【2021年3月15日】朱青：從預(yù)算報告看今年“不急轉(zhuǎn)彎”的財政政策

朱青：從預(yù)算報告看今年“不急轉(zhuǎn)彎”的財政政策

2021年3月6日，中國人民大學財稅研究所成功舉辦了財稅圓桌論壇第5期——“從政府預(yù)算報告看2021年財政政策”學術(shù)研討會。本次會議中，中國人民大學財政金融學院教授、中國人民大學財稅研究所首席教授朱青在會上就“不急轉(zhuǎn)彎的財政政策”展開探討。

朱青教授指出狹義的財政政策，主要指預(yù)算收支之間的數(shù)量關(guān)系，即財政平衡狀況。所謂“積極財政政策”，就是預(yù)算的支大于收，說白了就是赤字政策。今年的預(yù)算報告中提出的財政政策“不急轉(zhuǎn)彎”，也是針對這個赤字政策說的。“轉(zhuǎn)彎”，即壓縮赤字規(guī)模，它體現(xiàn)了謹慎的理財思想；“不急”則要求消減赤字的力度和幅度不要太大，以體現(xiàn)對市場恢復(fù)元氣“再幫一把”的精神。


制定“不急轉(zhuǎn)彎”的財政政策主要是為了適應(yīng)內(nèi)外部的經(jīng)濟環(huán)境。盡管去年中國經(jīng)濟增長率為2.3%，在主要經(jīng)濟體中實現(xiàn)了難得的正增長，但李克強總理在政府工作報告中講到目前國際形勢中不穩(wěn)定不確定因素增多，世界經(jīng)濟形勢復(fù)雜嚴峻；國內(nèi)經(jīng)濟恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固，居民消費仍受制約，投資增長后勁不足，中小微企業(yè)和個體工商戶困難較多，穩(wěn)就業(yè)壓力較大。在這種形勢下，仍需要政府再幫一把。就像《政府工作報告》中所指出的：“宏觀政策要繼續(xù)為市場主體紓困，保持必要支持力度，不急轉(zhuǎn)彎，根據(jù)形勢變化適時調(diào)整完善，進一步鞏固經(jīng)濟基本盤?！?/font>
朱青教授認為2021年的國家預(yù)算的編制充分體現(xiàn)了財政政策“不急轉(zhuǎn)彎”的政策思想。


首先，財政政策“轉(zhuǎn)彎”了，即壓縮了赤字規(guī)模。比如，一般預(yù)算的赤字率從去年的3.6%（決算大概是3.7%）降到了今年的3.2%，從3.6%降到3.2%，赤字減少了1900億；1萬億的抗疫特別國債今年不再發(fā)行。另外，一般認為大口徑的財政赤字還包括地方政府在政府性基金預(yù)算中發(fā)行的專項債，今年專項債的規(guī)模也從37500億元減少到36500億元，減少了1000億元。可見，今年的赤字規(guī)模是下降的。


其次，財政政策的轉(zhuǎn)彎并“不急”，即赤字削減的力度和幅度不大。 這種“不急”體現(xiàn)了中央政府在宏觀經(jīng)濟政策上求穩(wěn)的思想，今年《政府工作報告》提到“穩(wěn)”字大約就有60多處。宏觀經(jīng)濟上求穩(wěn)，財政政策轉(zhuǎn)彎就不能太急。其實，將中外赤字率對比后發(fā)現(xiàn)，中國的財政政策一直是相對謹慎的：2020年美國赤字3.1萬億美元，赤字率占GDP的比率達到15.2%；西班牙、意大利、比利時、法國等國去年的財政赤字率都超過了10%；而即使按大口徑計算，我國去年的赤字率也不過是8.3%。


再次，朱青教授認為：財政政策確實需要轉(zhuǎn)彎。這主要是因為政府的債務(wù)規(guī)模不能再急速擴張了。截至今年1月，我國中央政府的債務(wù)余額大約為20萬億，地方債務(wù)余額為26萬億，政府債務(wù)余額約占GDP的45%。雖然從國際比較來看，這個債務(wù)規(guī)模相對較低，但問題在于一旦政府財政形成了債務(wù)依賴，債務(wù)規(guī)模會迅速攀升，形成“滾雪球”效應(yīng)，即所謂“發(fā)新債還舊債”。例如，日本1980年時政府債務(wù)的規(guī)模僅為GDP的50%，但目前達到了240%。另外，中國政府還存在隱性債務(wù)的問題，雖沒有準確的統(tǒng)計，但一般認為規(guī)模已經(jīng)很大。再加上我國政府的發(fā)債成本（利率）高，利息負擔過重，2019年中央政府的債務(wù)利息支出已占到本級支出的14%，高于美國的8.2%和日本的9.4%，孕育了很大的財政風險。所以，政府債務(wù)增長的勢頭必須壓下來，必須明確發(fā)債不是“無底洞”。另外，政府債發(fā)多了，必然要提高票面利率，而政府債券的利率是市場的基準利率，其結(jié)果會推高整個市場利率，最終加大企業(yè)的融資成本，不利于實體經(jīng)濟復(fù)蘇。


另外，朱青教授認為“稅收政策翹翹板”現(xiàn)象的存在也要求國家對減稅政策進行適當?shù)恼{(diào)整。所謂“稅收政策翹翹板”，即減稅降費政策在為企業(yè)紓困的同時也加大了財政收支困難。財政部長劉昆今年3月5日在人大會議上指出：“十三五”期間“減稅降費力度空前, 規(guī)模累計達到7.6萬億元, 從而有效促進了市場主體和實體經(jīng)濟發(fā)展。同時，劉昆部長也指出：目前“財政收入增長乏力, 預(yù)算平衡難度加大, 緊平衡特征進一步凸顯. 區(qū)域間財力不平衡, 一些地方財政收支矛盾突出, 部分市縣財政收支運行緊張。”近些年，我國宏觀稅負明顯下降，但財政支出規(guī)模仍維持增長的勢頭。據(jù)統(tǒng)計，2011年至2020年，各級政府一般預(yù)算支出占GDP比重從22.3%提高到24.17%，而同期稅收收入占GDP的比重從18.34%降到15.19%，稅收收入與財政支出之間的缺口逐年擴大（缺口占GDP的比重已經(jīng)從2011年的3.89%增加到2020年的8.98%），只能靠非稅收入、調(diào)撥資金和債務(wù)收入來彌補，其中靠債務(wù)收入彌補的部分越來越大。


朱青教授認為，這次政府工作報告中提出“積極的財政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)”，實際上已經(jīng)表明減稅降費等積極財政政策實施的前提是“更可持續(xù)”。如何才能讓積極財政政策更可持續(xù)呢？政府工作報告提出了以下要求：


第一，從收入端來看，要優(yōu)化和落實減稅政策。朱青教授認為，這表明減稅政策的重點是“優(yōu)化和落實”，而不是再出臺大規(guī)模的減稅措施。政府工作報告提出要“實施新的結(jié)構(gòu)性減稅舉措”，“結(jié)構(gòu)性”即有增有減，而非大面積、普遍的減稅；要“精準施策”，例如，這次政府工作報告中宣布的提高小規(guī)模納稅人增值稅的起征點、降低年應(yīng)納稅所得額100萬以下企業(yè)的實際稅率等措施，就是“精準減稅”，針對的主要是小企業(yè)。


第二，從支出端來看，要壓縮支出。政府工作報告提出“各級政府都要節(jié)用為民、堅持過緊日子”，其實質(zhì)就是壓縮一般公共服務(wù)支出。不過，從國際比較看，朱青教授認為我國的一般公共服務(wù)支出并沒有太大的壓縮空間，要壓縮支出還要從其他非急需、非剛性的支出上做文章，但與此同時民生支出必須要給予保障。


最后，朱青教授還提到，2018年2月中國稅務(wù)報上刊登了一篇采訪他的文章，題目是“稅不是越少越好而是越優(yōu)越好”。朱青教授認為，現(xiàn)在回過頭來看，這篇采訪文章中的一些提法對現(xiàn)在仍有一定的實際意義。

文章原文鏈接：點擊跳轉(zhuǎn)