【2021年3月15日】朱青：從預(yù)算報(bào)告看今年“不急轉(zhuǎn)彎”的財(cái)政政策

朱青：從預(yù)算報(bào)告看今年“不急轉(zhuǎn)彎”的財(cái)政政策

2021年3月6日，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所成功舉辦了財(cái)稅圓桌論壇第5期——“從政府預(yù)算報(bào)告看2021年財(cái)政政策”學(xué)術(shù)研討會(huì)。本次會(huì)議中，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所首席教授朱青在會(huì)上就“不急轉(zhuǎn)彎的財(cái)政政策”展開探討。

朱青教授指出狹義的財(cái)政政策，主要指預(yù)算收支之間的數(shù)量關(guān)系，即財(cái)政平衡狀況。所謂“積極財(cái)政政策”，就是預(yù)算的支大于收，說白了就是赤字政策。今年的預(yù)算報(bào)告中提出的財(cái)政政策“不急轉(zhuǎn)彎”，也是針對(duì)這個(gè)赤字政策說的?！稗D(zhuǎn)彎”，即壓縮赤字規(guī)模，它體現(xiàn)了謹(jǐn)慎的理財(cái)思想；“不急”則要求消減赤字的力度和幅度不要太大，以體現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)恢復(fù)元?dú)狻霸賻鸵话选钡木瘛?/font>


制定“不急轉(zhuǎn)彎”的財(cái)政政策主要是為了適應(yīng)內(nèi)外部的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。盡管去年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為2.3%，在主要經(jīng)濟(jì)體中實(shí)現(xiàn)了難得的正增長(zhǎng)，但李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中講到目前國(guó)際形勢(shì)中不穩(wěn)定不確定因素增多，世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻；國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固，居民消費(fèi)仍受制約，投資增長(zhǎng)后勁不足，中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶困難較多，穩(wěn)就業(yè)壓力較大。在這種形勢(shì)下，仍需要政府再幫一把。就像《政府工作報(bào)告》中所指出的：“宏觀政策要繼續(xù)為市場(chǎng)主體紓困，保持必要支持力度，不急轉(zhuǎn)彎，根據(jù)形勢(shì)變化適時(shí)調(diào)整完善，進(jìn)一步鞏固經(jīng)濟(jì)基本盤。”
朱青教授認(rèn)為2021年的國(guó)家預(yù)算的編制充分體現(xiàn)了財(cái)政政策“不急轉(zhuǎn)彎”的政策思想。


首先，財(cái)政政策“轉(zhuǎn)彎”了，即壓縮了赤字規(guī)模。比如，一般預(yù)算的赤字率從去年的3.6%（決算大概是3.7%）降到了今年的3.2%，從3.6%降到3.2%，赤字減少了1900億；1萬億的抗疫特別國(guó)債今年不再發(fā)行。另外，一般認(rèn)為大口徑的財(cái)政赤字還包括地方政府在政府性基金預(yù)算中發(fā)行的專項(xiàng)債，今年專項(xiàng)債的規(guī)模也從37500億元減少到36500億元，減少了1000億元?？梢姡衲甑某嘧忠?guī)模是下降的。


其次，財(cái)政政策的轉(zhuǎn)彎并“不急”，即赤字削減的力度和幅度不大。 這種“不急”體現(xiàn)了中央政府在宏觀經(jīng)濟(jì)政策上求穩(wěn)的思想，今年《政府工作報(bào)告》提到“穩(wěn)”字大約就有60多處。宏觀經(jīng)濟(jì)上求穩(wěn)，財(cái)政政策轉(zhuǎn)彎就不能太急。其實(shí)，將中外赤字率對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的財(cái)政政策一直是相對(duì)謹(jǐn)慎的：2020年美國(guó)赤字3.1萬億美元，赤字率占GDP的比率達(dá)到15.2%；西班牙、意大利、比利時(shí)、法國(guó)等國(guó)去年的財(cái)政赤字率都超過了10%；而即使按大口徑計(jì)算，我國(guó)去年的赤字率也不過是8.3%。


再次，朱青教授認(rèn)為：財(cái)政政策確實(shí)需要轉(zhuǎn)彎。這主要是因?yàn)檎膫鶆?wù)規(guī)模不能再急速擴(kuò)張了。截至今年1月，我國(guó)中央政府的債務(wù)余額大約為20萬億，地方債務(wù)余額為26萬億，政府債務(wù)余額約占GDP的45%。雖然從國(guó)際比較來看，這個(gè)債務(wù)規(guī)模相對(duì)較低，但問題在于一旦政府財(cái)政形成了債務(wù)依賴，債務(wù)規(guī)模會(huì)迅速攀升，形成“滾雪球”效應(yīng)，即所謂“發(fā)新債還舊債”。例如，日本1980年時(shí)政府債務(wù)的規(guī)模僅為GDP的50%，但目前達(dá)到了240%。另外，中國(guó)政府還存在隱性債務(wù)的問題，雖沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)，但一般認(rèn)為規(guī)模已經(jīng)很大。再加上我國(guó)政府的發(fā)債成本（利率）高，利息負(fù)擔(dān)過重，2019年中央政府的債務(wù)利息支出已占到本級(jí)支出的14%，高于美國(guó)的8.2%和日本的9.4%，孕育了很大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。所以，政府債務(wù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭必須壓下來，必須明確發(fā)債不是“無底洞”。另外，政府債發(fā)多了，必然要提高票面利率，而政府債券的利率是市場(chǎng)的基準(zhǔn)利率，其結(jié)果會(huì)推高整個(gè)市場(chǎng)利率，最終加大企業(yè)的融資成本，不利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。


另外，朱青教授認(rèn)為“稅收政策翹翹板”現(xiàn)象的存在也要求國(guó)家對(duì)減稅政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。所謂“稅收政策翹翹板”，即減稅降費(fèi)政策在為企業(yè)紓困的同時(shí)也加大了財(cái)政收支困難。財(cái)政部長(zhǎng)劉昆今年3月5日在人大會(huì)議上指出：“十三五”期間“減稅降費(fèi)力度空前, 規(guī)模累計(jì)達(dá)到7.6萬億元, 從而有效促進(jìn)了市場(chǎng)主體和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，劉昆部長(zhǎng)也指出：目前“財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力, 預(yù)算平衡難度加大, 緊平衡特征進(jìn)一步凸顯. 區(qū)域間財(cái)力不平衡, 一些地方財(cái)政收支矛盾突出, 部分市縣財(cái)政收支運(yùn)行緊張?！苯┠?，我國(guó)宏觀稅負(fù)明顯下降，但財(cái)政支出規(guī)模仍維持增長(zhǎng)的勢(shì)頭。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年至2020年，各級(jí)政府一般預(yù)算支出占GDP比重從22.3%提高到24.17%，而同期稅收收入占GDP的比重從18.34%降到15.19%，稅收收入與財(cái)政支出之間的缺口逐年擴(kuò)大（缺口占GDP的比重已經(jīng)從2011年的3.89%增加到2020年的8.98%），只能靠非稅收入、調(diào)撥資金和債務(wù)收入來彌補(bǔ)，其中靠債務(wù)收入彌補(bǔ)的部分越來越大。


朱青教授認(rèn)為，這次政府工作報(bào)告中提出“積極的財(cái)政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)”，實(shí)際上已經(jīng)表明減稅降費(fèi)等積極財(cái)政政策實(shí)施的前提是“更可持續(xù)”。如何才能讓積極財(cái)政政策更可持續(xù)呢？政府工作報(bào)告提出了以下要求：


第一，從收入端來看，要優(yōu)化和落實(shí)減稅政策。朱青教授認(rèn)為，這表明減稅政策的重點(diǎn)是“優(yōu)化和落實(shí)”，而不是再出臺(tái)大規(guī)模的減稅措施。政府工作報(bào)告提出要“實(shí)施新的結(jié)構(gòu)性減稅舉措”，“結(jié)構(gòu)性”即有增有減，而非大面積、普遍的減稅；要“精準(zhǔn)施策”，例如，這次政府工作報(bào)告中宣布的提高小規(guī)模納稅人增值稅的起征點(diǎn)、降低年應(yīng)納稅所得額100萬以下企業(yè)的實(shí)際稅率等措施，就是“精準(zhǔn)減稅”，針對(duì)的主要是小企業(yè)。


第二，從支出端來看，要壓縮支出。政府工作報(bào)告提出“各級(jí)政府都要節(jié)用為民、堅(jiān)持過緊日子”，其實(shí)質(zhì)就是壓縮一般公共服務(wù)支出。不過，從國(guó)際比較看，朱青教授認(rèn)為我國(guó)的一般公共服務(wù)支出并沒有太大的壓縮空間，要壓縮支出還要從其他非急需、非剛性的支出上做文章，但與此同時(shí)民生支出必須要給予保障。


最后，朱青教授還提到，2018年2月中國(guó)稅務(wù)報(bào)上刊登了一篇采訪他的文章，題目是“稅不是越少越好而是越優(yōu)越好”。朱青教授認(rèn)為，現(xiàn)在回過頭來看，這篇采訪文章中的一些提法對(duì)現(xiàn)在仍有一定的實(shí)際意義。

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