有更為重要的應當是增支。因為眼下的問題是很多企業(yè)營收大幅減少甚至沒有營收，無論是增值稅還是企業(yè)所得稅都是有了收入和利潤才上交的，所以減稅難以收到立竿見影的效果。


真正要幫助企業(yè)，財政要拿出真金白銀，除了剛才提到的增值稅退稅，還有提供財政補貼。比如對于不解雇員工的企業(yè)，是不是可以按照上一年社會平均工資的一定比例，例如30%或40%，給予財政補貼，用于給員工發(fā)放工資。這樣，老板拿一點錢，財政也拿一點錢，員工工資降一點，大家能夠共克時艱，既有助于實施“就業(yè)優(yōu)先政策”，又讓企業(yè)和員工有直接的獲得感。



《英大金融》：這樣一來財政就要減收增支，是否也體現(xiàn)了中央提出的“積極的財政政策要更加積極有為”？


朱青：沒錯。這些年來，我們國家一直實行積極財政政策，就是說財政一直有赤字，但我們的赤字規(guī)模，也就是赤字占GDP的比重一直沒有突破3%。今年我們在宏觀經(jīng)濟方面仍然面臨總需求不足的問題，而且還遭遇了這場比較大的疫情災害，財政得給中小企業(yè)減稅，而且還要支援防控疫情，要花的錢很多，財政面臨更大的資金壓力。


《英大金融》：面對巨大財政壓力，赤字率會突破通常所說的3%赤字紅線嗎？


朱青：這個問題很重要。我覺得今年的赤字率應當超過3%，因為社會經(jīng)濟對財政資金的需求明擺在那。這里主要是觀念上的轉(zhuǎn)變，防控疫情首先要解放思想，打破赤字率不能超過3％的理論禁區(qū)。我20世紀80年代末在歐盟委員會的財政部工作實習，比較了解他們經(jīng)濟和貨幣聯(lián)盟的發(fā)展過程。3%的赤字率完全是根據(jù)當時歐元區(qū)國家的實際情況制定的，絕不是什么國際慣例，更不是財政學界的共識。


我們國家近年來的赤字率最高出現(xiàn)在2016年，為2.93%，去年是2.8%，都沒有超過3%。


這里多少有3%“緊箍咒”的作用在里面。但今年情況不同了，財政抗疫要花錢，支援中小企業(yè)要花錢，拉動經(jīng)濟增長也要花錢，所以赤字率3%實際上是打不住的。當然，也可以讓赤字率不超過3%，讓政府性基金預算大量發(fā)專項債，這個預算發(fā)多少債都不算赤字，然后把一部分資金調(diào)到一般預算去花，但這實際效果還不是一樣嗎？當然，赤字規(guī)模大了，一般債就要多發(fā)，政府的債務規(guī)模就要加大，就要給后代增加負擔。所以我主張一過性地加大赤字規(guī)模，就是說不能年年都超過3%。疫情過去，宏觀經(jīng)濟基本平衡以后，赤字率就要降下來。德國在2009年面臨經(jīng)濟危機的時候，赤字率就提高到3.2%，2010年更上升到4.4%，但2011年經(jīng)濟復蘇后赤字率就降到了0.9%。德國的這種赤字就叫周期性赤字，即通過財政政策來熨平經(jīng)濟周期。


如果經(jīng)濟復蘇了，宏觀經(jīng)濟平衡了，政府還搞那么大的赤字，就叫結(jié)構(gòu)性赤字了，結(jié)構(gòu)性赤字會使一個國家陷入債務深淵。


今后，隨著疫情結(jié)束，社會經(jīng)濟回復到正軌，赤字率還要盡量地壓縮。否則，未來政府的債務負擔將會十分沉重。2019年，我國一般預算支出中利息支出的占比已經(jīng)從2010年的2.05%上升到3.5%；中央本級支出中利息支出的占比甚至高達14%。長期來看，需要約束債務的規(guī)模。但目前的債務規(guī)模還沒有大到我們今年為了抗擊疫情都不能將赤字率一過性地抬高到3%以上的程度。



《英大金融》：除了增加利息負擔，加大赤字規(guī)模還會帶來其他影響嗎？


朱青：確實會的。加大赤字規(guī)模，就會增加發(fā)債，很可能需要拉高國債利率。而國債利率是無風險利率，是市場的基礎(chǔ)利率，也是一個“錨”，因此有風險的貸款利率就會相應升高。但同時，現(xiàn)在中央銀行的政策是降低利率，然后降低企業(yè)融資成本，這是穩(wěn)健貨幣政策更加靈活適度的一項內(nèi)容。穩(wěn)健的貨幣政策，就要降低市場利率。這當中就有一定的矛盾，涉及財政和金融的平衡問題。


當然，如果一個國家債務規(guī)模巨大，靠每年的財政收入根本還不了債，那么就只能通過多發(fā)行貨幣來“稀釋”債務，或者通過貨幣貶值來降低政府的債務負擔，這樣會導致通貨膨脹。



《英大金融》：所以，權(quán)衡各方面影響之后，您認為赤字率大概會確定在什么范圍呢？


朱青：具體的數(shù)字很難說，畢竟涉及的面很廣?，F(xiàn)在理論界廣泛呼吁，認為今年赤字率應當超過3%，但也不會突破太多。我估計會在3.2%-3.5%之間，不會一下子提得太高，因為要同時考慮對財政和貨幣政策的影響。

三、需全面權(quán)衡優(yōu)化

《英大金融》：從中長期來看，疫情過后，財政方面還需要在哪些方面進一步優(yōu)化？


朱青：通過這次疫情，我們看到了自身集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。


其中，我們呼吁一定要加大公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入，大力發(fā)展公共衛(wèi)生，其中包含兩個領(lǐng)域，一個是防，一個是治。當前體系重醫(yī)療輕預防，還有很多短板要補。從具體數(shù)字來說，2018年我國公共衛(wèi)生支出占（國際口徑，含基本醫(yī)療保險基金支出）占GDP的比重為3.6%，在發(fā)達國家這一占比約6%-9%。在某種程度上，這也體現(xiàn)出財政最大的一個難題，就是能在有限的資金范圍內(nèi)平衡開支，平衡各項支出。


隨著經(jīng)濟的發(fā)展，百姓對公共產(chǎn)品的需求會越來越大。黨的十九大報告有個重要的論斷，新時代我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾對美好生活的需要不僅包括物質(zhì)方面，還包括了民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境，這些都需要靠政府提供的公共產(chǎn)品來滿足。在新時代，未來財政支出壓力會越來越大。


所以，稅不是越少越好，而是越優(yōu)越好。


這也符合中央要求的“提質(zhì)增效”宗旨。

（本文來源：英大金融雜志，2020-3-30）

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