“逆全球化”背景下中國的涉外稅收政策選擇

“逆全球化”背景下中國的涉外稅收政策選擇

2017-06-01 | 來源：《稅務研究》 | 作者：沈婭莉

內容提要：發(fā)達國家興起的“逆全球化”浪潮加大了我國吸引外商直接投資的難度，使我國產業(yè)資本加速外流。本文分析了“逆全球化”對我國涉外投資的影響及對涉外稅收政策的挑戰(zhàn)，指出“逆全球化”背景下，我國應調整涉外稅收政策：一方面應優(yōu)化稅制結構，降低企業(yè)稅收負擔，提高企業(yè)國際競爭力，吸引外商直接投資回流；另一方面應加強國際稅收合作，提高涉外稅收征管效率，打擊跨國避稅行為，維護國家稅收權益。
    關鍵詞：逆全球化 稅制改革 稅制結構 涉外稅收
    一、引 言

     我國的涉外稅收政策是隨著國家對外經(jīng)濟貿易活動的發(fā)展而逐步建立起來的。改革開放以來，為適應對外經(jīng)濟發(fā)展需要， 我國涉外稅收政策圍繞國家宏觀經(jīng)濟戰(zhàn)略目標進行了一系列改革，其政策選擇取向經(jīng)歷了改革初期“引進來”為主（1979 —2001 年）、“走出去”與“引進來”并重（2002 —2012 年）、助推構建開放型經(jīng)濟新體制的大國稅收（2013 年至今）等三個發(fā)展階段。改革開放初期我國以“全面優(yōu)惠”、“引進來”為主的涉外稅收政策對吸引外商直接投資、建立和完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制及促進國民經(jīng)濟快速發(fā)展起到了巨大作用。1984-2001 年，我國實際利用外資規(guī)模由12.58億美元增長至468.78億美元，年平均增長率為23.72%.2002-2012 年間，我國逐步取消了專門針對外資企業(yè)的優(yōu)惠措施，涉外稅收政策轉為“走出去”與“引進來”并重。這一時期，我國實際利用外資規(guī)模由2002年的527.43億美元增長到2 0 1 2 年的1 1 1 7 . 1 6 億美元，年平均增長率降為8.2%.而2013 至今，我國涉外稅收政策調整為以服務“走出去”企業(yè)為主。這一階段我國實際利用外資規(guī)模由2013 年的1 175.86 億美元增長到2015年的1 262.70 億美元，年平均增長率僅為3.62%，而對外直接投資則以16.22% 的年平均增長率高速增長，遠遠超過實際利用外資增速。
    綜上不難看出，我國涉外稅收政策與經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標密不可分。涉外稅收政策通過影響涉外投資規(guī)模與結構，對我國的經(jīng)濟發(fā)展產生重大影響，是貫徹和實現(xiàn)我國各階段經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標的重要保障。
    2008年國際金融危機爆發(fā)以來，一些發(fā)達國家開始推行貿易保護主義以促進本國經(jīng)濟復蘇，民粹主義和孤立主義更是大行其道。這些現(xiàn)象表明“全球化”進程出現(xiàn)了逆轉?！澳嫒蚧北尘跋拢絹碓蕉嗟膰彝菩匈Q易和投資保護主義，使得人員、商品及資本自由流動的壁壘愈發(fā)頑固，給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來極大不確定性。在此形勢下，我國涉外稅收政策應及時調整，以適應“逆全球化”帶來的挑戰(zhàn)。

    二、“逆全球化”對我國涉外投資的影響
     （一）“逆全球化”的產生及發(fā)展
    1.“逆全球化”的產生。眾所周知，冷戰(zhàn)結束后的“全球化”浪潮使得生產要素和自然資源在全球市場上得到合理配置，推動了世界經(jīng)濟快速發(fā)展，那些順應歷史潮流、積極主動參與“全球化”進程的國家獲得快速發(fā)展。然而，國際金融危機爆發(fā)后，“全球化”為世界經(jīng)濟發(fā)展作出的貢獻遭到了質疑，一些發(fā)達國家將市場運行失調、國際貿易失衡、經(jīng)濟結構扭曲、高失業(yè)率等歸罪于“全球化”，“反全球化”思潮悄然興起。
    2.“逆全球化”的發(fā)展。2015 年來，貿易保護主義、民粹主義、孤立主義開始大行其道，從美國、英國、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)興起的“反全球化”浪潮開始席卷全球。英國經(jīng)濟政策研究中心發(fā)布的《全球貿易預警（GTA）》報告顯示，2015 年全球實施的貿易限制措施數(shù)量為736 個，較2014 年增加50%.從實施國別來看，由G20 國家實施的貿易保護措施數(shù)量為599 項，占到81%，而美國采取了90 項貿易歧視措施，位居世界之首。2016 年6 月，英國通過“脫歐”公投，直接阻斷歐洲一體化進程。
    2016 年11 月8 日，特朗普當選美國總統(tǒng)，宣布將改革美國現(xiàn)有稅收和對外貿易政策，推行超低稅率，退出環(huán)太平洋合作組織（TPP）與跨大西洋貿易和投資伙伴關系協(xié)定（TTIP），力促跨國公司回歸投資美國，推動本土投資和制造業(yè)回歸。這標志著美國開始公開推行貿易保護主義和國際稅收競爭。英國“脫歐”、特朗普當選美國總統(tǒng)、歐洲議會宣布不承認中國的市場經(jīng)濟國家地位、歐盟修改貿易防御立法、多邊貿易投資機制止步不前、封閉性區(qū)域協(xié)定盛行等都說明“全球化”進程出現(xiàn)了逆轉。
    （二）“逆全球化”對我國涉外投資的影響
    “逆全球化”浪潮下，發(fā)達國家摒棄了一直堅持的自由貿易理念，重拾貿易保護主義。各國圍繞資金、市場、資源、人才、技術的爭奪更加激烈，“逆全球化”給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大的挑戰(zhàn)和不確定性。
    1.“逆全球化”加大了我國吸引外商直接投資（FDI）的難度。如圖1 所示，1984-2008 年，我國實際利用外資規(guī)模呈上漲趨勢，年平均增長率為19.6%，2009-2015 年受發(fā)達國家經(jīng)濟危機和“逆全球化”影響，我國吸引外商投資難度加大，實際利用外資規(guī)模增長速度快速降低，年平均增長率僅為5.80%.OECD 統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015 年全球FDI達1.76 萬億美元，同比上升38%，而我國FDI 為1 262.7 億美元，同比僅增長5.61%，遠遠落后于全球FDI增長速度。另據(jù)商務部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年1-10月，我國實際利用外資規(guī)模達1 039.1億美元，同比增長4.2%.但值得注意的是，由于受發(fā)達國家貿易保護主義、制造業(yè)回歸等“逆全球化”行為影響，如圖2所示，在我國實際利用的外資中有75%來自中國香港、澳門和臺灣地區(qū)，僅有10%來自美國、日本、德國和英國等發(fā)達國家，這說明發(fā)達國家對我國的直接投資比例很小，我國實際利用外資規(guī)模雖然小幅增長，但外商直接投資主要來源于中國內部（香港、澳門、臺灣均屬于中國），吸引外商的結構不合理。

    2.“逆全球化”加速我國資本外流。如圖1 所示，2008 年以后，我國受“逆全球化”思潮影響，產業(yè)資本開始從我國流出。2009-2015 年，我國對外直接投資規(guī)?？焖僭鲩L， 年平均增長率達17.09%，遠遠超過實際利用外資增長速度。從2014年開始，中國已連續(xù)三年成為凈資本輸出國。2015年，在世界經(jīng)濟增速普遍放緩的情況下，中國對外直接投資規(guī)模依然保持強勁增長，對外直接投資1 456.7 億美元，占到全球流量份額的9.9%，同比增長18.3%，金額僅次于美國（2 999.6 億美元），首次位列世界第二。但值得注意的是，據(jù)《2015年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，2015 年我國對外直接投資的國家和地區(qū)呈現(xiàn)高度集中態(tài)勢，流向中國香港和荷蘭、開曼群島、英屬維爾京群島、百慕大群島等地區(qū)的投資共計1 164.4 億美元，占當年流量總額的79.9%.


    三、“逆全球化”對我國涉外稅收政策的挑戰(zhàn)     “逆全球化”給我國涉外稅收政策帶來巨大挑戰(zhàn)：一方面，我國已成為凈資本輸出國，需要制定能提高“走出去”企業(yè)國際競爭力的涉外稅收政策；另一方面，“逆全球化”加大了我國吸引外商直接投資的難度，需要制定能吸引國際資本重新流回我國的涉外稅收政策，確保我國經(jīng)濟健康、平穩(wěn)增長。
    （一）需要制定提高“走出去”企業(yè)國際競爭力的涉外稅收政策
    “逆全球化”背景下，我國已由凈資本輸入國轉變?yōu)閮糍Y本輸出國，這就需要制定或完善相關的涉外稅收制度，使涉外稅收政策有利于“走出去”
    企業(yè)參與國際市場競爭。從西方最優(yōu)稅收理論的觀點看，好的稅收制度應該不會對經(jīng)濟活動產生扭曲性影響，且應征管便捷、遠離生產和流通環(huán)節(jié)， 而我國目前的稅制設計使得涉外稅收收入主要來源于生產、消費等環(huán)節(jié)，直接稅比重過小、間接稅比重過大，且主要由企業(yè)繳納，與西方最優(yōu)稅收理論剛好相悖。與許多國家不同，我國增值稅、營業(yè)稅及消費稅等間接稅主要是在生產和流通環(huán)節(jié)征收，2002-2014年，間接稅在我國涉外稅收收入中所占比重平均約為68.60%，意味著我國68% 左右的稅收收入要作為價格的構成要素嵌入各種商品和要素的價格之中，也就是我國稅收同商品和要素的價格高度相關。這一方面使得商品的價格同稅收制度的變化捆綁在一起，難免扭曲價格的正常形成機制；另一方面，由于中外稅制結構的巨大差異，如此高的稅收收入來源于生產、流通領域，可能導致境內外商品和要素價格之間的“反差”或“倒掛”，使企業(yè)在國際貿易中處于劣勢。在我國經(jīng)濟下行及“逆全球化”背景下，這樣的稅制設計加重了“走出去”企業(yè)的稅收負擔，不利于企業(yè)參與全球競爭，阻礙了外商投資，同時還會導致資本流向國際避稅地和低稅地，成為我國涉外投資結構惡化的又一重要原因。
    （二） 需要制定吸引外商直接投資的涉外稅收政策
    在“逆全球化”背景下，許多國家為吸引外商直接投資、提高就業(yè)率和促進本國經(jīng)濟增長，通過不斷降低所得稅稅率、推出稅收優(yōu)惠政策或是區(qū)域貿易組織間稅收優(yōu)惠等方式展開日益激烈的稅收競爭。而我國自2008 年《企業(yè)所得稅法》實施后就逐漸取消了對外資企業(yè)的特殊稅收優(yōu)惠，目前已沒有專門吸引外商直接投資的涉外稅收優(yōu)惠政策，不利于我國參與國際稅收競爭和吸引外商直接投資。一般來說，跨國企業(yè)為實現(xiàn)利潤最大化目標，會選擇有稅收優(yōu)惠或是稅率較低、稅負較輕的國家進行投資，而目前我國的稅、費負擔較重，對外商直接投資缺乏吸引力。一般均衡理論認為，在只考慮稅收收入的情況下，對外直接投資規(guī)模超過外商直接投資規(guī)模無疑減少了國家稅收收入。
    “逆全球化”加劇了我國產業(yè)資本外流速度，因此，我國現(xiàn)階段的涉外稅收政策不宜對“走出去”企業(yè)采取“普適性”的稅收優(yōu)惠措施，而是應該保持資本輸出中性原則，減少稅式支出，致力于有效消除生產要素在國內外流動的制度障礙，促進貿易投資的自由化和便利化。同時，應根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標，考慮制定涉外稅收優(yōu)惠政策來吸引外商投資。
    （三）需制定加強涉外稅收征管的稅收政策
    我國的涉外稅收征管制度是在“引進來”為主階段建立并發(fā)展起來的，主要偏重于對“引進來”企業(yè)的稅收征管，而“逆全球化”背景下，我國已由凈資本輸入國轉變?yōu)閮糍Y本輸出國，大量企業(yè)走出國門，到世界各地投資經(jīng)營，現(xiàn)有的涉外稅收征管制度顯然已不能對這些“走出去”企業(yè)實行有效征管。商務部發(fā)布的《2015 年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》顯示，2015 年我國對外直接投資大量流向了國際避稅地或低稅地，同時，有近20%的外商直接投資是通過薩摩亞群島、開曼群島及英屬維爾京群島等避稅地進行的。大量的中國“紅籌”企業(yè)選擇在國際避稅地和低稅地建立特殊目的公司，說明“走出去”企業(yè)試圖利用國際稅收規(guī)則、稅收協(xié)議及我國涉外稅收征管漏洞進行納稅籌劃，以規(guī)避在我國的納稅義務?！澳嫒蚧北尘跋氯绾沃贫ㄉ嫱舛愂罩贫葘@些企業(yè)實施有效的稅收征管，如何在開放的環(huán)境中保護中國稅基，已成為我國涉外稅收政策制定需要考慮的重點和難點問題。雖然我國稅務部門采取了更加嚴格的居民企業(yè)認定標準、與避稅地簽訂稅收情報交換協(xié)定、把一般反避稅規(guī)定引入稅收協(xié)定談簽等措施來加強我國海外稅收征管，但由于我國涉外稅收征管手段落后、信息化程度不高、缺乏高素質的國際稅收人才等原因，許多涉外企業(yè)仍然利用我國涉外稅收制度缺陷及征管漏洞逃避其納稅義務，給我國財政收入造成巨大損失。

    四、“逆全球化”背景下我國涉外稅收政策建議
     （一）優(yōu)化稅制結構、提高企業(yè)國際競爭力，吸引外商直接投資回流
    1.以營改增為契機，逐步簡化、降低稅率，減輕企業(yè)稅收負擔。增值稅具有稅基廣泛、稅源可靠、課稅隱蔽、課稅阻力小、計征簡便、易于征管、征納成本較低等優(yōu)點，是我國的主要稅種。2016 年5 月，我國全面推開營改增。國家稅務總局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016 年1-9 月，營改增累計減稅達3 267億元，全年減稅總規(guī)模預計將超過5 000億元。值得注意的是，雖然營改增降低了企業(yè)稅負，但在經(jīng)濟下行，效益下滑的背景下，企業(yè)稅費負擔仍然較重，我國增值稅仍存在稅率過高、行業(yè)稅負不均衡、征稅環(huán)節(jié)不合理等問題。如國家對制造業(yè)征收17% 的稅率，而服務業(yè)的增值稅稅率為6% 或11%，一般來說，服務業(yè)的運營資本明顯比制造業(yè)低，平均利潤率卻比制造業(yè)高，對制造業(yè)征收17% 的增值稅顯然違背了公平原則，加重了工商企業(yè)稅收負擔，削弱了企業(yè)的國際競爭力。特別是在“逆全球化”背景下，發(fā)達國家紛紛采取措施吸引制造業(yè)回歸，對制造業(yè)適用17%的增值稅稅率顯然不利于我國制造業(yè)參與全球競爭以及吸引外商投資。因此，應以營改增為契機，逐步將現(xiàn)行增值稅稅率簡化合并為兩檔或三檔，降低工商業(yè)增值稅稅率，切實減輕企業(yè)稅收負擔，消除由于稅制設計不合理對涉外投資的扭曲作用，吸引外資回流。
    2. 以“個人所得稅改革”為突破口，優(yōu)化稅制結構，逐步提高直接稅比重?，F(xiàn)行稅收制度導致我國稅收收入主要來源于企業(yè)和生產流通環(huán)節(jié)，侵蝕了產業(yè)資本，不利于涵養(yǎng)稅源。從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗看，個人所得稅是稅收負擔最明確、最難以轉嫁、稅負歸宿透明度最高的稅種。對個人所得稅采用累進制稅率，還可以發(fā)揮稅收的收入分配與調節(jié)功能，體現(xiàn)稅制設計的“公平”與“效率”原則。從1996 年起，我國就開始提出“建立覆蓋全部個人收入的分類與綜合相結合的個人所得稅制度”。黨的十八屆三中全會中又提出要“逐步建立綜合與分類相結個人所得稅制”。隨著增值稅改革的深入推進，減稅效應會逐步加大，國家應加快個人所得稅改革進程，并擇機開征房地產稅。這一方面可以提高直接稅占稅收收入的比重，優(yōu)化我國稅制結構；另一方面還可以穩(wěn)定宏觀稅負，減輕由于營改增減稅效應擴大后給財政帶來的負擔；最后還可以讓稅收在調節(jié)居民收入分配、促進社會公平方面發(fā)揮更大作用。
    3. 以“簡化稅制”為主線索，逐步減少稅收征收環(huán)節(jié)。我國目前的稅收收入主要集中在生產和流通環(huán)節(jié)，但從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗看，優(yōu)良的稅制不應該對經(jīng)濟活動產生扭曲作用，應該征管便捷并遠離生產和流通環(huán)節(jié)。BEPS行動計劃中稅收分配原則從注重實體經(jīng)濟轉為實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟并重，對增值稅等流轉稅強調按照消費地征收的原則，對所得稅則強調利潤實際生產地與銷售地兼顧的原則。我們應借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，與國際稅收規(guī)則接軌，將我國稅收的征收環(huán)節(jié)逐步集中于分配和消費環(huán)節(jié)。
    （二）加強國際稅收合作、提高涉外稅收征管效率，維護國家稅收權益
    “逆全球化”背景下，我國的涉外稅收政策應轉向對“走出去”企業(yè)的稅收監(jiān)管與服務，提高征管效率，維護國家稅收主權。
    1. 加強國際稅收合作，服務“走出去”企業(yè)。一要通過談簽自貿協(xié)定和雙邊稅收協(xié)定，加強國際稅收合作，協(xié)調和明確稅收管轄權，消除雙重征稅，降低“走出去”企業(yè)整體稅負，提高跨境經(jīng)營企業(yè)國際競爭力。二要通過相互協(xié)商程序和稅收情報交換，有效解決稅收爭端，幫助企業(yè)利用稅收協(xié)定保護自身權益。三要優(yōu)化跨境納稅服務。稅務部門應加強對“走出去”企業(yè)主要投資目的國的稅收政策研究，分國別發(fā)布投資國稅收指南，并分期、分批對“走出去”企業(yè)進行培訓，介紹相關投資國稅收政策，提示潛在投資稅收風險，為企業(yè)提供更加個性化的服務和管理。
    2.提高跨境征管能力，維護國家稅收權益。一要健全反避稅防控體系。建立稅收征管全流程信息化平臺，實時監(jiān)控跨國企業(yè)利潤水平；加強稅收情報交換，積極參與BEPS 行動計劃，借鑒BEPS 行動計劃成果，加強跨境稅源監(jiān)管，防止跨國企業(yè)利用利潤轉移侵蝕我國稅基；加強國際合作，堅決打擊企業(yè)國際逃避稅行為，維護國家稅收權益。二要加強非居民稅源管理。針對非居民企業(yè)與個人稅源分布廣、流動性和隱蔽性強等特征，應將非居民企業(yè)與個人納入日常稅收監(jiān)管，加強源泉扣繳管理，防范非居民企業(yè)及個人濫用稅收協(xié)定逃避稅，有效防止非居民稅收流失。