案件移送公安后再行處罰，稅局?jǐn)≡V

編者按：涉稅稽查案件的行刑銜接問題，一直是稅法爭(zhēng)議解決領(lǐng)域的一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)。筆者從一則案件的判決分析入手，通過對(duì)現(xiàn)有規(guī)定的梳理，提示對(duì)于涉稅案件，如果違法行為已構(gòu)成犯罪，必須依法向公安機(jī)關(guān)移送。在司法機(jī)關(guān)對(duì)該違法犯罪行為作出最后處理之前，行政機(jī)關(guān)如在向公安機(jī)關(guān)移送之前未作出行政處罰的，則不再針對(duì)同一違法行為作出該類行政處罰，否則就會(huì)構(gòu)成程序違法。

一、案情簡(jiǎn)介
2015年11月24日，定西市國(guó)家稅務(wù)局稽查局、定西市公安局對(duì)定西市國(guó)家稅務(wù)局告知隴西縣辰宏藥業(yè)有限公司涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票一案分別立案檢查、偵查。定西市公安局書面向定西市國(guó)家稅務(wù)局告知該案符合刑事立案條件，決定立案。

定西市國(guó)家稅務(wù)局稽查局對(duì)該案調(diào)查后，認(rèn)為涉嫌犯罪，于2016年4月25日將案件材料向定西市公安局進(jìn)行了移送。在定西市公安局對(duì)該案刑事偵查階段，2016年4月29日，定西市國(guó)家稅務(wù)局稽查局對(duì)隴西縣辰宏藥業(yè)有限公司作出定國(guó)稅稽罰〔2016〕16號(hào)《稅務(wù)行政處罰決定書》，根據(jù)《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》第三十七條的規(guī)定，對(duì)隴西縣辰宏藥業(yè)有限公司虛開發(fā)票的行為，處以50萬元的罰款。

隴西縣辰宏藥業(yè)有限公司不服稅務(wù)行政處罰決定，于2016年6月20日提起行政訴訟。一審判決撤銷定國(guó)稅稽罰〔2016〕16號(hào)《稅務(wù)行政處罰決定書》，定西市國(guó)家稅務(wù)局稽查局不服，提起上訴，二審駁回，維持原判。

二、爭(zhēng)議焦點(diǎn)及各方觀點(diǎn)
本案的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在公安機(jī)關(guān)立案后對(duì)行政相對(duì)人作出行政處罰是否正確。

一審法院觀點(diǎn)：對(duì)涉嫌犯罪的行為，公安機(jī)關(guān)立案后，依法應(yīng)由司法機(jī)關(guān)作出處理；如公安機(jī)關(guān)認(rèn)為犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任不予立案的、或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)先予立案調(diào)查后在向公安機(jī)關(guān)移送案件之前，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可依法對(duì)違法行為作出行政處罰。但本案稽查局在已知公安機(jī)關(guān)對(duì)隴西縣辰宏藥業(yè)有限公司涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票一案進(jìn)行了立案?jìng)刹榈那闆r下，依法定程序應(yīng)等待司法機(jī)關(guān)對(duì)本案的處理結(jié)果，再?zèng)Q定是否對(duì)該公司作出行政處罰。而稽查局在司法機(jī)關(guān)對(duì)該涉嫌犯罪行為未作出最后處理之前，就對(duì)隴西縣辰宏藥業(yè)有限公司作出定國(guó)稅稽罰〔2016〕16號(hào)稅務(wù)行政處罰決定，違反了法律、法規(guī)規(guī)定，其處罰程序違法，依法應(yīng)予以撤銷。

定西市國(guó)稅局稽查局認(rèn)為，一審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，沒有綜合考慮本案的特殊性。定西市國(guó)家稅務(wù)局與定西市國(guó)家稅務(wù)局稽查局分屬不同的執(zhí)法主體；定西市公安局告知對(duì)本案立案的對(duì)象是定西市國(guó)家稅務(wù)局，并非稽查局；將本案全案移送定西市公安局的主體是定西市國(guó)家稅務(wù)局，并非稽查局；一審判決認(rèn)定稽查局已知公安機(jī)關(guān)對(duì)隴西縣辰宏藥業(yè)有限公司涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票一案進(jìn)行了立案?jìng)刹榈那闆r，缺乏書證；稽查局作出的行政處罰決定執(zhí)行的是定西市國(guó)家稅務(wù)局重大稅務(wù)案件審理委員會(huì)的決定，該決定依法應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，并且作出予以稅務(wù)行政處罰決定的時(shí)間是在定西市國(guó)家稅務(wù)局移送定西市公安局之前。請(qǐng)求二審予以糾正。

二審法院觀點(diǎn)：對(duì)當(dāng)事人的違法行為如何處理，首先應(yīng)確定其行為的法律性質(zhì)。如其行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)由司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任，稅務(wù)機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)對(duì)該案不具有管轄權(quán)；如其行為系一般行政違法，則應(yīng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)依法處理，追究其行政違法責(zé)任，予以行政處罰。因此，稽查局在定西市公安局立案后，應(yīng)等待司法機(jī)關(guān)作出處理，如司法機(jī)關(guān)認(rèn)定隴西縣辰宏藥業(yè)有限公司的行為構(gòu)成犯罪并對(duì)其處以刑罰，稽查局就不應(yīng)再作行政處罰。如隴西縣辰宏藥業(yè)有限公司的行為不構(gòu)成犯罪，依照國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，則公安機(jī)關(guān)應(yīng)將案件移交稅務(wù)機(jī)關(guān)，稅務(wù)機(jī)關(guān)才可追究相應(yīng)的行政責(zé)任，給予行政處罰。本案中稽查局在公安機(jī)關(guān)立案后尚未作出最后處理的情況下即作出行政處罰，違反上述規(guī)定。駁回上訴，維持原判。

三、華稅觀點(diǎn)
（一）“行刑銜接”的相關(guān)法律規(guī)定

法律依據(jù)	具體內(nèi)容
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》	第七條第二款：違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。
	第二十二條：違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。
	第二十八條：違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。 違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。
《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第310號(hào)）	第三條：行政機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送。
	第五條：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)立即指定2名或者2名以上行政執(zhí)法人員組成專案組專門負(fù)責(zé)，核實(shí)情況后提出移送涉嫌犯罪案件的書面報(bào)告，報(bào)經(jīng)本機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人或者主持工作的負(fù)責(zé)人審批。 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人或者主持工作的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)自接到報(bào)告之日起3日內(nèi)作出批準(zhǔn)移送或者不批準(zhǔn)移送的決定。決定批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)向同級(jí)公安機(jī)關(guān)移送；決定不批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)將不予批準(zhǔn)的理由記錄在案。
	第八條：公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件之日起3日內(nèi)，依照刑法、刑事訴訟法以及最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)和公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序的規(guī)定，對(duì)所移送的案件進(jìn)行審查。認(rèn)為有犯罪事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任，依法決定立案的，應(yīng)當(dāng)書面通知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)；認(rèn)為沒有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任，依法不予立案的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并書面通知移送案件的行政機(jī)關(guān)，相應(yīng)退回案卷材料。
	第十條：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)決定不予立案的案件，應(yīng)當(dāng)依法作出處理；其中，依照有關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施行政處罰。
	第十一條：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送。 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前已經(jīng)作出的警告，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照的行政處罰決定，不停止執(zhí)行。 依照行政處罰法的規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前，已經(jīng)依法給予當(dāng)事人罰款的，人民法院判處罰金時(shí)，依法折抵相應(yīng)罰金。
	第十三條：公安機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為，經(jīng)審查，沒有犯罪事實(shí)，或者立案?jìng)刹楹笳J(rèn)為犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任，但依法應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送同級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出處理。

根據(jù)上述規(guī)定，同一涉稅違法行為又構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)均享有追訴權(quán)與處罰權(quán)。稅務(wù)實(shí)踐中，涉稅爭(zhēng)議大多源于稅務(wù)稽查案件，稅務(wù)稽查結(jié)論往往決定了案件的走向。也就是說，若發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪，需要或可能需要刑事處罰時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)將案件移送公安機(jī)關(guān)，不得以罰代刑。

（二）案件移送公安機(jī)關(guān)后不應(yīng)再作出行政處罰

最高人民法院《關(guān)于司法機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人虛開增值稅專用發(fā)票罪立案之后刑事判決之前，稅務(wù)機(jī)關(guān)又以同一事實(shí)以偷稅為由對(duì)同一當(dāng)事人能否作出行政處罰問題的答復(fù)》（[2008]行他字第1號(hào)）明確：稅務(wù)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪并移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事偵查后，不再針對(duì)同一違法行為作出行為罰和申誡罰以外的行政處罰；刑事被告人構(gòu)成涉稅犯罪并被處以人身和財(cái)產(chǎn)的刑罰后，稅務(wù)機(jī)關(guān)不應(yīng)再作出罰款的行政處罰。如當(dāng)事人行為不構(gòu)成犯罪，則公安機(jī)關(guān)應(yīng)將案件退回稅務(wù)機(jī)關(guān)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可依法追究當(dāng)事人的行政違法責(zé)任。

《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》（中辦發(fā)[2011]8號(hào)）第一條第三款規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)移交案件的全部材料，同時(shí)將案件移送書及有關(guān)材料目錄抄送人民檢察院。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在移送案件時(shí)已經(jīng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)將行政處罰決定書一并抄送公安機(jī)關(guān)、人民檢察院；未作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后，再?zèng)Q定是否給予行政處罰。

根據(jù)前述規(guī)定，在案件移送前未作出行政處罰的，原則上不得作出，待司法機(jī)關(guān)的處理結(jié)果作出后，再?zèng)Q定是否予以行政處罰。本案稽查局在定西市公安局立案后，應(yīng)等待司法機(jī)關(guān)作出處理，如司法機(jī)關(guān)認(rèn)定隴西縣辰宏藥業(yè)有限公司的行為構(gòu)成犯罪并對(duì)其處以刑罰，稽查局就不應(yīng)再作行政處罰。稅務(wù)行政處罰措施被刑罰規(guī)定的刑罰措施所吸收，行政處罰與刑罰不應(yīng)并列適用。如隴西縣辰宏藥業(yè)有限公司的行為不構(gòu)成犯罪，依照國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，則公安機(jī)關(guān)應(yīng)將案件移交稅務(wù)機(jī)關(guān)，稅務(wù)機(jī)關(guān)才可追究被上訴人的行政責(zé)任，給予行政處罰。本案中稽查局在公安機(jī)關(guān)立案后尚未作出最后處理的情況下作出行政處罰，違反法律規(guī)定，構(gòu)成程序違法。