優(yōu)化稅收營商環(huán)境的比較研究——基于《2020年營商環(huán)境報告》的分析

優(yōu)化稅收營商環(huán)境的比較研究——基于《2020年營商環(huán)境報告》的分析

于健

作者單位：國家稅務(wù)總局青島市稅務(wù)局國際稅收管理處

2019年10月，世界銀行（IBRD）發(fā)布了《2020年營商環(huán)境報告》（Doing Business 2020，以下簡稱《營商環(huán)境報告》），顯示我國營商環(huán)境便利度在全球190個經(jīng)濟體中排名躍升至第31位，較上一年提升15位，連續(xù)兩年躋身優(yōu)化營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟體；同時，納稅指標排名亦提升9位。IBRD對我國面向小微企業(yè)的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策、降低部分行業(yè)增值稅稅率、加強電子化納稅申報和繳納等方面都給予了積極評價。2018年9月，國家稅務(wù)總局出臺了《全國稅務(wù)系統(tǒng)進一步優(yōu)化稅收營商環(huán)境行動方案（2018年-2022年）》，提出了打造集約化、便捷化、低成本、高效能、公平化營商環(huán)境的遠景目標，并針對評價稅收營商環(huán)境的4項指標，制定了減少納稅次數(shù)、壓縮納稅時間、減輕稅費負擔、優(yōu)化申報后流程和規(guī)范稅收執(zhí)法5項行動任務(wù)。2019年11月，普華永道（PwC）與IBRD聯(lián)合發(fā)布了《營商環(huán)境報告》的子報告《2020年世界納稅報告》（Paying Taxes 2020，以下簡稱《納稅報告》），顯示近年來我國稅務(wù)部門在減稅降費方面持續(xù)發(fā)力，在創(chuàng)造更加寬松的稅收營商環(huán)境和促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展方面成效顯著。但從IBRD納稅指標來看，我國的總稅費率（Total Tax and Contribution Rate，TTCR）、申報后流程指標（Post-filing Index）等關(guān)鍵項目得分較低，辦稅時間和辦稅次數(shù)指標與表現(xiàn)最好的經(jīng)濟體相比也有一定差距，我國稅收營商環(huán)境仍有諸多亟待改進的地方。在當前國際環(huán)境日趨復(fù)雜、新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“新冠肺炎疫情”）進入常態(tài)化防控的背景下，進一步優(yōu)化稅收營商環(huán)境的重要性更加突出。

一、我國稅收營商環(huán)境現(xiàn)狀
（一）總體情況
《營商環(huán)境報告》選取北京（權(quán)重45%）和上海（權(quán)重55%）作為我國樣本城市，樣本數(shù)據(jù)截至2018年底。表1數(shù)據(jù)顯示，我國納稅指標中的納稅次數(shù)和納稅時間得分優(yōu)于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）高收入成員國平均水平，但距表現(xiàn)最好的經(jīng)濟體仍有差距；TTCR和申報后流程則是明顯短板，未達到全球平均水平。

（二）得分較低指標的原因分析
1.TTCR
表1顯示，我國的TTCR為59.2%，比上一年度下降4.8個百分點，改善幅度列全球第4，但仍高于東亞及太平洋地區(qū)33.6%和全球40.5%的平均水平。TTCR在一定程度上反映了我國企業(yè)稅費負擔情況，但受IBRD方法論所限，尤其對我國而言，TTCR明顯失真，推高了我國的TTCR。

  TTCR按照法定稅（費）率計算，沒有將我國大多數(shù)的稅費優(yōu)惠措施納入評價（見表2）。我國的減稅降費措施除降低法定稅(費)率外，大量以優(yōu)惠政策的形式存在。如2018年，我國在國家層面出臺了包括個人所得稅改革、增值稅三項減稅政策和企業(yè)所得稅、印花稅等七項減稅降費政策，受限于IBRD方法論以及樣本公司的基本假設(shè)，這些舉措未能全部適用于樣本公司。一些地方性減稅降費措施也未能全部納入評價，如上海市出臺的降低藥品、醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊費等4項地方性行政事業(yè)性收費的政策未納入評價。社會保險費費率方面，雖然上海2018年出臺了降低工傷保險費費率的政策，但調(diào)整幅度較小，最高僅下調(diào)了0.85%，不足以對TTCR計算產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

  圖1顯示二十國集團（G20）成員國的法定稅（費）率水平與納稅指標得分成反比。圖中虛線為企業(yè)所得稅稅率與社會保險費費率之和，實線為納稅指標得分，兩條折線走勢大體相反，進一步說明法定稅(費)率偏高致使TTCR指數(shù)偏高。我國法定稅（費）率偏高的現(xiàn)實拉低了我國的納稅指標得分。

2.申報后流程指數(shù)
申報后流程指數(shù)得分由四項內(nèi)容組成：申請增值稅留抵退稅所需時間、獲得增值稅留抵退稅所需時間、企業(yè)所得稅更正申報所需時間、完成企業(yè)所得稅更正申報時間。IBRD認可我國從2018年8月開始實施的對裝備制造等先進制造業(yè)、研發(fā)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等18類行業(yè)符合條件的企業(yè)以及電網(wǎng)企業(yè)實行增值稅留抵退稅政策，但同時認為該政策效應(yīng)具有滯后性，無法完全體現(xiàn)在2018年度內(nèi)，因此對我國申請增值稅留抵退稅所需時間、獲得增值稅留抵退稅所需時間（包括稽查部門稽查時間）都未給分，使我國申報后流程指數(shù)得分與上一年度持平，仍為50分（見表3）。

  二、稅收營商環(huán)境指標反映的深層次問題
受方法論和統(tǒng)計口徑所限，納稅指標雖不能全面反映我國稅收營商環(huán)境的現(xiàn)狀，但卻在客觀上反映出當前我國在稅收治理方面存在的深層次問題，對下一步加強我國稅收治理體系和治理能力建設(shè)、提升我國營商環(huán)境納稅指標得分、持續(xù)優(yōu)化稅收營商環(huán)境具有指向作用。

（一）稅收法治化建設(shè)助力優(yōu)化稅收營商環(huán)境任重而道遠
依法治國是我國的基本國策，依法治稅是稅收工作的靈魂，我國的稅收法治化建設(shè)起步較晚，與發(fā)達經(jīng)濟體相比仍存在著許多不足。一是稅收立法級次仍較低，稅收法律法規(guī)體系建設(shè)尚不完善。當前《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征收管理法》）尚未完成修訂，增值稅、消費稅等主要稅種沒有完成立法。依照發(fā)票電子化改革愿景，現(xiàn)有的稅收征管體制將發(fā)生巨大變革，但相關(guān)配套的法律法規(guī)尚未出臺，一方面增加了納稅人和繳費人的納稅遵從成本，另一方面稅收確定性也受到影響。二是在執(zhí)法層面，重監(jiān)管、重執(zhí)法。強調(diào)稅收“義務(wù)性”“無償性”的思想還存在。在具體實踐中表現(xiàn)為對“自由裁量權(quán)”的把握不夠準確的問題。三是稅務(wù)部門獲取涉稅數(shù)據(jù)的機制尚未上升為法律。2020年7月21日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的實施意見》，要求稅務(wù)、海關(guān)、人民銀行等部門強化數(shù)據(jù)共享，這將有助于打破“數(shù)據(jù)孤島”困境，解決以往涉稅信息共享范圍小、信息內(nèi)容不全、相關(guān)部門主動性不夠的問題，但這種機制尚未上升到法律層面，有必要從未來《稅收征收管理法》的修訂層面建立相應(yīng)的法律機制。

（二）稅務(wù)部門作為優(yōu)化稅收營商環(huán)境的主攻手，“以數(shù)治稅”能力尚未完全釋放
近年來，隨著我國綜合國力的提升，以“金稅三期”為代表，稅務(wù)部門的信息化建設(shè)取得了巨大進步，為國稅地稅征管體制改革的順利實施提供了強大的技術(shù)保障。發(fā)票電子化改革后，稅務(wù)部門全面掌握海量發(fā)票數(shù)據(jù)，如何管好用好數(shù)據(jù)將是未來稅務(wù)部門發(fā)展的主線之一，這需要解決當前的工作短板。一是稅務(wù)部門數(shù)據(jù)的加工處理能力還不強，表現(xiàn)在對海量數(shù)據(jù)的快速加工處理能力還有欠缺，如增值稅發(fā)票風險快速反應(yīng)在時間響應(yīng)上仍有滯后性，未能發(fā)揮出大數(shù)據(jù)的規(guī)?；?yīng)，數(shù)據(jù)的綜合分析運用能力仍需強化，這也是稅務(wù)部門未來規(guī)劃“金稅四期”應(yīng)予以重點關(guān)注的問題之一。二是稅收數(shù)據(jù)共享的局面尚未全面形成。集中表現(xiàn)在稅務(wù)部門獲得政府其他部門、雇主、銀行、交易相對人等第三方涉稅數(shù)據(jù)能力偏弱，甚至在政府部門之間涉稅數(shù)據(jù)的共享水平還不夠高、還存在“九龍治水”的現(xiàn)狀，這不僅在我國，在世界范圍內(nèi)也是橫亙在稅務(wù)部門面前無法繞開的一條“數(shù)據(jù)鴻溝”（見圖2）。

  三、提升我國營商環(huán)境納稅指標得分、持續(xù)優(yōu)化稅收營商環(huán)境的政策建議
堅持問題導向，針對當前我國稅收征管中的短板，圍繞如何提升我國營商環(huán)境納稅指標得分，營造更加穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的稅收營商環(huán)境，特提出以下政策建議。

（一）堅持以人民為中心的新發(fā)展理念
黨的十八屆五中全會提出著力踐行以人民為中心的發(fā)展思想，這是為人民服務(wù)思想在新時代的繼承和升華。稅務(wù)部門應(yīng)順應(yīng)時代潮流，推動以人民為中心的發(fā)展思想在稅務(wù)工作落地生根。近年來，圍繞以納稅人和繳費人為中心，稅務(wù)部門持續(xù)推出改革舉措優(yōu)化稅收營商環(huán)境。落實大規(guī)模減稅降費，打造升級版“便民辦稅春風行動”，個人所得稅預(yù)填報，推出“非接觸式”辦稅等新舉措，有效減輕了納稅人和繳費人負擔，降低了時間成本，提高了稅法遵從度，便民辦稅實現(xiàn)了“降門檻”“無門檻”“請進門”的優(yōu)化升級。2020年1月，國務(wù)院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》正式實施，這是落實“法治是最好的營商環(huán)境”和用法治規(guī)范優(yōu)化營商環(huán)境的集中體現(xiàn)。下一步，仍要緊扣以納稅人和繳費人為核心的理念，聚焦降低納稅遵從成本、提高稅收確定性、提升滿意度和獲得感，在優(yōu)化稅收營商環(huán)境上持續(xù)發(fā)力。一是加速推進發(fā)票電子化改革，打破現(xiàn)有的圍繞發(fā)票強征管、抓執(zhí)法、搞服務(wù)的管理體制。學習奧地利、加拿大、法國等國，以適當形式引入納稅人和繳費人參與設(shè)計、重塑稅收征管業(yè)務(wù)流程，結(jié)合《稅收征收管理法》的修訂，重新梳理稅收崗責體系，突出以納稅人和繳費人為中心的導向性。二是以數(shù)據(jù)為驅(qū)動，提升稅務(wù)部門的數(shù)據(jù)處理能力。探索實施多稅(費)種聯(lián)合申報。在繼續(xù)優(yōu)化和完善個人所得稅現(xiàn)有的預(yù)填報制度的基礎(chǔ)上，以增值稅、企業(yè)所得稅等主要稅種為重點，擴大預(yù)填報應(yīng)用范圍，進一步壓縮辦稅時間、減少辦稅次數(shù)，提升辦稅體驗。三是打造“無感式”納稅服務(wù)。伴隨發(fā)票電子化改革，稅務(wù)行政審批事項將進一步被壓縮直至全面取消，這使納稅服務(wù)逐步實現(xiàn)“預(yù)填單”到“免填單”再到“無感式”的升級。可借鑒葡萄牙稅務(wù)部門推行的醫(yī)療保健和教育費用自動退稅的做法，從享受稅費優(yōu)惠事項入手，建立無需申請即可自動享受稅收優(yōu)惠和退稅服務(wù)的機制，進而實現(xiàn)更多的自動預(yù)填報，方便納稅人申報。四是推出更高標準的個性化服務(wù)。稅務(wù)部門推出的大企業(yè)個性化服務(wù)、預(yù)約服務(wù)制度已有多年，但針對自然人稅費征收的個性化服務(wù)起步較晚?？山梃b羅馬尼亞推行的針對高凈值人士的稅收遵從戰(zhàn)略，從高資產(chǎn)、高收入人士入手，探索建立面向自然人的“私人訂制”納稅服務(wù)，寓管于服，促進重點人群提升納稅遵從意愿、降低涉稅違法風險。

（二）擁抱新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命
當今世界新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命正在如火如荼地進行，5G、人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新科技的高速發(fā)展推動人們傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式悄然發(fā)生改變，打造智慧國家、數(shù)字政府成為趨勢。黨的十九大將推進數(shù)字中國建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略。2019年12月，中國軟件評測中心評估結(jié)果顯示，中國“數(shù)字政府”建設(shè)進入全面提升階段，在創(chuàng)新政府治理和服務(wù)模式、提升行政管理和服務(wù)效率、提高政府公信力和執(zhí)行力等方面發(fā)揮的作用越來越明顯。國內(nèi)多地推出了加快“數(shù)字政府”建設(shè)的實施意見，“云上中國”的建設(shè)步伐加快，稅務(wù)部門信息化建設(shè)水平也將獲得跨越式發(fā)展。2020年底基本實現(xiàn)增值稅專用發(fā)票電子化；未來幾年全面實現(xiàn)發(fā)票電子化，建設(shè)更高標準的全國統(tǒng)一規(guī)范的電子稅務(wù)局，打造“云上稅務(wù)”；在未來“金稅四期”建設(shè)中充分為納稅人和繳費人預(yù)留接口，允許符合安全規(guī)范和技術(shù)標準的企業(yè)會計軟件與稅務(wù)部門進行對接，自動提取財務(wù)數(shù)據(jù)，簡化納稅申報；依托大數(shù)據(jù)，精確服務(wù)、精準監(jiān)管將取代傳統(tǒng)粗放式的管理模式，降低稅務(wù)部門執(zhí)法風險的同時提升稅務(wù)部門打擊涉稅違法犯罪的精準性和實效性；虛擬現(xiàn)實和人工智能等新技術(shù)將實現(xiàn)稅務(wù)場景式服務(wù)成為可能，生物識別技術(shù)的進步將打造出個人專屬的虛擬助手或“稅務(wù)師”，實現(xiàn)升級版“個性化”服務(wù)，這都將使納稅人和繳費人獲得前所未有的辦稅新體驗。隨著稅務(wù)部門數(shù)據(jù)處理能力的不斷加強，通過數(shù)據(jù)模型將合規(guī)性向“上游”轉(zhuǎn)移，建立基于心理學和行為學的預(yù)測和分析納稅人行為的智能評估系統(tǒng)，將大大提升稅務(wù)評估、稅務(wù)風險分析的精準性和實效性，納稅服務(wù)工作也將從線下轉(zhuǎn)為線上的納稅輔導和政策咨詢服務(wù)。依托OECD等國際組織，在“一帶一路”合作框架內(nèi)，憑借更加高效和穩(wěn)定的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，加強與其他經(jīng)濟體的涉稅信息共享，繼續(xù)鞏固平等互惠的合作機制，共同打擊國際逃避稅，為國際稅收治理提供“中國智慧”和“中國方案”。

（三）充分利用新冠肺炎疫情防控常態(tài)化的實踐契機
當前，新冠肺炎疫情不斷沖擊著人們傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，出于物理隔離的需要，居家辦公、遠程教育等線上產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。稅務(wù)部門推出的“非接觸式”辦稅服務(wù)受到廣大納稅人和繳費人的歡迎。這一改人們對于傳統(tǒng)辦稅方式的路徑依賴和慣性思維，為稅務(wù)部門全面推行涉稅事項網(wǎng)上辦理提供了契機?！禣ECD稅收征管2019》顯示，在世界范圍內(nèi)，盡管納稅人出于方便和成本效益原則轉(zhuǎn)而使用電子服務(wù)，但仍有一定比例的納稅人不能使用或不習慣使用電子服務(wù)。以發(fā)展水平較高的新加坡為例，該國實施電子房產(chǎn)稅賬單以來，截至2017年底，仍有7%的業(yè)主更加愿意繼續(xù)使用紙質(zhì)賬單。而新冠肺炎疫情卻意外地給納稅人轉(zhuǎn)換辦稅服務(wù)渠道提供了外在驅(qū)動力。2020年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的實施意見》，也提出了2020年底主要涉稅服務(wù)事項基本實現(xiàn)網(wǎng)上辦理的目標。未來，隨著智能對話機器人的廣泛使用，來自辦稅服務(wù)廳前端的基層稅務(wù)人員的數(shù)量將逐漸減少，納稅人和繳費人轉(zhuǎn)而對政策咨詢的需求會逐步增加。涉稅事項網(wǎng)上辦還將打破稅收征管的地域藩籬，使全國通辦甚至未來參與全球稅收治理都成為可能，納稅人和繳費人的稅收遵從成本將進一步降低。

2019年以來，我國陸續(xù)開展了更高水平的征管體制改革，實施了更大規(guī)模的減稅降費，特別是新冠肺炎疫情下，推出了一系列稅收創(chuàng)新舉措，正如OECD在報告中所講，這些改革的政策效應(yīng)將會持續(xù)釋放，我國的稅收營商環(huán)境還將再上一個新臺階。

END
（本文刊載于《國際稅收》2020年第10期）