【2021年04月12日】“十四五”財政規(guī)劃大家談 | 李旭紅：2021年及“十四五”時期稅制改革展望

財政部2019年度部門決算

作者：北京國家會計學院 李旭紅 郭紫薇

  

2021年是“十四五”開局之年。“十四五”規(guī)劃建議提出，稅制改革將繼續(xù)與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深度融合，不斷健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結構，促進直接稅和間接稅之間的平衡，深入推進稅收征管制度改革，促進我國現(xiàn)代財稅金融體制不斷發(fā)展完善?；赝?020年，新冠肺炎疫情給世界各國經(jīng)濟造成巨大沖擊，我國一系列財稅政策聚焦支持疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，有效應對了經(jīng)濟下行壓力，但是，國內外經(jīng)濟仍存在較大的不確定性。因此，2021年及“十四五”時期的稅制改革應結合國內外新的經(jīng)濟形勢及我國構建新發(fā)展格局，著力于提升我國稅收治理能力和國際競爭能力。具體而言，可以從以下四方面發(fā)力：

與財政資源統(tǒng)籌相結合
“十四五”規(guī)劃建議提出，要建立現(xiàn)代財稅金融體制，加強財政資源統(tǒng)籌。在新發(fā)展格局下，現(xiàn)行財稅政策仍有較大優(yōu)化空間，諸如稅與費、稅與債、中央與地方之間的關系仍需統(tǒng)籌協(xié)調。因此，應推進結構性調整、激發(fā)市場主體活力、優(yōu)化營商環(huán)境。

在減稅降費方面，要立足于財政可持續(xù)的角度，推進結構性減稅。大規(guī)模減稅降費雖然激發(fā)了市場主體的活力，但也帶來了財政收支的壓力，從而對財政可持續(xù)性構成挑戰(zhàn)。因此，未來的減稅降費趨勢將不再是一味擴大，而是應在保持宏觀稅負相對穩(wěn)定的前提下，進行結構性的減稅降費，并結合相應社保體制、稅收制度改革來進行，在激發(fā)市場主體活力的同時，促使稅制結構朝著更為均衡的方向前進，實現(xiàn)經(jīng)濟的高質量發(fā)展。另外，減稅降費政策也應該進一步鞏固成效，諸如虧損結轉、盈虧互補的支持疫情防控的相關政策可以適當延長期限，此舉能夠幫助受疫情影響嚴重的企業(yè)平穩(wěn)度過困難期，并激發(fā)市場主體活力以刺激經(jīng)濟復蘇，使減稅降費在助力“六穩(wěn)”“六?！狈矫姘l(fā)揮更加積極的作用。

應均衡債與稅之間的規(guī)模，有效控制債務風險，并保障適度的支出強度。政府融資是近年來熱點問題之一，其中地方政府債券的發(fā)行受到關注。在應對國內外經(jīng)濟的不確定性方面，短期內一些強有力的對沖措施可以拉升經(jīng)濟，但是，持續(xù)性的穩(wěn)中求進更符合經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，不但可以保障經(jīng)濟的增長，給予經(jīng)濟恢復一定的時間周期，同時不會因強對沖過度消耗財力而帶來“后遺癥”，是理性經(jīng)濟預期的選擇。中央經(jīng)濟工作會議提出財政政策要保持適度支出強度，因此“十四五”期間的赤字、債務應保持適當規(guī)模。具體而言，首先要完善政府債務管理制度，防范化解隱形債務風險，合理確定政府債務規(guī)模，規(guī)范和管理地方舉債的結構，引導地方政府債務滿足地方經(jīng)濟發(fā)展及民生需求。其次要健全和完善地方稅體系，增強地方政府財力。維持地方公共服務，地方政府的財力不足是地方債興起的原因之一。從我國“十三五”財政運行情況來看，地方的財政收入主要依賴的并非是債，而是稅收，地方經(jīng)濟的發(fā)展是帶動地方稅收乃至財政能力提升的關鍵。但現(xiàn)行地方稅稅種的收入仍不足以滿足地方事權的支出，這在一定程度上造成了地方財政的困難。第三，應統(tǒng)籌協(xié)調稅與債之間的關系，優(yōu)化地方稅收與地方債務的比重，同時促進稅收收入與其他非稅收入及地方債務的協(xié)同發(fā)展，以實現(xiàn)新發(fā)展格局下地方經(jīng)濟的良性循環(huán)。

在中央與地方關系方面，要著重關注地方稅體系的構建。分稅制改革建立了現(xiàn)行央地財政關系的基本框架，但也帶來了雙方財權事權不甚匹配的問題。因此，新一輪的稅制改革應著重關注地方稅體系的建設，均衡中央與地方的財政關系，在保障中央稅收收入的基礎上進一步探索地方事權與財權的平衡。地方稅體系的完善主要可圍繞稅收立法強化地方稅權、簡稅制寬稅基補充地方稅源、地方稅體系與地方經(jīng)濟聯(lián)動、調整稅費結構完善地方稅體系四方面發(fā)力。一方面建立完善的地方稅體系，保障地方稅收收入，有利于促進地方經(jīng)濟良性發(fā)展。另一方面應提高稅務機關的征管能力，積極推進稅收征管現(xiàn)代化，建立央地共享的信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)庫，優(yōu)化征管資源配置，對跨區(qū)域流動性稅源進行更好的監(jiān)控，也有利于保障地方收入的籌集。中央和地方政府應相互協(xié)調、積極配合、互相尊重、統(tǒng)籌謀劃，將逐步提升稅收治理能力納入兼顧國家質量發(fā)展體系當中，增強稅收確定性與公平性。


與促進稅制公平相結合
稅制公平最主要的就是依托于直接稅的建設，讓稅收負擔與納稅人自身的收入能力、財產(chǎn)狀況相匹配?！笆奈濉币?guī)劃建議中明確提出，要完善現(xiàn)代稅收制度，健全直接稅體系，優(yōu)化稅制結構，提高直接稅比重。從本質上講，“十四五”期間的直接稅制度改革的核心應該在于增強稅制的系統(tǒng)協(xié)同效應，在完善現(xiàn)有所得稅制度的基礎上，結構性調整征稅對象的比重，最終實現(xiàn)稅制的公平。而這種公平又將體現(xiàn)為與我國“十四五”時期的整體發(fā)展戰(zhàn)略相互適應，從稅源的結構上適當降低市場主體的負擔，以激發(fā)市場的活力，為我國高質量發(fā)展注入新動能。我國直接稅主要包括企業(yè)所得稅和個人所得稅，因此下一步的稅制改革應圍繞兩大主體稅種展開。

在企業(yè)所得稅方面，可在以下三個方面進行進一步探索及完善：一是降低稅負。企業(yè)所得稅作為直接稅中的最大稅種，在促進經(jīng)濟長效發(fā)展、引導市場公平方面具有重要作用。OECD在其2020年發(fā)布的稅制報告中提出，世界范圍內企業(yè)所得稅稅率下降的趨勢仍將持續(xù)。另外，部分國家還在設備投資、研發(fā)支出方面實施了更加寬松的企業(yè)所得稅稅收政策以刺激企業(yè)的投資與創(chuàng)新，為經(jīng)濟發(fā)展注入新活力。降低企業(yè)所得稅稅負有利于幫助市場主體平穩(wěn)度過疫情時期，也可直接對招商引資、科技創(chuàng)新等方面產(chǎn)生影響。降低企業(yè)所得稅稅負，不僅與國際趨勢相匹配，更能夠在經(jīng)濟全球化背景下增強國際競爭力，把握發(fā)展主動權，激發(fā)市場主體潛力，引導市場公平，加快構建新發(fā)展格局。二是增強稅收確定性。稅收的確定性是保障稅收公平的關鍵。近年來，隨著經(jīng)濟全球化及經(jīng)濟數(shù)字化的快速發(fā)展，許多新興業(yè)態(tài)出現(xiàn)，稅收的確定性面臨較大的挑戰(zhàn)，會導致稅收的不公平。目前為解決稅收確定性問題，避免國際避稅及重復性征稅，OECD與G20集團開展包括BEPS行動計劃、雙支柱藍圖在內的各項國際稅收制度改革。另外，如何在數(shù)字經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下進行稅收治理，尤其是高度數(shù)字化的跨國企業(yè)利潤分配的征稅權問題受到許多國家關注。因此，我國應積極參與國際稅收規(guī)則的制定，并考慮在雙支柱的基礎上優(yōu)化合理的企業(yè)所得稅稅收規(guī)定以應對相關挑戰(zhàn)。三是加快構建綠色化稅制體系。綠色稅制有助于為人民建設更美好的家園，實現(xiàn)社會公平。“十四五”規(guī)劃中明確提出要堅持創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，并提出發(fā)展綠色金融、實現(xiàn)綠色發(fā)展的要求。因此，企業(yè)所得稅制度也應當體現(xiàn)出綠色化特征。具體來看，可以考慮加大對綠色產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠力度，例如提高綠色項目稅收減免額度、允許綠色設備加速折舊、給予綠色產(chǎn)品免稅待遇等，建立綠色財稅引導機制，推進企業(yè)實現(xiàn)綠色化生產(chǎn)，持續(xù)深化綠色稅制改革。

在個人所得稅方面，應進一步完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度，進一步落實稅收公平原則。在“十四五”時期這一新的歷史節(jié)點，稅收公平原則應得以更為完全的體現(xiàn)。因此，為幫助弱勢群體，實現(xiàn)社會公平，個人所得稅稅制改革的工作重點應主要集中在勞動所得減稅與資本利得結構調整方面。一是勞動所得減稅。個人所得稅改革將繼續(xù)強化調節(jié)收入分配的作用，實現(xiàn)稅收公平原則。根據(jù)OECD在2020年度發(fā)布的稅制報告，個人勞動所得對應的個人所得稅稅負在2013年至2019年期間持續(xù)下降。因此，降低我國勞動所得適用的個人所得稅稅率，加大勞動所得的扣除項目，并將扣除項目與經(jīng)濟增長掛鉤并適時進行調整，能夠減輕中低收入人群的稅負，刺激國內勞動供給，增加就業(yè)人數(shù)，促進經(jīng)濟社會良性發(fā)展。二是對資本利得進行結構調整。資本利得作為消極收入，其適用稅率將間接影響勞動供給情況。因此，通過擴大綜合所得的應稅范圍等方式對稅制結構進行調整，平衡勞動所得與資本利得稅負水平，能夠在滿足公平原則的同時增加勞動供給意愿，鼓勵更多群體通過勤勞和才智致富。


與宏觀經(jīng)濟系統(tǒng)性聯(lián)動相結合
財政與金融體制改革密切相聯(lián)?！笆奈濉币?guī)劃建議中提出，要全面深化改革，構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，建立現(xiàn)代財稅金融體制。財稅和金融制度建設是保證宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定運行的重要內容，也是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。面對世界經(jīng)濟的不確定性，需要宏觀政策進一步發(fā)揮協(xié)同效應，以增強政策對沖的效應。財稅政策與金融政策是宏觀經(jīng)濟政策的兩個最為重要的調控方向，因此，將財稅與金融體制有效融合，產(chǎn)生協(xié)同效應，有助于更好地實現(xiàn)政策預期目標。另一方面，隨著經(jīng)濟數(shù)字化以及經(jīng)濟全球化的進一步發(fā)展，尤其是我國加快構建新發(fā)展格局將進一步促進我國經(jīng)濟的高水平開放。在此背景下，財稅、金融將面臨更暢通的國內外流動環(huán)境，金融政策與財稅政策之間的相互傳導性將有可能進一步增強，金融政策的外部溢出效應將聯(lián)動財稅政策。因此，將二者置之于統(tǒng)籌發(fā)展的體制下，將有助于進一步提升政府治理能力，促進經(jīng)濟社會的發(fā)展。

一方面，財稅及金融兩大體系應該各自具有相應健全的體系。無論是財稅還是金融，本身各自具有豐富的內涵，因此健全各自的體系需要綜合考慮許多因素。以財稅體系為例，直接稅制度的完善、地方稅體系的建設均有助于鞏固現(xiàn)代稅制改革的成效。而現(xiàn)代金融體制的建立對于促進我國金融支持實體經(jīng)濟、增強金融普惠性、服務國家經(jīng)濟發(fā)展等多方面均發(fā)揮積極的效應，同時也有助于有效防范金融風險。

另一方面，財稅與金融兩大體系之間還應相互促進，形成更好的協(xié)同效應，促進兩者的良性循環(huán)，以更好地發(fā)揮宏觀政策的調控作用。下一步的稅制改革應在以下幾方面發(fā)力：一是加強財稅金融政策聯(lián)動，以稅收優(yōu)惠措施引導社會投資行為，促進金融市場的繁榮及良性發(fā)展。二是繼續(xù)大力實行積極的財政政策，以緩解由于擴張性金融政策可能導致的金融風險。縱觀全球關于財政政策與金融政策的配合策略，大多數(shù)國家采用的是一緊一松的配合，例如積極的財政政策與謹慎的貨幣政策，這樣既有利于加強政策的傳導效率，減少時滯，又能夠避免通貨膨脹等導致的金融風險。因此，我國繼續(xù)實行積極的財政政策是對于金融穩(wěn)定的保障。三是考慮到一些由于金融市場（例如貨幣市場、外匯市場）所帶來的經(jīng)濟溢出效應能夠轉化為保障財政的實力，實現(xiàn)財政的可持續(xù)性，因此，加強財稅金融體制的有效協(xié)調及融合，有利于推動我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化，提升國民經(jīng)濟體系整體效能，以應對世界經(jīng)濟的不確定性影響。

  

與高水平開放相結合
世界發(fā)展離不開中國，中國的發(fā)展也將有利于世界。經(jīng)濟全球化、貿易全球化、生產(chǎn)全球化已成為不可逆轉的趨勢，任何單邊主義、貿易保護主義勢力都將被歷史而拋棄。中國作為世界和平的建設者、全球發(fā)展的貢獻者、國際秩序的維護者，以構建新發(fā)展格局提速高質量發(fā)展，是新時代深化經(jīng)濟改革和擴大對外開放的必然要求。我國已經(jīng)在稅制方面做出諸多改變以適應對外開放的要求，例如降低關稅稅負，推動建立海南自貿港等。這是持續(xù)擴大開放的有利舉措，下一步的稅制改革應繼續(xù)與高水平的開放相結合。這不僅將極大程度地促進我國高質量發(fā)展和現(xiàn)代化稅收體系建設進程，還將讓全球企業(yè)獲得更多機遇，為世界發(fā)展貢獻中國力量。

一是對現(xiàn)行關稅稅率進行調整。主要可以考慮降低關鍵零部件、核心材料、高端設備的進口稅率，刺激企業(yè)進口國外優(yōu)質資源，提高國內企業(yè)創(chuàng)新能力和競爭優(yōu)勢。國務院關稅稅則委員會印發(fā)通知，2021年對部分進口商品的最惠國稅率、協(xié)定稅率和暫定稅率進行調整。這對促進我國經(jīng)濟高質量發(fā)展、助力構建新發(fā)展格局具有重要意義。當今世界環(huán)境充滿不確定性，新冠肺炎疫情肆虐更是導致全球經(jīng)濟持續(xù)低迷，在此背景下對進口關稅進行調整不僅有助于吸引全球資源要素和技術人才，促進我國產(chǎn)業(yè)技術發(fā)展，使我國在國際合作中發(fā)揮競爭優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢；還有助于促進資源要素流動和統(tǒng)籌使用，推進國內國際雙循環(huán)建設，促進國民經(jīng)濟良性增長。綜上，下一步的稅制改革應繼續(xù)推進關稅制度的調整，使關稅政策與我國堅定不移擴大對外開放的戰(zhàn)略相匹配，加快國內企業(yè)技術進步，促進構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，實現(xiàn)經(jīng)濟的高質量發(fā)展。

二是結合自貿區(qū)建設進行改革以擴大開放。海南自貿港以制度創(chuàng)新為核心，堅持先行先試，能夠切實促進投資與貿易便利化，為中國加強“一帶一路”合作、深度融入世界經(jīng)濟、參與全球經(jīng)濟治理提供新機遇。海南自貿港是聯(lián)接國內國際雙循環(huán)的重要樞紐，未來的稅制改革應結合海南自貿港及自貿試驗區(qū)的建設過程進行，堅持擴大對外開放，在服務經(jīng)濟高質量發(fā)展目標的同時助力我國實現(xiàn)稅收體系現(xiàn)代化。要對海南自貿港的關稅政策進行研究和分析，推進自貿港稅收體系的建設和完善，為我國高水平自貿港體系的建立健全提供堅實基礎和稅收經(jīng)驗支持。要考慮自貿港內所得稅優(yōu)惠的具體措施，在保證財政可持續(xù)的同時降低市場主體和個人的稅收負擔，提高對全世界資源要素、人才服務的吸引力，助力我國開放向更高水平邁進。要統(tǒng)籌協(xié)調減稅降費與對外開放的關系，使下一步減稅降費政策全方位服務于新發(fā)展格局下對投資、消費、出口的要求，引導經(jīng)濟結構性變革，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

三是促進形成區(qū)域經(jīng)濟一體化?！笆濉逼陂g，由于一些國家采取單邊關稅壁壘，導致世界經(jīng)濟受到?jīng)_擊，加之新冠肺炎疫情的蔓延，世界經(jīng)濟更是雪上加霜。在這樣的背景下，我國主動采取以降低關稅或零關稅為主導的積極措施，促進RCEP區(qū)域經(jīng)濟一體化，利用中國強大的消費潛力，不但為中國與世界人民創(chuàng)造了更多的貿易、投資及就業(yè)的機會，同時也引導世界各國從單邊壁壘走向多邊合作，謀求在合作共贏中帶領世界經(jīng)濟走出寒冬。簽署區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（RCEP），形成全球最大自貿區(qū)，這是我國又一重大開放成果。下一步，應繼續(xù)利用靈活自主的關稅減讓模式，加快推進區(qū)域經(jīng)濟一體化，形成統(tǒng)一市場，促進國際自由貿易，推動“引進來”與“走出去”并舉，從而加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。


原載于《中國財政》2021年第4期
圖片攝影：袁永東
責任編輯：張蕊
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