【2021年5月18日】朱青：如何理解拜登的增稅計(jì)劃與OECD的“雙支柱”方案

朱青：如何理解拜登的增稅計(jì)劃與OECD的“雙支柱”方案

由于拜登政府在國內(nèi)增稅，為防止美國公司將利潤轉(zhuǎn)移國外，美國支持經(jīng)合組織的全球最低稅方案（支柱二）。但要讓OECD在此問題上順應(yīng)美國，美必須在支柱一（數(shù)字稅）問題上讓步。為此，美國提出一個(gè)新思路，即支柱一不僅適用于數(shù)字化大公司，而應(yīng)適用于所有行業(yè)的大企業(yè)。不少歐洲、中國公司也要被納入其中。對(duì)此，很多國家在觀望，甚至不滿。就全球最低稅問題，OECD左右為難，現(xiàn)在正是考驗(yàn)國際社會(huì)團(tuán)結(jié)和智慧的時(shí)候。

美國總統(tǒng)拜登上任不久就準(zhǔn)備推出一項(xiàng)雄心勃勃的“美國就業(yè)計(jì)劃”，該計(jì)劃效仿20世紀(jì)30年代羅斯?？偨y(tǒng)，通過基礎(chǔ)設(shè)施投資來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)就業(yè)。

拜登政府計(jì)劃在未來的8年中，增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源生產(chǎn)、照料經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域投資，金額大約2萬億美元。但這一計(jì)劃面臨的最大問題是投資的錢從哪兒來。長期以來，美國聯(lián)邦政府偏重通過債務(wù)融資取得財(cái)政收入，其宏觀稅負(fù)很少突破30%，比西歐和北歐國家平均低10個(gè)百分點(diǎn)以上。長期靠發(fā)債籌資，聯(lián)邦政府的債務(wù)規(guī)模不斷加大。特別是全球新冠肺炎疫情暴發(fā)以后，聯(lián)邦政府進(jìn)一步加大了財(cái)政赤字規(guī)模，2020財(cái)年達(dá)到了3.2萬億美元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的15.2%。國會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）預(yù)計(jì)，2021財(cái)年聯(lián)邦政府赤字率將達(dá)到10.3%。常年赤字必然導(dǎo)致債臺(tái)高筑，到今年3月聯(lián)邦政府債務(wù)已經(jīng)達(dá)到28萬億美元，債務(wù)率（國債余額占GDP的比重）也遠(yuǎn)超過100%。政府的巨額債務(wù)從代際關(guān)系上看勢必加重后代人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時(shí)會(huì)對(duì)財(cái)政本身造成一定的傷害。2020年，聯(lián)邦政府債務(wù)的凈利息支出已經(jīng)達(dá)到GDP的1.6%，占整個(gè)聯(lián)邦財(cái)政支出的5.3%。按照CBO預(yù)測，聯(lián)邦政府的凈利息支出到2030年將占GDP的2.2%，2050年甚至?xí)哌_(dá)8%?？刂苽鶆?wù)規(guī)模已經(jīng)是美國政府不得不面對(duì)的問題。一方面是壓縮赤字和控制發(fā)債，另一方面是大規(guī)模基建需要巨額資金，拜登政府面臨相互矛盾的選擇，最后不得不下決心走增稅這條路。

從政治角度考慮，增稅就要向富人和大公司“開刀”，拜登政府確實(shí)也是這么打算的。美國的小企業(yè)都不需要繳納公司所得稅，只有股東人數(shù)超過100人、股票可以上市交易的C型股份有限公司才需要繳納公司所得稅。對(duì)于這些比較大的企業(yè)，拜登政府計(jì)劃將聯(lián)邦公司所得稅稅率從目前的21%提高至25%~28%，使其收入占GDP的比重從目前的1%左右重新回升到2017年特朗普稅改之前2%的水平。為了防止美國公司因國內(nèi)加稅而將利潤轉(zhuǎn)移到國外，拜登政府還準(zhǔn)備修改全球無形資產(chǎn)低稅收入（GILTI）稅制，即將美國海外子公司全球無形資產(chǎn)低稅收入的最低稅率從10.5%提高到21%。也就是說，美國公司所得稅稅率提高以后，即使美國跨國公司把利潤轉(zhuǎn)移到海外低稅區(qū)甚至是避稅地，這部分利潤負(fù)擔(dān)的最終稅負(fù)也不能低于21%。

美國為本國公司海外利潤制定最低稅的思路與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）目前通過包容性框架制定全球最低稅的方案（支柱二）正好吻合。所以，拜登政府上臺(tái)后對(duì)支柱二表現(xiàn)出了極大的熱情。2021年1月19日美國參議院財(cái)政委員會(huì)就財(cái)長被提名人耶倫舉行了聽證會(huì)，會(huì)上耶倫表示：“OECD正在更新全球稅收規(guī)則以阻止公司所得稅的逐底競爭（race to bottom）?！薄鞍莸钦畬で笠粋€(gè)綜合性的多國協(xié)議，以建立有效最低稅收規(guī)則的方式來更新全球稅收規(guī)則，防止全球利潤轉(zhuǎn)移，并確保公司支付其公平份額的稅收。我們將追求這樣一種方式，在保持公司競爭力的同時(shí)，減小美國公司目前在海外活動(dòng)中可以享受的優(yōu)惠?！薄癘ECD所倡導(dǎo)的全球最低稅能夠阻止全球破壞性的公司所得稅的逐底競爭，并有助于抑制有害的利潤轉(zhuǎn)移?！蓖瑫r(shí)，耶倫在會(huì)上暗示拜登政府所主張的全球最低有效稅率可能會(huì)超過法國在支柱二框架內(nèi)提出的12.5%。

4月8日，美國向包容性框架135個(gè)國家發(fā)了一份文件，明確指出“美國將通過立法致力于改革最低稅，并通過支柱二建立強(qiáng)健的全球最低稅制度?！?/font>

美國當(dāng)然清楚，如果讓OECD在支柱二問題上順應(yīng)美國的意圖，把全球最低有效稅率制定得高些，就必須在支柱一問題上讓步。支柱一是OECD“解決數(shù)字對(duì)稅收的挑戰(zhàn)”行動(dòng)計(jì)劃中最重要的部分，它要針對(duì)數(shù)字化企業(yè)的利潤在居住國和市場國之間重新劃分征稅權(quán)。

特朗普政府主張?jiān)谥е环桨钢屑舆M(jìn)所謂“安全港”條款，即讓跨國公司自己決定是否適用支柱一的規(guī)定。拜登政府上臺(tái)后，為了在支柱二方面獲得最大利益，一反特朗普政府對(duì)支柱一不支持的態(tài)度。財(cái)政部部長耶倫曾多次表示美國會(huì)積極地參加OECD的“雙支柱”談判，不再堅(jiān)持“安全港”的條款。但美國認(rèn)為，支柱一尤其是其中的金額A主要是針對(duì)美國互聯(lián)網(wǎng)公司的，因?yàn)榻痤~A主要適用于提供自動(dòng)數(shù)字服務(wù)的企業(yè)（如谷歌、臉書、亞馬遜云等）和面向消費(fèi)者經(jīng)營的數(shù)字化企業(yè)，而這些企業(yè)中美國公司占主導(dǎo)，一旦支柱一在全球推行，美國數(shù)字化企業(yè)就要將自己剩余利潤的一部分分配給市場國或用戶國供其征稅。美國政府當(dāng)然不希望看到這種情況發(fā)生，但如果將支柱一“一棍子打死”，支柱二也將“胎死腹中”。

為了在這個(gè)問題上求得最大公約數(shù)，美國政府在4月8日分發(fā)給包容性框架國家的文件中提出了一個(gè)全新思路，即支柱一不能僅適用于數(shù)字化的大公司，而是應(yīng)當(dāng)適用于所有行業(yè)的大企業(yè)。為了簡化并便于操作，納入支柱一管理范圍的企業(yè)應(yīng)根據(jù)其營業(yè)收入和利潤率的排序情況進(jìn)行挑選，全世界不應(yīng)超過100家，但金額A的數(shù)量也不應(yīng)因此而減少。美國提案中稱，選中的這100家大型跨國公司是從國際市場上受益最大、最依賴無形資產(chǎn)賺取利潤的，也最有能力承受支柱一所帶來的遵從成本。根據(jù)福布斯雜志2019年按照營業(yè)收入的排序，世界上100家最大的公司中，美國有34家，中國25家，歐洲24家，日本8家，韓國3家。從國家分布中可以清楚地看出，雖然美國有一些大公司（包括互聯(lián)網(wǎng)公司）要被納入支柱一的管轄范圍，但與此同時(shí)不少歐洲公司、中國公司也要被納入其中。美國的意圖非常明顯，即決不能讓支柱一成為美國公司的“刀俎”。

對(duì)于美國提出的新建議，很多國家還在觀望。OECD稅收項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人帕斯卡首先表態(tài)，他認(rèn)為：“美國的建議會(huì)重新啟動(dòng)談判，這是非常積極的。這是一個(gè)嚴(yán)肅的建議，會(huì)給國際談判和美國國會(huì)都帶來成功的機(jī)會(huì)。和平比什么都重要，它將穩(wěn)定新冠肺炎疫情后的國際所得稅制度?！睆呐了箍ǖ谋響B(tài)中多少可以看出一絲無奈。因?yàn)?，一旦國際社會(huì)否決了美國的新建議，OECD過去在這個(gè)領(lǐng)域所做的努力可能化為泡影，歐洲國家可能通過數(shù)字服務(wù)稅（DST）“各自為戰(zhàn)”，美國也將在“301條款”的大旗下再次揮舞起關(guān)稅大棒，經(jīng)濟(jì)數(shù)字化很可能引發(fā)新的“稅收戰(zhàn)爭”。

繼帕斯卡表態(tài)之后，愛爾蘭財(cái)政部部長多諾霍最近發(fā)聲。他的態(tài)度與帕斯卡截然不同，認(rèn)為OECD與美國就全球最低稅率達(dá)成的新協(xié)議必須顧及愛爾蘭目前12.5%的稅率。多諾霍表示：“大國在規(guī)模、地理位置、資源、工業(yè)遺產(chǎn)和房地產(chǎn)以及物質(zhì)和持久性方面具有優(yōu)勢，而小國不具有這些優(yōu)勢，所以需要用稅收政策作為合法的杠桿來彌補(bǔ)缺陷。愛爾蘭長期實(shí)行的12.5%的稅率是一個(gè)公平的稅率，同時(shí)在健康稅收競爭的范圍內(nèi)，它能夠滿足基礎(chǔ)設(shè)施投資的財(cái)政資金需要，也能夠鼓勵(lì)投資、增長和創(chuàng)新，這一切都是愛爾蘭產(chǎn)業(yè)政策的核心?！睈蹱柼m目前是歐盟國家中公司所得稅稅率比較低的國家，長期靠低稅率吸引外國投資，一旦不具備低稅優(yōu)勢，其公司所得稅稅基估計(jì)會(huì)縮水20%，這是愛爾蘭難以承受的。歐盟國家中荷蘭和盧森堡的公司所得稅名義稅率雖然不低（前者為21.7%，后者含各種附加后為24.94%），但稅制中含有大量的優(yōu)惠政策，導(dǎo)致實(shí)際稅負(fù)較低，所以兩國目前也對(duì)美國最低稅的建議反應(yīng)冷淡。

就全球最低稅問題，OECD目前左右為難：如果“得罪”了美國，“雙支柱”方案很可能泡湯；如果違背了低稅國的意愿，包容性框架內(nèi)部可能出現(xiàn)分裂，同樣難以達(dá)成國際共識(shí)的方案。現(xiàn)在正是考驗(yàn)國際社會(huì)團(tuán)結(jié)和智慧的時(shí)候，希望“雙支柱”方案在經(jīng)過一波三折之后最終有一個(gè)各方面都滿意的結(jié)局。

（作者為中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授，文章轉(zhuǎn)自中國稅務(wù)報(bào)）

原文鏈接：點(diǎn)擊跳轉(zhuǎn)