【2021年1月25日】如何正確看待減稅——朱青：稅收不是越少越好，而是越優(yōu)越好

如何正確看待減稅——朱青：稅收不是越少越好，而是越優(yōu)越好

“當前，理論和實際部門最應(yīng)當研究的是最優(yōu)稅收問題。簡單地說，最優(yōu)稅收就是能兼顧到公平與效率的稅收?！?——朱青


在推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進程中，為減輕企業(yè)負擔，緩解經(jīng)濟下行壓力，我國實行以減稅降費為核心的積極財政政策。面對中美貿(mào)易摩擦、新冠肺炎疫情等嚴峻的內(nèi)外部環(huán)境，減稅降費的實施力度逐年增大。然而怎么看待減稅？如何運用減稅？


2018年2月，中國稅務(wù)報記者專訪了中國人民大學財稅研究所首席教授朱青，聽他分析了減稅的“能”與“不能”。今天回過頭來看仍有很大的現(xiàn)實意義，故本公眾號給予重新轉(zhuǎn)載。

A  “首先要了解政府的‘錢袋子’”

記者：有一種觀點認為，稅收增加了企業(yè)的負擔，影響了經(jīng)濟的發(fā)展。如果把稅減了，肯定利于經(jīng)濟增長。對此，您怎么看？

朱青：我認為這句話只說對了一半。的確，減稅會有利于經(jīng)濟增長，但如果不考慮支出的需要，盲目地減稅，只能加大政府的收支缺口，其最終結(jié)果就是增加政府的債務(wù)。

稅收就像人身體里的膽固醇，多了不好，但不能沒有，關(guān)鍵是要有一個合理的度?，F(xiàn)在人們談?wù)摐p稅，往往是從稅收對經(jīng)濟的負面影響考慮的，覺得減得越多越好，但如果結(jié)合財政支出的需要來考慮這個問題，結(jié)果就不一樣了。

記者：您能不能給我們簡單介紹一下稅收對政府財政的重要性？

朱青：要弄清楚這個問題，首先要了解一下政府的“錢袋子”。中國政府有四大預算，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算。

四大預算中最重要的是一般公共預算，它涉及政府提供的最主要的公共服務(wù)，像國防、公共安全、教育、醫(yī)療和社會保障等。2017年這個預算的支出規(guī)模是20.3萬億元，其中靠稅收籌資的開支占72%，靠非稅收入籌資的占14%，還有14%左右是靠債務(wù)融資。政府性基金預算收入的80%左右來源于國有土地使用權(quán)出讓收入，其余包括鐵路基金、民航基金等。2017年該預算的支出規(guī)模大約為6萬億元，其中大部分錢“取之于地，用之于地”，即用于拆遷、回遷和土地開發(fā)等。國有資本經(jīng)營預算規(guī)模比較小，2017年支出規(guī)模僅2000多億元，其收入主要來自國有企業(yè)上繳利潤，支出也基本用于國有企業(yè)本身。社會保險基金預算2017年規(guī)模預計會達到4萬億元，但要?？顚Ｓ?，只能用于社會保險的開支，不能用于教育、公共衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)和基本建設(shè)等。

可見，在政府所有“錢袋子”中，真正能夠用于給老百姓提供基本公共服務(wù)的，主要還是稅收。

B  “一定要充分重視人口老化對財政的影響”

記者：您是說減稅不當將影響國防、科技、教育和社會保障與衛(wèi)生等財政支出？

朱青：財政活動主要是一收一支。我們剛才說了，“收”主要是稅收，如果稅收減少了，財政支出就可能受到影響。目前財政支出中剛性支出占有很大的比例，特別是民生支出，比如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)和住房保障等，去年就占到了財政總支出的50%左右。所謂剛性支出，就是只能增不能減的支出。這部分支出隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展今后還會不斷加大。

黨的十九大報告指出：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。”政府滿足人民群眾這些美好生活需要的主要途徑就是財政支出。19世紀德國經(jīng)濟學家阿道夫·瓦格納指出，隨著人均收入水平的提高，老百姓對政府公共產(chǎn)品的需求會越來越大，導致政府財政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重也會越來越高，后人把這個規(guī)律叫作瓦格納法則。各國的實踐都驗證了瓦格納法則。以美國為例，美國是一個“小政府”的國家，主張讓“看不見的手”來左右市場，即使在這樣的情況下，美國政府的財政支出規(guī)模也一路攀升：1929年美國各級政府開支占GDP比重為7%，2015年這一比例高達37.6%。多數(shù)發(fā)達國家在18世紀財政支出都沒有超過GDP的10%，而到2015年，許多國家如芬蘭、法國、希臘、丹麥、比利時、奧地利和意大利等，其各級政府的財政支出已經(jīng)超過了GDP的50%。

記者：根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，我國未來的財政支出規(guī)模是否也會達到一個很高的水平？

朱青：發(fā)達國家財政支出規(guī)模不斷攀升，跟其人口老化是密切相關(guān)的。人口老化對財政有兩個影響：一是向財政繳納各種稅費的人口不斷下降；二是領(lǐng)取政府養(yǎng)老金和享受公共醫(yī)療服務(wù)的人口日益增多，從而導致政府社會保障方面的開支逐漸增加。所以，研究中國的財稅問題，必須考慮其正在面臨的人口老化問題。截至2016年底，中國60歲以上、65歲以上老年人口分別為23086萬人、15003萬人，占總?cè)丝诘?6.7%和10.8%。我這里有一個統(tǒng)計，從2004年到2016年，中國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險待遇支出由814億元增加到8013億元，年均增長21%；同期，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險開支由2968億增加到24829億，年均增長19.4%。

這幾年，一般公共預算對社會保險基金預算的補助，從2004年的572億元猛增到2016年的4703億元，年均增長19.2%，而同期稅收增速只有14.5%?？梢?，人口老化會對財政造成極大的消耗，我們一定要充分重視人口老化對財政的影響。

C  “增支、減收、債務(wù)不增，同時滿足是根本不可能的”

記者：如果財政支出壓不下來，再一味地強調(diào)減稅，會導致怎樣的結(jié)果？

朱青：政府的債務(wù)規(guī)模就會加大。減稅問題一定要放在一個大的背景下來研究，要從收、支、債三個維度來分析。財政學上有個所謂的“不可能三角”，即增支、減收、債務(wù)不增，這三個方面同時滿足是根本不可能的。

近年來，我國政府的支出規(guī)模不斷攀升，而稅收收入的規(guī)模（占GDP的比重）卻逐年下降，這恐怕就是政府債務(wù)規(guī)模不斷加大的一個重要原因。例如，從2011年~2017年，各級政府一般預算支出占GDP的比重從22.2%提高到24.6%，而同期稅收收入占GDP的比重卻從18.3%降到了17.5%。我根據(jù)財政部公布的數(shù)字統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)：1984年~1994年，稅收平均增速超過財政支出平均增速4個百分點；1995年~2005年，稅收平均增速超過財政支出平均增速0.4個百分點；而2006年~2016年，稅收平均增速低于財政支出平均增速3.4個百分點?，F(xiàn)在，一般預算的支出和稅收之間的缺口越來越大，為了彌補這個缺口，地方政府只能加大非稅收入的征收力度。根據(jù)財政部的數(shù)字我算了一下，從2007年~2016年，我國地方稅收年平均增長12.9%，行政事業(yè)收費年均增速為12.4%，罰沒收入年均增速為9.6%；非稅收入占地方本級收入的比重也從2007年的18.3%上升到2016年的25.8%。

如果收入滿足不了當年的財政支出，政府就得靠發(fā)債度日。政府的債務(wù)有顯性債，也有隱性債。隱性債的問題十分復雜，就顯性債而言，到2017年年底地方政府的債務(wù)余額約為16.5萬億元，占當年GDP的20%左右；如果再把中央政府的債務(wù)考慮進來，目前各級政府總的債務(wù)規(guī)模約為GDP的36%。

記者：36%的債務(wù)規(guī)模是否過大？

朱青：跟其他發(fā)達國家相比，我國目前的債務(wù)規(guī)模不算很大。但這里需要注意兩個問題：一是36%只是顯性債務(wù)，并沒有考慮地方政府的隱性債務(wù)，這種隱性債務(wù)的規(guī)模很難準確統(tǒng)計；二是債務(wù)規(guī)模如果不嚴格控制，很容易像脫韁的野馬，增長起來很快，因為舊債也要用發(fā)新債來償還。例如，日本在20世紀80年代初，政府債務(wù)規(guī)模也就相當于GDP的50%，但經(jīng)過30多年，目前這個比例已經(jīng)達到250%。當然，日本政府債務(wù)纏身跟它的人口老化是不無關(guān)系的。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2016年，日本65歲以上老人占總?cè)丝诘谋戎馗哌_27%，在發(fā)達國家中屬于最高的，而它的政府債務(wù)余額占GDP的比重在發(fā)達國家中也是最高的。通過觀察可以發(fā)現(xiàn)，世界上的政府債務(wù)大國，往往是人口老化比較嚴重的國家。例如，意大利65歲以上人口占總?cè)丝诘?1%，其國債余額占GDP的比重為155.6%，法國這兩個比例分別是19%和123.4%，美國分別是15%和127%。我國目前65歲以上人口只占全部人口的10.8%，但有預測表明，到2030年，我國65歲以上的老人將占到總?cè)丝诘?8%。在這種人口趨勢下，如果我國未來稅收收入跟不上，財政赤字以及政府債務(wù)規(guī)模就很可能迅速加大，這個問題必須引起充分的重視。

記者：從財政“不可能三角”來看，您認為未來我國還有減稅的空間嗎？

朱青：個別稅種或者在一個相對短的時間內(nèi)可能還有一定的減稅空間，特別是可以結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求出臺一些減稅措施，如最近出臺的提高科技型中小企業(yè)研究開發(fā)費用稅前加計扣除比例等措施。但從中長期看，或者從總體稅負看，我認為沒有什么減稅的空間?？紤]到人口老化問題，未來甚至還應(yīng)當適當增稅。其實，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家的實踐也證明，在人口老化的趨勢下，減稅是沒有出路的。例如，OECD國家在1990年稅收占GDP的比例平均為32%，2016年這個比例上升到34.3%。盡管其間OECD 國家也不斷提出減稅問題，但結(jié)果宏觀稅負還是增加的。特別是日本，債務(wù)規(guī)模已經(jīng)如此之高，為了應(yīng)付巨額的收支缺口，從2005年以來只能不斷增稅，其宏觀稅負在此期間已經(jīng)提高了5個百分點。

不久前，中央經(jīng)濟工作會議提出“調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)”。請注意，是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，而不是壓縮財政支出的總規(guī)模。既然支出規(guī)模壓不下來，在不擴大赤字規(guī)模的情況下稅收顯然也壓不下來。當然，必須承認，目前財政支出仍存在一定低效問題，這也是老百姓詬病的關(guān)鍵。但是，這幾年中央狠抓反腐倡廉，這個問題已經(jīng)有了很大的改善。過去一說“壓支出”，就是壓一般公共服務(wù)支出。2007年我國一般公共服務(wù)支出占財政支出的17%，而到2016年這個比例已經(jīng)降低到7.9%，比瑞典的13%，德國的10%，澳大利亞的9%，意大利的8%還要低。

D  “當前最應(yīng)當研究的是最優(yōu)稅收問題”

記者：您認為未來的稅收政策應(yīng)當怎樣制定？

朱青：通過上面的分析，可以得出結(jié)論，未來不是要研究怎么把稅減下去，而是要研究怎么合理適度地把稅增上去。一說增稅，大家都反感，甚至害怕。但如果不增稅，就只能發(fā)債，當債務(wù)規(guī)模達到一定程度政府無力償還，就只能靠發(fā)行貨幣“稀釋”債務(wù)，造成貨幣貶值，最終利益受損的還是老百姓。所以，經(jīng)濟學上把政府發(fā)貨幣引發(fā)的通貨膨脹也叫作“通貨膨脹稅”，只不過這種稅不“長眼”，即無論窮人富人，它的征收力度都是一樣的。所以，解決財政支出問題不應(yīng)當依仗“通貨膨脹稅”。當前，理論和實際部門最應(yīng)當研究的是最優(yōu)稅收問題。

記者：從最優(yōu)稅收的角度看，未來我國稅制改革的方向是什么？

朱青：簡單地說，最優(yōu)稅收就是能兼顧到公平與效率的稅收。人們通常說君子愛財，取之有道。其實，政府好稅，也應(yīng)當征之有術(shù)。

我國目前的稅收結(jié)構(gòu)以增值稅為主，主要是對消費行為課稅。國家統(tǒng)計局曾經(jīng)統(tǒng)計，最低收入的10%的家庭，100元收入中有93元用于消費；而最富裕的10%的家庭，100元收入中有59元用于消費。這說明，低收入者負擔的增值稅占收入的比重高，高收入者負擔的增值稅占收入的比重低。此外，中國的個人所得稅主要對工薪所得和勞動所得征收，對個人的資本所得和財產(chǎn)性收入征收力度不足。可以說，中國稅收整體上具有累退性，稅負沒有落到極高收入者身上。所以未來增稅，不是要對中低收入者增稅，也不是要對普通消費者增稅，而是應(yīng)當對有支付能力的高收入者增稅。從這個角度說，未來的稅制改革應(yīng)當強化個人所得稅的征收，把完善個人所得稅制度作為改革的重點。

文章來源：《中國稅務(wù)報》

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