【2021年02月16日】南北差距根本上是市場化程度的差距

文：任澤平 熊柴 于嘉俊
中國人民大學博士生黃汝南對本文有貢獻
當前我國南北差距明顯拉大。2012-2019年北方經(jīng)濟占全國比重從42.9%快速下降至35.4%，南北經(jīng)濟總量差距從14個百分點迅速擴大至29個百分點，人均GDP差距從0.97迅速增至1.30。
南北差距原因：從自然地理差異到市場發(fā)育差異。從五千年歷史看，由于北方因農(nóng)耕、游牧兩大文明長期沖突融合導致戰(zhàn)亂頻發(fā)及南北氣候差異等，中國人口和經(jīng)濟重心逐漸從黃河中下游向長江中下游轉(zhuǎn)移。計劃經(jīng)濟時期，北方因資源富集等形成重化工業(yè)優(yōu)勢而領(lǐng)先南方。改革開放后，北方依靠要素和投資驅(qū)動繼續(xù)階段領(lǐng)先，但也導致市場化改革內(nèi)生動力不足；而南方依托便利的海運和長江內(nèi)河航運優(yōu)勢，通過市場化改革大力發(fā)展外向型經(jīng)濟而逐漸崛起。2012年后，中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向依靠創(chuàng)新驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展階段，南北市場發(fā)育差異問題凸顯，南方較快轉(zhuǎn)型升級，而北方逐漸乏力。
南北差距拉大，根本上是市場化程度的差距，這是市場經(jīng)濟對計劃經(jīng)濟的勝利，證明北方加大市場化改革的必要性和緊迫性。
解決南北差距既要針對北方短板加快市場化改革，還要從全國層面基于市場規(guī)律統(tǒng)籌推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，北方要大力向南方學習，加快深化產(chǎn)權(quán)、要素等市場化改革，加快打造親清新型政商關(guān)系以優(yōu)化營商環(huán)境。另一方面，要充分尊重人口和產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢區(qū)域集聚的客觀規(guī)律，立足各地區(qū)比較優(yōu)勢順勢而為，加快都市圈城市群建設(shè)，在集聚中促進平衡。
“雙循環(huán)”的核心是對內(nèi)擴大內(nèi)需、對外提升產(chǎn)業(yè)鏈安全，關(guān)鍵是三大抓手：“新基建”、城市群和放開生育。這是這些年我們在公共政策領(lǐng)域的三大建言和呼吁，其中新基建已經(jīng)從學術(shù)討論走向國家戰(zhàn)略，都市圈城市群逐漸走向社會共識但尚未完全落實，而全面放開生育則面臨巨大的學術(shù)分歧和社會爭議。

1 我國區(qū)域發(fā)展新特征：南北差距明顯拉大
改革開放以來，我國區(qū)域發(fā)展差距總體呈縮小態(tài)勢，但2014年后區(qū)域差距有所擴大。由于歷史原因，新中國成立初期北方尤其是東北重工業(yè)基礎(chǔ)良好、經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，1950年代蘇聯(lián)援助也主要集中在東北。1960年代基于國防安全考慮的“三線建設(shè)”促進了中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，1960-1977年人均GDP最高的東北與最低的西部的差距由3.06降至2.20。1978年改革開放后，東部基于區(qū)位優(yōu)勢率先發(fā)展，大量人口從內(nèi)地向東部集聚，1991年東部人均GDP超過東北居四大區(qū)域之首，其人均GDP與最低的西部的比值一度擴大至2003年的峰值2.61。2003年后，隨著西部開發(fā)、東北振興、中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施，以及2008年金融危機后沿海地區(qū)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，各區(qū)域人均GDP相對差距逐漸縮小，但2014年后有所擴大。
從全國看，以反映各省人均GDP整體相對差異水平的變異系數(shù)看，31省人均GDP變異系數(shù)從1978年的0.966快速下降至1990年的谷值0.593，隨后在東部率先發(fā)展的帶動下爬升至2002年的峰值0.708，再回落到2014年的0.435，之后又攀升至2019年的0.472。分地區(qū)看，四大地區(qū)人均GDP變異系數(shù)的發(fā)展趨勢與全國較為一致，2014年達谷值后有所擴大。

當前區(qū)域差距的擴大主要在于南北差距，2012-2019年南北經(jīng)濟總量差距從14個百分點迅速擴大至29個百分點，但人口份額變化很小，導致該時期南北人均GDP差距由0.97迅速增至1.30。從經(jīng)濟看，1978-2012年南北經(jīng)濟份額（以地區(qū)GDP合計為分母）分別從53.7%、46.3%變化至57.1%、42.9%，差距從7.5個百分點擴大至14.2個百分點；其中1995年南北經(jīng)濟份額差距一度達17.3個百分點。2013年起，南北經(jīng)濟總量差距迅速拉大，2019年經(jīng)濟份額分別為64.6%、35.4%，差距擴大至29.1個百分點。
從人口看，改革開放以來，我國人口流動的主要方向是從中西部到東部的珠三角、長三角和京津地區(qū)，1978-2019年東部人口份額從34.0%增至38.6%；南北人口份額變化較小，1978-2019年南北人口份額分別從42.2%、57.8%變化至41.6%、58.4%，變化僅0.6個百分點。
從人均GDP看，我國北方人均GDP長期高于南方但逐漸縮小，1978-2012年南北人均GDP差距由0.85變化至0.97，向1趨近表明差距縮小。之后，南北人均差距迅速擴大至2019年的1.30。即使扣除東北地區(qū)，2012-2019年南北人均GDP差距仍從0.98擴大至1.24，表明東北的相對衰落只能部分解釋南北人均差距擴大。

從10強省看，1978-2020年北方從5個降至僅剩山東、河南2個。1978-2019年，我國10強省經(jīng)濟份額從54.9%提升至61.3%。在改革開放初期，北方在我國10強省中占據(jù)5席，其中東北占兩席（遼寧、黑龍江）。之后，東南沿海省份迅速崛起，1984年浙江取代黑龍江進入前10。此后，北方的山東、遼寧、河南、河北長期位居前10。由于2010年后經(jīng)濟轉(zhuǎn)型緩慢，遼寧、河北先后在2016、2018年跌出全國前10。目前北方在全國經(jīng)濟10強中僅剩山東、河南兩省。其中，山東從1980年起一直位列前3，2007年開始持續(xù)位居第三，但與第二名江蘇的差距從2007年的242億元持續(xù)擴大2019年的2.9萬億元，而與第四名浙江的差距逐漸縮小至不到9000億元。

從20強城市看，1978-2020年北方從11個降至5個，其中10強城市從6個降至僅剩北京1個。1978-2019年，我國20強城市經(jīng)濟份額從29.7%上升至34.5%。改革開放初期，北方在20強城市中占11個，其中東北6個。隨著改革開放后深圳、無錫、寧波等東南沿海城市陸續(xù)崛起，1990年20強城市中北方減至9個，東北的長春、鞍山陸續(xù)掉隊。2010年 20強城市中北方降至8個，且有3城位居倒數(shù)，哈爾濱從1978年的第8名降至第20名。2001年加入世界貿(mào)易組織后，以出口為導向的東南沿海地區(qū)進一步融入全球經(jīng)濟體系，佛山、東莞等制造業(yè)城市崛起，哈爾濱、石家莊、大慶逐漸掉出20強。2010年，北方在 20強城市中降至7個。2014年后，北方的唐山、大連、沈陽、煙臺先后掉隊。2017-2018年，北方在20強城市僅剩北京、天津、青島、鄭州4個，10強中僅剩北京、天津2個；2019年濟南在合并萊蕪后進入20強。2020年，南京取代天津進入10強，北方在10強城市中僅剩北京。

2 南北差距原因：從自然地理差異到市場發(fā)育差異
從五千年歷史看，因農(nóng)耕技術(shù)進步、北方戰(zhàn)亂頻發(fā)、南北氣候差異等，中國人口重心逐漸從北方黃河中下游向南方長江中下游轉(zhuǎn)移，南方逐漸從山地密林的蠻荒瘴氣之地開發(fā)成宜居宜業(yè)之地，在南宋時期徹底取代北方成為經(jīng)濟重心。不可否認，長江與黃河都是華夏文化的搖籃，但位于黃河中下游的中原地區(qū)無疑是早期中心，夏商周等王朝核心范圍均位于此，原因可能在于南北氣候差異，北方干燥缺水、溫差大，南方濕潤、溫差小，這使得在農(nóng)耕時代初期，相對干旱、疏松的黃土沉積平原，比南方的黏土濕地更容易開發(fā)耕作。在秦漢時期，關(guān)中平原是全國經(jīng)濟重心，北方經(jīng)濟、人口長期領(lǐng)先，而南方不少地區(qū)仍是蠻荒瘴氣之地。
但北方長期處于王朝更替的中心和農(nóng)耕文明與游牧文明的沖突融合，戰(zhàn)亂頻發(fā)，從東漢末年開始北方人口大量移居南方，南方地區(qū)逐漸開發(fā)并快速發(fā)展，特別是在兩晉南北朝時期。江南經(jīng)濟的快速發(fā)展，使得隋煬帝開鑿北起涿郡、南到杭州的大運河，主要目的在于把江南豐富的物產(chǎn)往北運調(diào)。唐朝安史之亂后，南方人口和經(jīng)濟開始超過北方。到南宋時期，嶺南快速開發(fā)，南方絕對取代北方成為中國經(jīng)濟和人口重心，西北陸上絲綢之路讓位于東南海上絲綢之路，南方領(lǐng)先格局基本延續(xù)至今。盡管清朝中期開始閉關(guān)鎖國，但仍保留了廣州一地作為通商口岸。
計劃經(jīng)濟時期，資源富集等奠定北方重化工業(yè)優(yōu)勢，因而領(lǐng)先于南方。在計劃經(jīng)濟時期，中國經(jīng)濟發(fā)展基本依靠內(nèi)循環(huán)，北方依托豐富的煤炭、石油、鐵礦資源和蘇聯(lián)援助等逐漸形成了以資源型和重化工業(yè)型為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以貨運為主的鐵路建設(shè)更使得北方區(qū)位優(yōu)勢凸顯，經(jīng)濟發(fā)展水平明顯超過南方。東北地區(qū)作為我國重工業(yè)基地，發(fā)展水平更是居前，遼寧GDP長期位居全國前三、一度位居第一。而南方資源相對匱乏，經(jīng)濟發(fā)展較為落后；東南沿海更處海防前線，重工業(yè)、大項目的布局較少。改革開放前，北方GDP占比長期在46%-49%之間，1960年更是一度高達49.9%，而南方人均GDP僅相當于北方的80%-90%。
改革開放后，南方依托便利的海運和長江內(nèi)河航運優(yōu)勢、通過市場化改革大力發(fā)展外向型經(jīng)濟而逐漸崛起，而北方在重化工業(yè)需求拉動下通過要素和投資驅(qū)動仍保持了較長時期輝煌、但也造成市場化改革內(nèi)生動力不足。1978年后，我國逐漸從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，但南北市場化改革進展差異明顯。從自然地理角度，改革開放要求融入全球化體系，東南沿海較北方沿海具有更為便利的海運優(yōu)勢，并通過長江、珠江較易形成廣闊市場和腹地。而黃河水量少河道淺，通航能力差，使得北方省份經(jīng)濟聯(lián)系明顯不如南方，在發(fā)展外向型經(jīng)濟時面臨劣勢。
從制度演化角度，改革開放初期南方珠三角地區(qū)利用毗鄰港澳優(yōu)勢等，大力發(fā)展加工制造業(yè)，廣東經(jīng)濟總量在1980年代末開始躍居第一；該時期江蘇、浙江也快速發(fā)展。1990年以上海浦東開發(fā)開放為標志，長三角和長江流域明顯帶動。在北方，盡管東北地區(qū)因強大的計劃經(jīng)濟慣性、沉重的計劃經(jīng)濟包袱和資源逐漸枯竭等在1990年代開始衰落、大量國企倒閉，但大規(guī)模鐵公基建設(shè)對鋼鐵、水泥、石化、煤炭等重化工業(yè)需求巨大，使得北方經(jīng)濟仍保持了較長時間輝煌，特別是山東、天津、河北、山西等地區(qū)；山東經(jīng)濟總量在2004、2006年兩次超過江蘇位居全國第二，山西煤老板風光全國。
南北市場發(fā)育差異在2008年末“四萬億”投資后凸顯，南方較快轉(zhuǎn)型升級發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)，而北方逐漸乏力。2008年全球金融危機后，兩年“四萬億”投資使得北方經(jīng)濟再延續(xù)了短暫輝煌。但之后，全球經(jīng)濟長期低迷，國際大宗商品和能源價格一度進入漫長熊市；中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，依靠要素和投資驅(qū)動的老路難以為繼，波切需要轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。2015年末，中央提出大力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；2020年，中央要求，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際國內(nèi)雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。在南方，東南地區(qū)因日益發(fā)育的市場機制快速出清過剩產(chǎn)能，大力騰籠換鳥推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，南方內(nèi)陸省份依托長江等承接沿海產(chǎn)業(yè)，近年貴州、云南、西藏、江西等省份經(jīng)濟增速持續(xù)領(lǐng)跑全國。在北方，因市場機制改革滯后，營商環(huán)境相對較差，新經(jīng)濟新動能培育緩慢，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級艱難。
從經(jīng)濟普查等情況看，南北差距拉大的情況可能發(fā)生更早，但被北方較多的數(shù)據(jù)注水掩蓋。2014年，中央巡視組發(fā)現(xiàn)東北地區(qū)經(jīng)濟數(shù)據(jù)注水嚴重；在“擠水分”之后，2016年遼寧名義GDP較2015年縮水22.4%。2018年第四次全國經(jīng)濟普查后，全國GDP比初步核算數(shù)增加2.1%；其中，南方16省有14省上調(diào)、2省下調(diào)，北方15省有12省下調(diào)、3省上調(diào)。下調(diào)超過10%的有天津、吉林、黑龍江、山東，均為北方省份，分別為-29.0%、-25.3%、-21.5%、-12.8%。山東調(diào)整幅度超過甘肅省2019年GDP（8718億元），天津調(diào)整幅度超過海南GDP（5309億元）。部分地區(qū)GDP的大幅調(diào)整，雖然有統(tǒng)計標準規(guī)范和調(diào)整的因素，但更與擠掉多年累積的GDP“水分”有關(guān)。

3 推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國際經(jīng)驗
總體上看，發(fā)達國家區(qū)域人均差距長期較小，關(guān)鍵在于各類要素在市場機制下充分流動，進而在集聚中走向平衡。比如，人口遷移的基本邏輯是人往高處走，人隨產(chǎn)業(yè)走。理論上，較高的人均收入將不斷吸引區(qū)外人口凈流入，直至該地區(qū)人均收入與其他地區(qū)持平，即各地區(qū)經(jīng)濟份額與人口份額的比值趨近1，形成區(qū)域發(fā)展的相對平衡。
在美國，區(qū)域人均差距長期較小，地區(qū)人口份額與經(jīng)濟份額變化比較一致。從總體看，1963-2019年美國不含阿拉斯加的49個州人均GDP變異系數(shù)0.193波動變至0.192，基本保持在0.15-0.20之間，遠低于中國當前的0.47。分州看，2019年美國50個州中有46個州的經(jīng)濟-人口比值在0.7-1.3之間，人口合計占比約90%；其中有21個州的經(jīng)濟-人口比值在0.9-1.0之間。而中國2019年31省中只有15省經(jīng)濟-人口比值在0.7-1.3之間，人口合計占比僅51%；其中北京、上海在2.2以上，甘肅、黑龍江在0.6以下。
從都會區(qū)看，1910-2015年美國都會區(qū)人口比重從28.4%增至85.6%，其中人口向大都會區(qū)化集聚態(tài)勢明顯。2015年5-25萬、25-100萬、100-500萬、500萬人以上都會區(qū)經(jīng)濟-人口比值分別為0.75、0.84、1.09、1.26，差異較小。
從重點地區(qū)看，1970年開始，美國傳統(tǒng)制造逐漸衰落，人口逐漸從相對衰落的五大湖區(qū)向能源、現(xiàn)代制造和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主導的西海岸、南海岸集聚。1970-2019年，美國“鐵銹八州”的經(jīng)濟份額由37.9%下降至25.8%，人口份額也由35.4%降至24.7%，經(jīng)濟-人口比值從1.07下降至1.04；同期加利福尼亞、佛羅里達、德克薩斯三州的經(jīng)濟份額由19.3%升至28.5%，人口份額由18.7%升至27.4%，經(jīng)濟-人口比值從1.03略升至1.04。

在日本，人口隨產(chǎn)業(yè)持續(xù)向向東京圈、大阪圈、名古屋圈“三極”集聚1973年左右后轉(zhuǎn)為向東京圈“一極”集聚，三大都市圈經(jīng)濟-人口比值逐漸趨近于1.0。日本三大都市圈土地面積合計3.8萬平方公里，占日本的10.2%，當前經(jīng)濟份額、人口份額分別為56%、52%。在1970年代日本經(jīng)濟增速換擋以前，因三大都市圈收入水平較高且經(jīng)濟持續(xù)集聚，人口大規(guī)模流入。1955年東京圈、大阪圈、名古屋圈GDP占全國份額分別為23.8%、15.3%、8.6%，人口占比分別為17.3%、12.3%、7.7%，經(jīng)濟-人口比值為1.38、1.24、1.12。到1973年，三大都市圈GDP占比分別增至29.1%、16.9%、9.4%，人口分別達2607、1636、918萬人，占比分別達23.9%、15%、8.4%，經(jīng)濟-人口比值分別為1.22、1.13、1.12。
1973年之后，東京圈人口繼續(xù)保持明顯凈遷入，名古屋圈大阪圈人口遷入基本停滯、主要依靠自然增長。2014年東京圈、大阪圈、名古屋圈經(jīng)濟份額分別為32.3%、13.9%、9.9%，人口分別為3592、1836、1132萬人，占比分別為28.3%、14.4%、8.9%，經(jīng)濟-人口比值分別為1.14、0.96、1.11。

在韓國，首爾圈人口大量流入使得其經(jīng)濟-人口比值趨近1。1955-2015年首爾都市圈人口從393萬人增至2442萬人，占全國比重從18.3%增至49.1%。隨著人口持續(xù)大量遷入，首爾圈經(jīng)濟-人口比值逐漸下降，1985年為1.122，持續(xù)降至2010年0.998，然后在接近1的位置波動，2016年為1.008。
4 建議：北方加大市場化改革，全國統(tǒng)籌推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展
當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興的關(guān)鍵時期，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際國內(nèi)雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的應(yīng)有之義，是社會和諧、政治穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障。我們認為，解決南北差距既要針對北方短板加快市場化改革，還要從全國層面基于市場規(guī)律統(tǒng)籌推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
一方面，北方要大力向南方學習，加快深化產(chǎn)權(quán)、要素等市場化改革，大力轉(zhuǎn)變政府職能并加快打造“親”“清”新型政商關(guān)系以優(yōu)化營商環(huán)境。北方地區(qū)應(yīng)大力向東南沿海地區(qū)學習，進一步解放思想、破除體制機制障礙，加快深化產(chǎn)權(quán)改革、要素改革、國企改革等市場化改革。理順政府和市場關(guān)系，大幅減少政府對資源的直接配置，強化事中事后監(jiān)管，給市場發(fā)育創(chuàng)造條件。進一步推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，建立健全權(quán)力清單、責任清單制度。打造“親”“清”新型政商關(guān)系，培育有利于民營經(jīng)濟發(fā)展、有利于新經(jīng)濟發(fā)展的市場環(huán)境，消解民企發(fā)展面臨的歧視性限制和隱性障礙。
另一方面，要充分尊重人口和產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢區(qū)域集聚的客觀規(guī)律，立足各地區(qū)比較優(yōu)勢順勢而為，打破地區(qū)行政分割、破除要素流動障礙、完善財政轉(zhuǎn)移支付機制和生態(tài)補償機制等，加快都市圈城市群建設(shè)，在集聚中促進平衡。推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標促進人民生活水平大體相當，絕不能是追求各地區(qū)經(jīng)濟總量均衡，也不可能要求各地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展上達到同一水平。習近平總書記2019年12月在《求是》發(fā)表文章《推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局》指出，要尊重人口和產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢地區(qū)集聚的客觀規(guī)律，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力，增強其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。
一是進一步打破地區(qū)行政分割，全面破除要素流動障礙，加快形成全國統(tǒng)一開放、競爭有序的商品和要素市場。經(jīng)過40多年改革開放，中國商品市場發(fā)育較為充分，商品和服務(wù)價格97%以上由市場定價，但仍存在地區(qū)分割問題；土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場發(fā)育相對滯后，市場決定要素配置范圍有限、要素流動存在體制機制障礙、新型要素市場規(guī)則建設(shè)滯后等，影響了市場對資源配置決定性作用的發(fā)揮。要樹立全國經(jīng)濟“一盤棋”的思想，消除歧視性、隱蔽性的區(qū)域市場壁壘，打破行政性壟斷，堅決破除地方保護主義；加快促進土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)自由流動，提高要素配置效率。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌對維護全國統(tǒng)一大市場、促進企業(yè)間公平競爭和勞動力自由流動具有重要意義，要加快養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進度、提高統(tǒng)籌水平，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)制度統(tǒng)一和區(qū)域間互助共濟。
二是深化土地制度改革，建立健全宅基地自愿有償退出機制，以常住人口增量為主要標準供給城鎮(zhèn)用地，推進市場化的跨省換地。土地是各項要素中市場化改革最為滯后的領(lǐng)域，潛力極大。從城鄉(xiāng)角度看，應(yīng)加快建立健全宅基地自愿有償退出機制，進而加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，并推行新增常住人口與土地供應(yīng)掛鉤，對人口增長的地區(qū)加大建設(shè)用地供應(yīng)，對人口減少的地區(qū)要減少土地供應(yīng)。目前的“人地掛鉤”指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量與城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)量掛鉤（2016年《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》），作用有限。
從地區(qū)角度看，應(yīng)通過市場機制優(yōu)化城鎮(zhèn)用地指標在地區(qū)和城市之間的空間配置。中國補充耕地潛力主要在西部、東北地區(qū)，而需求主要在東部；人口、資本、技術(shù)等各種要素基本可以跨省流動，但耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等土地要素配置目前仍主要局限在省域乃至市域內(nèi)部。2018年3月，國務(wù)院發(fā)布《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，開始允許在中央統(tǒng)籌下的小規(guī)?？缡Q地；但規(guī)定由中央統(tǒng)一下達調(diào)劑任務(wù)，統(tǒng)一確定調(diào)劑價格標準，統(tǒng)一資金收取和支出，本質(zhì)仍是計劃配置。
三是充分尊重產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢地區(qū)集聚的客觀規(guī)律，加快貫徹落實城市群都市圈戰(zhàn)略。因共享效應(yīng)、匹配效應(yīng)、學習效應(yīng)因等，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要集聚，服務(wù)、高新技術(shù)、金融、制造等更明顯，人隨產(chǎn)業(yè)走，人口自然向以大城市為核心的都市圈城市群集聚，向經(jīng)濟更發(fā)達、收入水平更高、更能提供就業(yè)機會的地區(qū)流動和集聚，這是人類社會發(fā)展的一般規(guī)律。但在過去幾十年，關(guān)于“控制大城市規(guī)模、積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”的計劃經(jīng)濟思想長期占據(jù)主導，初衷是為了避免其他國家走過的城市化彎路，比如歐美的大城市病、拉美的貧民窟等問題這聽起來好像非常理想，關(guān)起門來想好像也很合理，但實踐中卻嚴重脫離實際，造成了一系列嚴重問題。在廣泛呼吁下，近年來中國區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略逐漸明確調(diào)整為“以中心城市為引領(lǐng)，以培育都市圈為突破口，以城市群為主體，以城市群帶動區(qū)域發(fā)展，對中小城市分類施策”。
過去中國城市化發(fā)展很快，城市治理能力未能跟上，導致不少城市、即便是小城市也面臨大城市病，但除少數(shù)超大城市外的核心區(qū)域外，多數(shù)大城市的承載能力均還有較大提升空間。從理論上看，當城市從集聚經(jīng)濟轉(zhuǎn)向集聚不經(jīng)濟時，產(chǎn)業(yè)和人口將自動外溢，使得城市單體規(guī)模面臨上限；不過，城市承載力隨著城市治理能力上升而提高，這意味著城市最優(yōu)規(guī)模呈現(xiàn)動態(tài)變化。從國際比較看，部分超大城市的核心區(qū)域人口已趨于飽和。北京五環(huán)內(nèi)、上海外環(huán)內(nèi)土地面積分別為668、664平方公里，與首爾市、東京都區(qū)的606、622平方公里非常接近，這意味著人口密度具有較好的可比性。2015年北京五環(huán)內(nèi)、上海外環(huán)內(nèi)人口密度分別為15774人/平方公里、17056人/平方公里，而首爾市為15527人/平方公里（高峰曾達17500人/平方公里）、東京都區(qū)為14797人/平方公里。
四是完善財政轉(zhuǎn)移支付機制確?；竟卜?wù)全覆蓋，完善生態(tài)補償機制確保受益者付費、保護者得到合理補償。在轉(zhuǎn)移支付方面，根據(jù)地區(qū)間財力差異狀況，通過轉(zhuǎn)移支付將常住人口人均基本公共服務(wù)支出差異控制在合理區(qū)間，特別是要對森林草原濕地等重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)提供足夠轉(zhuǎn)移支付。在生態(tài)補償方面，要按照區(qū)際公平、權(quán)責對等原則，鼓勵區(qū)際開展資金、產(chǎn)業(yè)、人才等多種補償，加快建立健全市場化、多元化生態(tài)補償機制。