【2021年5月19日】朱青：論“新發(fā)展格局”下的財(cái)稅改革（下）

朱青：論“新發(fā)展格局”下的財(cái)稅改革（下）

本文作者：

朱青，中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授，人大財(cái)稅研究所首席研究員

內(nèi)容提要：本文從中央提出“新發(fā)展格局”戰(zhàn)略意義的分析入手，提出與“新發(fā)展格局”相適應(yīng)的財(cái)稅制度和政策必須有利于擴(kuò)大居民消費(fèi)，這就要求構(gòu)建一個(gè)有利于縮小收入分配差距的財(cái)稅制度。為此，下一步財(cái)稅改革必須更加重視社會(huì)公平。在稅制改革方面，要進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，并改進(jìn)間接稅制度；要進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，更加重視社會(huì)救助計(jì)劃；在財(cái)政體制方面，要加大中央對地方有利于居民收入分配公平的轉(zhuǎn)移支付力度。

三“新發(fā)展格局”目標(biāo)下的財(cái)稅改革

從上面的分析來看，我國要加快形成“新發(fā)展格局”，財(cái)稅制度和政策必須要有相應(yīng)的改革。2020年12月11日召開的中央政治局會(huì)議首次提出要注重“需求側(cè)改革”，而“需求側(cè)改革”的一個(gè)重要目標(biāo)就是要擴(kuò)大居民消費(fèi)，“打通堵點(diǎn)”。而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，在稅收方面，就是要提高稅收制度的累進(jìn)性，強(qiáng)化稅收對收入分配的調(diào)節(jié)力度；在財(cái)政支出方面則是要進(jìn)一步加大對低收入者的轉(zhuǎn)移性支出，提高他們的消費(fèi)能力。

（一）公平與效率之間的選擇

一個(gè)良好的稅收制度不僅要能夠籌集到政府所需要的財(cái)政收入，而且要體現(xiàn)公平和效率的原則。但公平和效率如同“魚和熊掌”，有時(shí)必須有所取舍。世界各國的稅制改革除了簡化稅制以外，實(shí)際上都是在公平和效率之間進(jìn)行權(quán)衡，實(shí)現(xiàn)稅制的最優(yōu)化。這里的所謂最優(yōu)，簡單地說就是要在一定的社會(huì)公平目標(biāo)的前提下，實(shí)現(xiàn)公平和效率的最佳平衡。所以，改革稅制首先要明確對社會(huì)公平目標(biāo)的期望。一個(gè)社會(huì)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率時(shí)和強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平時(shí)的最優(yōu)稅制是不盡相同的，其所進(jìn)行的稅制改革方向也會(huì)大有不同。我們以第二次世界大戰(zhàn)后美國個(gè)人所得稅改革為例來加以說明。第二次世界大戰(zhàn)后，美國前幾屆政府都比較強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，個(gè)人所得稅最高邊際稅率從1946年至1963年一直維持在91%或92%，1965-1981年也維持在70%的高位。1973年第四次中東戰(zhàn)爭引發(fā)石油危機(jī)，導(dǎo)致美國經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)下行，到1980年美國經(jīng)濟(jì)增速為-0.2%，失業(yè)率和通脹率分別高達(dá)7.2%和10%。1981年美國里根總統(tǒng)上臺(tái)后采納了供給學(xué)派的經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)，并從刺激效率的角度開始進(jìn)行稅制改革，其在任期內(nèi)不僅將公司所得稅的最高稅率從46%降到34%，而且將個(gè)人所得稅最高邊際稅率分階段從70%降為50%（1982年）、38.5%（1987年）和28%（1988年）。1993年克林頓總統(tǒng)為了提高稅制的公平性，將個(gè)人所得稅最高邊際稅率從老布什時(shí)期的31%提高到39.6%。小布什2001年執(zhí)政后，其經(jīng)濟(jì)政策的側(cè)重點(diǎn)又轉(zhuǎn)向了效率，并分兩步將個(gè)人所得稅最高邊際稅率從39.6%降為38.6%（2002年）和35%（2003年）。奧巴馬總統(tǒng)從2009年開始執(zhí)政，并從2013年開始將個(gè)人所得稅最高稅率恢復(fù)到克林頓時(shí)期的39.6%。特朗普2017年擔(dān)任美國總統(tǒng)后，在“讓美國再次偉大”的旗號(hào)下，為了提高經(jīng)濟(jì)效率和增加就業(yè)，于2017年12月22日簽署了《減稅和就業(yè)法案》，從2018年開始將美國個(gè)人所得稅最高邊際稅率降為37%。



1993年11月黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，“建立以按勞分配為主體，效率優(yōu)先、兼顧公平的收入分配制度”。在這個(gè)原則指引下，1994年我國建立的財(cái)稅體制總體來講側(cè)重的是效率，公平問題并沒有被放在一個(gè)特別重要的地位。但20多年后我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了很大變化，其中一個(gè)突出問題是“收入分配差距依然較大”。黨的十九大報(bào)告非常重視收入分配問題，提出要“履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小收入分配差距”，“努力實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”。《”十四五”規(guī)劃建議》也明確指出：“完善再分配機(jī)制，加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)性，合理調(diào)節(jié)過高收入?！秉h的十九大以來，黨和國家關(guān)于收入分配問題的重大方針政策與加快形成“新發(fā)展格局”的總體戰(zhàn)略是相吻合的，即通過強(qiáng)化稅收的調(diào)節(jié)作用，矯正收入分配不公，縮小收入差距，為擴(kuò)大居民消費(fèi)創(chuàng)造有利條件，從而有利于實(shí)現(xiàn)以內(nèi)循環(huán)為主體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。

（二）稅制改革的內(nèi)容

1.完善個(gè)人所得稅制度

在稅收制度中，個(gè)人所得稅是最能夠發(fā)揮收入調(diào)節(jié)功能的一個(gè)稅種，也是直接稅制度中的一個(gè)核心稅種，《“十四五”規(guī)劃建議》中提出“健全直接稅體系”，無疑應(yīng)當(dāng)從個(gè)人所得稅制度的改革入手。2018年和2019年我國對個(gè)人所得稅進(jìn)行了一次改革，這次改革主要是調(diào)整了費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)、修改了稅率表并實(shí)行四項(xiàng)勞動(dòng)所得綜合征收，對大多數(shù)中低收入的納稅人來說降低了稅負(fù)，對一部分有多項(xiàng)所得的高收入納稅人來說增加了稅負(fù)。但個(gè)人所得稅制度目前仍有改進(jìn)的空間，以下幾個(gè)問題很值得探討。


第一，對財(cái)產(chǎn)性收入的征稅問題。改革開放后，我國居民家庭收入中財(cái)產(chǎn)性收入占的比重越來越大，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)。1999年城鎮(zhèn)居民人均可支配財(cái)產(chǎn)凈收入占人均可支配收入的比重為2.2%，而到2018年該比例已上升到8.4%。在高收入人群中，這個(gè)比例會(huì)更大。根據(jù)北京大學(xué)《2015中國民生發(fā)展報(bào)告》公布的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，我國頂端的1%的家庭占有全國大約1/3的財(cái)產(chǎn)，而底端25%的家庭擁有的財(cái)產(chǎn)總量僅在1%左右。可見，如果不對財(cái)產(chǎn)性收入建立完善的稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，那么稅收對收入分配的調(diào)節(jié)作用就會(huì)大打折扣。而目前我國個(gè)人所得稅對財(cái)產(chǎn)性收入很多給予免稅待遇，除了國債利息、地方政府債券利息、國家發(fā)行的金融債券利息以及上市公司股票和基金單位的轉(zhuǎn)讓所得可以享受免稅之外，過去需要繳納個(gè)人所得稅的個(gè)人儲(chǔ)蓄存款利息（財(cái)稅[2008]132號(hào)）以及個(gè)人從公開發(fā)行和轉(zhuǎn)讓市場取得的持有期限超過1年的上市公司股票的股息紅利所得（財(cái)稅[2015]101號(hào)）后來也都被暫免繳納個(gè)人所得稅。為了完善個(gè)人財(cái)產(chǎn)性收入的稅收制度，上述一些免稅待遇應(yīng)當(dāng)重新加以研究，目前主要國家對個(gè)人存款利息基本上要征收個(gè)人所得稅，只是稅率高低不同，是否規(guī)定免征額也不一致。國外對股息、紅利免征個(gè)人所得稅的國家也很少，一般要按規(guī)定的稅率采取預(yù)提的方式征收。從發(fā)達(dá)國家的稅制來看，對股票轉(zhuǎn)讓所得基本上開征了資本利得稅，只是稅率有高有低而已，但經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的國家（地區(qū)）對股票轉(zhuǎn)讓征收資本利得稅就比較慎重：一是開征的時(shí)間都比較晚；二是一般規(guī)定有起征點(diǎn)，即股票轉(zhuǎn)讓所得超過了一定的金額才需要納稅。從上述國際經(jīng)驗(yàn)看，我國完善個(gè)人財(cái)產(chǎn)性收入征稅制度可以分兩步走。首先應(yīng)當(dāng)從恢復(fù)對儲(chǔ)蓄存款利息、上市公司股息紅利征稅開始，然后對上市公司股票、基金單位的轉(zhuǎn)讓所得征收資本利得稅。截至2019年12月，我國居民儲(chǔ)蓄存款已超過81萬億元，而西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查與研究中心發(fā)布的《中國家庭金融調(diào)查報(bào)告（2017）》顯示：最高收入10%的家庭的儲(chǔ)蓄占居民總儲(chǔ)蓄的74.9%；資產(chǎn)最多的10%的家庭擁有的金融資產(chǎn)占全部家庭金融資產(chǎn)的61%；而在家庭的金融資產(chǎn)中，銀行存款占57.75%。由此來看，目前儲(chǔ)蓄存款集中在少數(shù)高收入家庭，對儲(chǔ)蓄存款利息開征個(gè)人所得稅，對調(diào)節(jié)收入分配會(huì)起到積極的作用。我國目前對持有1年以上的股票免征股息所得稅而對持有1個(gè)月以上、1年以下股票的股息減免50%的個(gè)人所得稅，這個(gè)政策在儲(chǔ)蓄存款利息恢復(fù)征稅以后也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。為了鼓勵(lì)長期投資，可以參照美國的做法，對長期持有（例如持有1年以上）的股票分紅按20%的稅率減半征稅（實(shí)際稅率為10%）。另外，隨著我國資本市場不斷成熟和發(fā)展，也不能無限期地對上市公司股票以及基金單位的轉(zhuǎn)讓所得免征資本利得稅，而一旦對股票和基金單位的轉(zhuǎn)讓所得開征資本利得稅，就需要研究資本損失與資本利得如何相互沖抵以及資本損失是否可以沖抵納稅人一般所得的問題。在資本損失與資本利得相互沖抵的問題上，也還存在長期資本利得（損失）與短期資本利得（損失）是否需要區(qū)別對待以及各類資產(chǎn)相互之間是否允許資本利得和損失相互沖減的問題。在上述方面國際上都有不同的做法，制度規(guī)定都不太一致，需要結(jié)合我國的具體情況加以研究。從我國現(xiàn)行“綜合與分類相結(jié)合”的個(gè)人所得稅制度看，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得不需要與綜合所得一起申報(bào)納稅，而且財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得也不需要合并納稅，在這種制度下，資本利得稅采用預(yù)提稅模式的源泉扣繳制度比較適合目前的征管現(xiàn)狀。這樣，資本利得和損失就不能跨資產(chǎn)類型進(jìn)行相互的沖抵，更不能沖抵納稅人的綜合所得，只能在同類資產(chǎn)內(nèi)部相互沖減，但應(yīng)允許凈資本損失向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)使用。


第二，最高邊際稅率問題。從2019年開始工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬和特許權(quán)使用費(fèi)（即綜合所得）需要合并納稅，統(tǒng)一適用最高稅率45%的七級超額累進(jìn)稅率表，這使過去一般按20%的稅率納稅的勞務(wù)報(bào)酬、稿酬（減征30%后實(shí)際稅率為14%）和特許權(quán)使用費(fèi)有可能要按25%或30%甚至45%的邊際稅率納稅，再加上海南自由貿(mào)易港在2025年后至2035年之前要實(shí)行最高稅率15%的個(gè)人所得稅制度，所以近期社會(huì)上不斷出現(xiàn)要求降低綜合所得稅率的呼聲。目前在這個(gè)問題上，政府面臨兩難選擇：一方面為了貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)“強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)”和“調(diào)節(jié)過高收入”的精神，45%的最高邊際稅率不宜下調(diào)；另一方面又面臨“加快人才制度和政策創(chuàng)新”并通過稅收優(yōu)惠吸引高端人才和緊缺人才的重任。實(shí)際上，這還是一個(gè)公平與效率的抉擇問題。個(gè)人所得稅的高稅率在調(diào)節(jié)收入分配的同時(shí)確實(shí)可能帶來一定的效率損失問題，它會(huì)產(chǎn)生一定的“替代效應(yīng)”，即用閑暇替代工作，打擊人們努力工作的積極性。但也應(yīng)當(dāng)看到，個(gè)人所得稅的征收同時(shí)還存在“收入效應(yīng)”，即它減少了稅后收入從而會(huì)誘發(fā)人們更努力更勤奮地工作。這兩個(gè)效應(yīng)作用方向相反，最后的綜合效應(yīng)因人而異，也因國家而異。但到現(xiàn)在為止，我國還沒有這方面的研究結(jié)論。鑒于此，在目前國家強(qiáng)調(diào)用稅收調(diào)節(jié)過高收入的同時(shí)盲目降低個(gè)人所得稅的最高稅率，本文認(rèn)為并不妥當(dāng)。破解這個(gè)難題可以從以下兩方面入手。一是維持45%的最高邊際稅率不變，以體現(xiàn)國家調(diào)節(jié)收入分配的決心和能力，同時(shí)適當(dāng)調(diào)整累進(jìn)稅率表，讓45%這檔稅率只適用于畸高的應(yīng)稅所得。二是充分體現(xiàn)稅收的橫向公平原則（即納稅能力相同的人應(yīng)當(dāng)繳納相同的稅收），地方政府可以通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式落實(shí)人才戰(zhàn)略。


第三，綜合所得的范圍問題。我國的個(gè)人所得稅實(shí)行“綜合與分類相結(jié)合”，但綜合所得的范圍應(yīng)當(dāng)多大？目前它僅包括工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬和特許權(quán)使用費(fèi)四項(xiàng)勞動(dòng)所得，下一步其范圍還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大。理論上說，綜合所得的范圍越大越有利于調(diào)節(jié)收入分配，因?yàn)楦黝愃靡坏┍患{入綜合所得就要按最高稅率45%的累進(jìn)稅率表納稅。但目前最亟待被納入綜合所得征稅的是經(jīng)營所得。個(gè)人的經(jīng)營所得和勞務(wù)報(bào)酬在性質(zhì)上極為相似：個(gè)人注冊成個(gè)體工商戶或成立個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，其取得的收入就被界定為經(jīng)營所得；而個(gè)人以自然人身份從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)取得的收入就屬于勞務(wù)報(bào)酬。但這兩類所得適用的稅率表是不同的，勞務(wù)報(bào)酬適用最高45%的七級超額累進(jìn)稅率，而經(jīng)營所得適用最高35%的五級超額累進(jìn)稅率。這種差異給納稅人提供了避稅的空間，也給稅制的公平性造成了危害。如果不及時(shí)將經(jīng)營所得納入綜合征收的范圍，一定會(huì)有越來越多的個(gè)人去注冊成個(gè)體工商戶，或開辦個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，以規(guī)避45%的高稅率。征管條件具備后，財(cái)產(chǎn)租賃所得以及利息所得也應(yīng)當(dāng)納入綜合所得征稅。只有取得收入風(fēng)險(xiǎn)比較高的股息、紅利所得和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得才應(yīng)當(dāng)單獨(dú)分類征稅。


2.調(diào)稅制結(jié)構(gòu)
《”十四五”規(guī)劃建議》中提出“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高直接稅比重”。在我國的稅制中，直接稅包括個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、土地增值稅等稅種，如果按國際口徑算還應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)。顯然，《“十四五”規(guī)劃建議》中所說的直接稅是指有利于收入調(diào)節(jié)的稅種，主要是個(gè)人所得稅，并不包含企業(yè)所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅（費(fèi)）等。2019年我國企業(yè)所得稅收入占國際口徑稅收收入的17%，占GOP的3.8%，均高于OECD國家9%和3%的水平。企業(yè)所得稅是對資本的課稅，而資本在開放的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境下流動(dòng)性最強(qiáng)，所以各國的稅制改革基本上是在降低企業(yè)所得稅的稅負(fù)。從統(tǒng)計(jì)上看，OECD國家公司所得稅的平均名義稅率也從2000年的32.5%降為2018年的23.9%。我國目前企業(yè)所得稅的有效平均稅率（EATR）為23.5%，但許多國家公司所得稅的EATR已經(jīng)低于我國，例如比利時(shí)（23%）、丹麥（19.6%）、意大利（20.7%）、荷蘭（22.6%）、挪威（21.4%）、瑞典（19.8%）、瑞士（19.6%）、英國（18.4%）、印度尼西亞（22.3%）、俄羅斯（18.8%）、新加坡（16.3%）、泰國（22.5%）。社會(huì)保險(xiǎn)稅（費(fèi)）雖然是對工資、薪金收入課征的，但其收入專款專用，而且存在繳費(fèi)收入上限，所以一般不能被用來調(diào)節(jié)收入分配，其收入規(guī)模主要取決于社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的開支。OECD國家的社會(huì)保險(xiǎn)稅（費(fèi)）近年來基本維持在稅收收入的28%（OECD，2020），而我國同口經(jīng)是27.5%。目前還有一種觀點(diǎn)，即通過開征房地產(chǎn)稅來提高直接稅的比重，以強(qiáng)化稅收的收入調(diào)節(jié)作用。在國外，房地產(chǎn)稅主要是為地方基層政府籌集財(cái)政收入，并不承擔(dān)收入再分配的功能。因?yàn)榉康禺a(chǎn)只是個(gè)人家庭財(cái)產(chǎn)的一部分，而每個(gè)家庭的財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)是不同的。某個(gè)家庭的房地產(chǎn)價(jià)值高并不一定代表其家庭財(cái)產(chǎn)就比別的家庭規(guī)模大、收入就比別的家庭多。因此，只對房地產(chǎn)課征的稅收并不能準(zhǔn)確地做到量能負(fù)擔(dān)和公平征收。在20世紀(jì)90年代，歐洲有10多個(gè)國家開征財(cái)富稅（wealth tax），其征稅對象不僅包括房地產(chǎn)，還包括股票、現(xiàn)金、珠寶、古玩字畫等個(gè)人財(cái)產(chǎn)，這種類型的財(cái)產(chǎn)稅具有一定的收入調(diào)節(jié)功能，目前只有西班牙、挪威、瑞士、比利時(shí)四個(gè)歐洲國家征收。而現(xiàn)在征收房地產(chǎn)稅的國家，主要是為地方政府提供公共服務(wù)籌集資金。例如，英國基層政府的稅收收入百分之百來自房地產(chǎn)稅（市政稅），但該稅是對房屋使用者征收，而不是對所有者征收；另外地方政府對個(gè)人的二套房或空房還會(huì)有一定的折扣優(yōu)惠。顯然，英國地方政府征收市政稅的目的并不像我們有些人想象的那樣是為了調(diào)節(jié)收入分配。


3.改進(jìn)間接稅制度
這樣來看，我國提高直接稅的比重關(guān)鍵還是要提高個(gè)人所得稅的比重。前面已經(jīng)分析過，按可比口徑計(jì)算，我國個(gè)人所得稅在稅收收入中只占4.77%，遠(yuǎn)低于OECD國家（24%），甚至低于非洲國家（18%）和拉美國家（10%），比亞洲的印度（14.4%）和印度尼西亞（9%）也低很多（Bholane，2020）。如果恢復(fù)對部分財(cái)產(chǎn)性收入征稅，我國個(gè)人所得稅的占比會(huì)有一定的提高，但短期內(nèi)不會(huì)有大幅度增長。因此提高直接稅比重必須是一個(gè)漸進(jìn)的過程，但這并不意味著無法提高整個(gè)稅制的累進(jìn)性。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，通過改進(jìn)間接稅制度也能夠提高稅制的累進(jìn)性。具體有兩大措施。一是強(qiáng)化消費(fèi)稅的征收，消費(fèi)稅主要是對香煙、汽油、酒類產(chǎn)品、化妝品等非生活必需品征收的一種選擇性間接稅，它的課征對象具有靶向性，可選擇非必需品或奢侈品征收。根據(jù)學(xué)者的研究，這種稅的累進(jìn)性僅次于個(gè)人所得稅，也可以用它來提高稅制的公平性（Hines和James，2007）。2019年我國消費(fèi)稅只占國際口徑稅收收入的5.8%，比0ECD國家的平均水平（12%）低6.2個(gè)百分點(diǎn)，其在未來的稅制改革中應(yīng)當(dāng)還有很大的完善空間。二是利用差別稅率的增值稅制度來提高稅制的累進(jìn)性。前面已經(jīng)提到，歐洲一些國家雖制定較高的增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率，但對人民生活必需品實(shí)行低稅率或零稅率，或者用一部分增值稅收入來補(bǔ)貼給低收入者，以此來降低增值稅的累退性。甚至有研究發(fā)現(xiàn)，如果增值稅對生活必需品實(shí)行低稅率或者免稅，那么從稅負(fù)與家庭支出而不是收入的關(guān)系分析，其不僅不會(huì)產(chǎn)生累退性，甚至還可能具有輕微的累進(jìn)性（Thomas，2020）。這樣看來，我國增值稅的稅率結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，生活必需品和非必需品的稅率不能“一刀切”，特別是低稅率不能只給農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品，要覆蓋到所有的食品和藥品。

（三）完善社會(huì)保障制度

改革開放后，我國的社會(huì)保障制度不斷完善，目前已經(jīng)基本做到覆蓋全民，但離構(gòu)建“新發(fā)展格局”的內(nèi)在要求還有一定的差距。社會(huì)保障制度完善與否直接涉及老百姓有錢是否敢花的問題，所以逐步提高保障水平應(yīng)當(dāng)是未來社保制度改革完善的一項(xiàng)重要任務(wù)。當(dāng)然，我國仍屬于發(fā)展中國家，所以制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)按照黨的十九大報(bào)告所提出的“保障適度、可持續(xù)”的方向發(fā)展。但隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家財(cái)力的增強(qiáng)，保障待遇也應(yīng)當(dāng)隨之適當(dāng)提高，特別是要注重提高低收入者的保障水平。目前的社會(huì)保障制度存在“重保險(xiǎn)、輕救助”的問題。這些年，我國重點(diǎn)發(fā)展了社會(huì)保險(xiǎn)，即主要由單位和個(gè)人繳費(fèi)籌資的社會(huì)保障計(jì)劃（如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)），但對社會(huì)救濟(jì)型的社會(huì)保障計(jì)劃重視得還不夠，財(cái)政投入也不多。社會(huì)救助計(jì)劃不需要受保人出資，完全由政府財(cái)政拿錢，但享受救助需要經(jīng)過收入調(diào)查，政府補(bǔ)助對象都是低收入者，受益的靶向性比較強(qiáng)，可用于養(yǎng)老、醫(yī)療、最低收入保障計(jì)劃（簡稱“低保”）等項(xiàng)目。目前我國的社會(huì)救助主要是低保，但保障標(biāo)準(zhǔn)較低。2019年，全國城市低保標(biāo)準(zhǔn)平均為每人每年7488元，僅相當(dāng)于當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出的26.7%，每戶每年享受的低保資金不到9900元?！翱床≠F”一直是困擾許多家庭的經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題，尤其是對于貧困家庭而言，看不起病或因病致貧的現(xiàn)象屢有發(fā)生。盡管財(cái)政對城鄉(xiāng)貧困家庭的醫(yī)療救助支出增速較快，2007—2017年的年均增長率為22.5%，但2017年住院每人次平均救助水平僅為1498.4元，相當(dāng)于全國人均住院費(fèi)8890.7元的17%。由此來看，今后我國社會(huì)保障制度的發(fā)展應(yīng)當(dāng)注重靶向性更強(qiáng)的社會(huì)救助計(jì)劃，政府應(yīng)當(dāng)拿出更多的財(cái)政資金用于對低收入者的經(jīng)濟(jì)保障，從而消除他們的后顧之憂，這樣對社會(huì)公平和增加消費(fèi)都會(huì)有一定的積極意義。

（四）加大中央對地方有利于居民收入分配公平的轉(zhuǎn)移支付

中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度是否科學(xué)合理，在我國具有特別重要的意義。因?yàn)?，目前我國政府的事?quán)和財(cái)政支出責(zé)任基本上集中在地方政府，2019年中央本級支出只占全國財(cái)政支出的14.7%，這個(gè)比例不僅低于單一制國家，也低于許多聯(lián)邦制國家。特別是針對低收入群體的社會(huì)保障目前支出責(zé)任主要由地方財(cái)政承擔(dān)，這樣，地區(qū)之間的財(cái)力不平衡就會(huì)嚴(yán)重影響各地的保障水平和一部分居民的收入水平，從而進(jìn)一步影響到各地區(qū)的居民消費(fèi)。例如，2019年我國中央財(cái)政支出中社會(huì)保障支出只占3.5%，而這個(gè)比例在OECD國家平均是25.7%，澳大利亞（32.9%）、奧地利（30.5%）、丹麥（35.3%）、德國（45.5%）、愛爾蘭（34.1%）、挪威（38.5%）、英國（34%）、美國（31.7%）等國家的比例基至超過了30%。以最低生活保障計(jì)劃為例，目前各地的低保標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，2020年3季度城市低保標(biāo)準(zhǔn)上海最高，為1240元/（人·月）；新疆最低，為511.1元/（人·月），高低相差一倍還多；農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)也是如此，同期上海為14880元/（人·年），黑龍江為4325.9元（人·年），兩地相差1萬多元。此外，各地的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)以及基本醫(yī)療的報(bào)銷水平也都存在著差異。盡管中央財(cái)政每年向地方財(cái)政進(jìn)行大量的轉(zhuǎn)移支付，2019年已經(jīng)達(dá)到74359.86億元，占地方一般公共預(yù)算收入的42.4%，但用于改善人民生活質(zhì)量、縮小公共服務(wù)差距的轉(zhuǎn)移支付占比并沒有超過50%，其中均衡地方財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付只占28%，用于社會(huì)保障和社會(huì)救助方面的轉(zhuǎn)移支付僅占17.7%。下一步，為了達(dá)到《“十四五”規(guī)劃建議》提出的“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小”的目標(biāo)，必須不斷加大這兩類中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，這樣才能實(shí)現(xiàn)各地區(qū)財(cái)力的相對平衡，進(jìn)而保證各地區(qū)城鄉(xiāng)居民的收入水平和消費(fèi)水平。當(dāng)然，從最終發(fā)展來看，中央政府未來應(yīng)更多地介入社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助項(xiàng)目，一些社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目和社會(huì)救助項(xiàng)目應(yīng)由中央政府在全國統(tǒng)一舉辦，這樣才能從根本上消除各地區(qū)城鄉(xiāng)居民在保障待遇上的差異。

原文發(fā)表于《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2021年第5期

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