【2020年3月31日】朱青：積極的財(cái)政政策需要“破財(cái)免災(zāi)”

朱青：積極的財(cái)政政策需要“破財(cái)免災(zāi)”

本文作者：

朱青，中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授，人大財(cái)稅研究所首席教授
在防控新冠肺炎疫情，財(cái)政政策要更加積極有為的情況下，今年預(yù)算赤字率有必要一過性突破3%“緊箍咒”，并在經(jīng)濟(jì)回復(fù)正軌后壓縮債務(wù)。

疫情當(dāng)前，財(cái)政積極發(fā)力。一方面，截至3月14日，全國各級(jí)財(cái)政安排疫情防控投入已達(dá)1169億元；另一方面，推出了支持復(fù)工復(fù)產(chǎn)的稅費(fèi)政策，主要聚焦減輕企業(yè)社保費(fèi)負(fù)擔(dān)，以及給予小微企業(yè)和個(gè)體工商戶稅費(fèi)優(yōu)惠。


政策效果預(yù)計(jì)如何？財(cái)政政策在抗疫過程中能夠發(fā)揮多大作用？后續(xù)還需要哪些跟進(jìn)和優(yōu)化？為解答疑問，本刊專訪了中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所首席教授朱青。

一、宏觀政策應(yīng)以財(cái)政為主

《英大金融》：本次疫情影響面廣、對(duì)經(jīng)濟(jì)擾動(dòng)大，在您看來，積極的財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)發(fā)揮怎樣的作用？


朱青：先用一句話表明我的觀點(diǎn)，就是這次針對(duì)疫情的宏觀經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)當(dāng)以財(cái)政政策為主，金融、貨幣政策為輔。


本次疫情對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)都有一定沖擊，但主要沖擊的是消費(fèi)。特別是需要消費(fèi)者到場的所謂體驗(yàn)性消費(fèi)，例如旅游、賓館、餐飲、交通、理發(fā)洗浴，等等。只要疫情不結(jié)束，人們就不可能像過去那樣無憂無慮地進(jìn)行消費(fèi)。那這些行業(yè)的企業(yè)怎么辦？企業(yè)沒有營收了或營收大幅度下降，可工資還得開，房租還得付，社保還得交，顯然時(shí)間一長就要關(guān)門了。最近網(wǎng)上有調(diào)查稱，如果疫情持續(xù)下去，這些行業(yè)的小微企業(yè)最多只能再撐三個(gè)月，道理就在這兒。


當(dāng)然，我們可以讓銀行支持它們一下，給它們多發(fā)點(diǎn)貸款，但銀行的錢是有償?shù)模绻髽I(yè)沒有還款能力銀行也不會(huì)放貸給它。而且銀行也是企業(yè)，也要營利，還要防范風(fēng)險(xiǎn)，如果疫情再拖幾個(gè)月，那銀行的貸款就會(huì)面臨不良，甚至出現(xiàn)損失。所以，在疫情面前讓銀行沖鋒陷陣有它的局限性。


而財(cái)政的錢是無償?shù)模瑹o論是減稅還是補(bǔ)助，企業(yè)從中受益都不需要償還，這樣從財(cái)政的角度提供幫助，就可以免除企業(yè)的后顧之憂。


對(duì)于財(cái)政來說，這是一個(gè)“破財(cái)免災(zāi)”的過程。所謂“破財(cái)”就是財(cái)政會(huì)減少收入、增加支出；而“免災(zāi)”，一個(gè)就是免去疫情這個(gè)災(zāi)，再一個(gè)就是免去經(jīng)濟(jì)這個(gè)災(zāi)。



《英大金融》：我們看到，財(cái)政政策已經(jīng)發(fā)力，實(shí)施了階段性減免企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)單位繳費(fèi)，減征基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，以及階段性減免小規(guī)模納稅人增值稅等稅費(fèi)優(yōu)惠政策。您作何評(píng)價(jià)？


朱青：這些政策非常必要，同時(shí)還有待進(jìn)一步細(xì)化。


還以剛才提到的體驗(yàn)性消費(fèi)行業(yè)來分析。


這些行業(yè)本身有什么特點(diǎn)呢？第一，對(duì)就業(yè)影響巨大。在體驗(yàn)性消費(fèi)行業(yè)的城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個(gè)體工商戶中就業(yè)的職工有4000多萬人，占城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個(gè)體工商戶就業(yè)人數(shù)總和的18%左右。所以這些企業(yè)一旦大面積倒閉，“穩(wěn)就業(yè)”將面臨巨大的挑戰(zhàn)。


而就業(yè)不僅關(guān)系到民生，也關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。


第二，這些行業(yè)在稅收上往往有增值稅“低征高抵”的特點(diǎn)。什么叫低征？服務(wù)業(yè)，特別是這種體驗(yàn)性消費(fèi)的服務(wù)業(yè)的征稅率是目前三檔增值稅率里最低的一檔，6%。


什么叫高抵？它們外購物資的時(shí)候要支付增值稅，比如飯店要購買油鹽醬醋這樣的工業(yè)品，支付的13%增值稅可以抵扣，而購買生豬、生雞鴨等初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，稅法中允許抵扣9%。征收6%，抵扣13%或9%，就形成了“低征高抵”。因此，這些行業(yè)往往不交增值稅。在這種情況下減免增值稅沒有太大意義。


與此同時(shí)，由于“低征高抵”，銷項(xiàng)稅小、進(jìn)項(xiàng)稅大形成的差額，就是留抵稅額。如果免稅，就可能觸發(fā)一項(xiàng)制度——凡是免稅業(yè)務(wù)，進(jìn)項(xiàng)稅就不能抵扣。假定一家飯店每個(gè)月銷項(xiàng)稅100萬元，進(jìn)項(xiàng)稅120萬元，原本有20萬元留抵稅額；如果免稅，就沒有這20萬元可以抵扣退稅了。


所以我們主張像這些“低征高抵”的行業(yè)不要免稅，而是可以把期末留抵退稅的政策放寬一點(diǎn)。目前的政策是只退去年4月1日以后發(fā)生的留抵，所以一般的企業(yè)只能退得10%-20%。


建議把留抵退稅的時(shí)間往前提一提，比如提前到2018年5月1日。2018年5月1日起增值稅稅率由17%降到16%，2019年4月1日起增值稅稅率由16%降到13%，都是增值稅改革進(jìn)程中重要的時(shí)點(diǎn)。這樣的話可能就會(huì)讓這些體驗(yàn)性消費(fèi)行業(yè)留抵適當(dāng)多退一部分。這既屬于增值稅的退稅改革，也是實(shí)際上的一項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼，能對(duì)中小微企業(yè)產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的幫助。



《英大金融》：有沒有可能把之前的全部留抵稅額退還呢？


朱青：因?yàn)槿珖媪苛舻滞硕惖慕痤~加起來大約在16000億-17000億元，如果規(guī)定所有存量留抵都退，財(cái)政要一次性拿出大約17000億元，壓力比較大。所以制定政策既要站在企業(yè)角度考慮，也要顧及可行性。

二、今年應(yīng)突破3%“緊箍咒”

《英大金融》：支持中小微企業(yè)，除了減稅，還可以推行哪些措施？


朱青：減稅是減收，還有更為重要的應(yīng)當(dāng)是增支。因?yàn)檠巯碌膯栴}是很多企業(yè)營收大幅減少甚至沒有營收，無論是增值稅還是企業(yè)所得稅都是有了收入和利潤才上交的，所以減稅難以收到立竿見影的效果。


真正要幫助企業(yè)，財(cái)政要拿出真金白銀，除了剛才提到的增值稅退稅，還有提供財(cái)政補(bǔ)貼。比如對(duì)于不解雇員工的企業(yè)，是不是可以按照上一年社會(huì)平均工資的一定比例，例如30%或40%，給予財(cái)政補(bǔ)貼，用于給員工發(fā)放工資。這樣，老板拿一點(diǎn)錢，財(cái)政也拿一點(diǎn)錢，員工工資降一點(diǎn)，大家能夠共克時(shí)艱，既有助于實(shí)施“就業(yè)優(yōu)先政策”，又讓企業(yè)和員工有直接的獲得感。



《英大金融》：這樣一來財(cái)政就要減收增支，是否也體現(xiàn)了中央提出的“積極的財(cái)政政策要更加積極有為”？


朱青：沒錯(cuò)。這些年來，我們國家一直實(shí)行積極財(cái)政政策，就是說財(cái)政一直有赤字，但我們的赤字規(guī)模，也就是赤字占GDP的比重一直沒有突破3%。今年我們在宏觀經(jīng)濟(jì)方面仍然面臨總需求不足的問題，而且還遭遇了這場比較大的疫情災(zāi)害，財(cái)政得給中小企業(yè)減稅，而且還要支援防控疫情，要花的錢很多，財(cái)政面臨更大的資金壓力。


《英大金融》：面對(duì)巨大財(cái)政壓力，赤字率會(huì)突破通常所說的3%赤字紅線嗎？


朱青：這個(gè)問題很重要。我覺得今年的赤字率應(yīng)當(dāng)超過3%，因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)政資金的需求明擺在那。這里主要是觀念上的轉(zhuǎn)變，防控疫情首先要解放思想，打破赤字率不能超過3％的理論禁區(qū)。我20世紀(jì)80年代末在歐盟委員會(huì)的財(cái)政部工作實(shí)習(xí)，比較了解他們經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟的發(fā)展過程。3%的赤字率完全是根據(jù)當(dāng)時(shí)歐元區(qū)國家的實(shí)際情況制定的，絕不是什么國際慣例，更不是財(cái)政學(xué)界的共識(shí)。


我們國家近年來的赤字率最高出現(xiàn)在2016年，為2.93%，去年是2.8%，都沒有超過3%。


這里多少有3%“緊箍咒”的作用在里面。但今年情況不同了，財(cái)政抗疫要花錢，支援中小企業(yè)要花錢，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長也要花錢，所以赤字率3%實(shí)際上是打不住的。當(dāng)然，也可以讓赤字率不超過3%，讓政府性基金預(yù)算大量發(fā)專項(xiàng)債，這個(gè)預(yù)算發(fā)多少債都不算赤字，然后把一部分資金調(diào)到一般預(yù)算去花，但這實(shí)際效果還不是一樣嗎？當(dāng)然，赤字規(guī)模大了，一般債就要多發(fā)，政府的債務(wù)規(guī)模就要加大，就要給后代增加負(fù)擔(dān)。所以我主張一過性地加大赤字規(guī)模，就是說不能年年都超過3%。疫情過去，宏觀經(jīng)濟(jì)基本平衡以后，赤字率就要降下來。德國在2009年面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)的時(shí)候，赤字率就提高到3.2%，2010年更上升到4.4%，但2011年經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后赤字率就降到了0.9%。德國的這種赤字就叫周期性赤字，即通過財(cái)政政策來熨平經(jīng)濟(jì)周期。


如果經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇了，宏觀經(jīng)濟(jì)平衡了，政府還搞那么大的赤字，就叫結(jié)構(gòu)性赤字了，結(jié)構(gòu)性赤字會(huì)使一個(gè)國家陷入債務(wù)深淵。


今后，隨著疫情結(jié)束，社會(huì)經(jīng)濟(jì)回復(fù)到正軌，赤字率還要盡量地壓縮。否則，未來政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)將會(huì)十分沉重。2019年，我國一般預(yù)算支出中利息支出的占比已經(jīng)從2010年的2.05%上升到3.5%；中央本級(jí)支出中利息支出的占比甚至高達(dá)14%。長期來看，需要約束債務(wù)的規(guī)模。但目前的債務(wù)規(guī)模還沒有大到我們今年為了抗擊疫情都不能將赤字率一過性地抬高到3%以上的程度。



《英大金融》：除了增加利息負(fù)擔(dān)，加大赤字規(guī)模還會(huì)帶來其他影響嗎？


朱青：確實(shí)會(huì)的。加大赤字規(guī)模，就會(huì)增加發(fā)債，很可能需要拉高國債利率。而國債利率是無風(fēng)險(xiǎn)利率，是市場的基礎(chǔ)利率，也是一個(gè)“錨”，因此有風(fēng)險(xiǎn)的貸款利率就會(huì)相應(yīng)升高。但同時(shí)，現(xiàn)在中央銀行的政策是降低利率，然后降低企業(yè)融資成本，這是穩(wěn)健貨幣政策更加靈活適度的一項(xiàng)內(nèi)容。穩(wěn)健的貨幣政策，就要降低市場利率。這當(dāng)中就有一定的矛盾，涉及財(cái)政和金融的平衡問題。


當(dāng)然，如果一個(gè)國家債務(wù)規(guī)模巨大，靠每年的財(cái)政收入根本還不了債，那么就只能通過多發(fā)行貨幣來“稀釋”債務(wù)，或者通過貨幣貶值來降低政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，這樣會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹。



《英大金融》：所以，權(quán)衡各方面影響之后，您認(rèn)為赤字率大概會(huì)確定在什么范圍呢？


朱青：具體的數(shù)字很難說，畢竟涉及的面很廣。現(xiàn)在理論界廣泛呼吁，認(rèn)為今年赤字率應(yīng)當(dāng)超過3%，但也不會(huì)突破太多。我估計(jì)會(huì)在3.2%-3.5%之間，不會(huì)一下子提得太高，因?yàn)橐瑫r(shí)考慮對(duì)財(cái)政和貨幣政策的影響。

三、需全面權(quán)衡優(yōu)化

《英大金融》：從中長期來看，疫情過后，財(cái)政方面還需要在哪些方面進(jìn)一步優(yōu)化？


朱青：通過這次疫情，我們看到了自身集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。


其中，我們呼吁一定要加大公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入，大力發(fā)展公共衛(wèi)生，其中包含兩個(gè)領(lǐng)域，一個(gè)是防，一個(gè)是治。當(dāng)前體系重醫(yī)療輕預(yù)防，還有很多短板要補(bǔ)。從具體數(shù)字來說，2018年我國公共衛(wèi)生支出占（國際口徑，含基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出）占GDP的比重為3.6%，在發(fā)達(dá)國家這一占比約6%-9%。在某種程度上，這也體現(xiàn)出財(cái)政最大的一個(gè)難題，就是能在有限的資金范圍內(nèi)平衡開支，平衡各項(xiàng)支出。


隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，百姓對(duì)公共產(chǎn)品的需求會(huì)越來越大。黨的十九大報(bào)告有個(gè)重要的論斷，新時(shí)代我國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾對(duì)美好生活的需要不僅包括物質(zhì)方面，還包括了民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境，這些都需要靠政府提供的公共產(chǎn)品來滿足。在新時(shí)代，未來財(cái)政支出壓力會(huì)越來越大。


所以，稅不是越少越好，而是越優(yōu)越好。


這也符合中央要求的“提質(zhì)增效”宗旨。

（本文來源：英大金融雜志，2020-3-30）

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