【2019年5月23日】朱青：減稅降費(fèi)治標(biāo)，同時有待治本

朱青：減稅降費(fèi)治標(biāo)，同時有待治本

減稅降費(fèi)事關(guān)企業(yè)、消費(fèi)者、政府等眾多社會成員，也必將對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響。減稅政策如何落實，財政角度面臨的變化以及后續(xù)努力方向有哪些？
帶著這些問題，我們專訪了中國人民大學(xué)財稅研究所首席教授朱青。

稅收不是毒品，是膽固醇

《英大金融》：本輪2萬億元的減稅降費(fèi)，規(guī)?？芍^空前。市場上普遍認(rèn)為以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，減稅額度越多效果越好，您怎么看待這個問題？


朱青：提起稅收，我想到兩句名言。一句是英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·李嘉圖說過的，“任何形式的賦稅，都只是流弊與流弊之間的選擇問題。它要不是影響利潤或其他來源，就一定會影響支出”。另一句是革命導(dǎo)師馬克思說過的，“稅收是喂養(yǎng)政府的奶娘”。從這兩句話不難看出，減稅降費(fèi)是非常必要的，帶來的紅利也是相當(dāng)明顯的，與此同時，稅收又是維持政府運(yùn)行、提供公共服務(wù)不可或缺的。


打個比方，稅收并不像毒品，完全危害身體，需要徹底戒除，而是像人體里的膽固醇，多了不好，但也不能沒有，關(guān)鍵是要有一個合理的度?，F(xiàn)在人們談?wù)摐p稅，往往是從稅收對經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響考慮的，覺得減得越多越好，但如果結(jié)合財政支出的需要來考慮這個問題，結(jié)果就不一樣了。

《英大金融》：減稅降費(fèi)會對財政帶來什么影響呢？


朱青：我們先來了解一下政府的“錢袋子”。中國政府有四大預(yù)算，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。


四大預(yù)算中最重要的是一般公共預(yù)算，它涉及政府提供的最主要的公共服務(wù)，像國防、公共安全、教育、醫(yī)療和社會保障等。2018年這項預(yù)算的支出規(guī)模是22萬億元，其中靠稅收籌資的開支大約占70%，靠非稅收入和調(diào)入資金等籌資的占19%，還有11%左右是靠債務(wù)融資。這是第一塊。


第二塊是政府性基金預(yù)算，收入的80%以上來源于國有土地使用權(quán)出讓收入，其余包括鐵路基金、民航基金等。2018年該預(yù)算的支出規(guī)模大約為8萬億元，其中大部分錢“取之于地，用之于地”，即用于拆遷、回遷和土地開發(fā)等。


第三塊是國有資本經(jīng)營預(yù)算，規(guī)模比較小，2018年支出規(guī)模僅2100多億元，其收入主要來自國有企業(yè)上繳利潤，支出也基本用于國有企業(yè)本身。


第四塊是社會保險基金預(yù)算，2018年支出規(guī)模為6.5萬億元，但要專款專用，只能用于社會保險的開支，不能用于教育、公共衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)和基本建設(shè)等。


可見，在政府所有“錢袋子”中，真正能夠用于給老百姓提供基本公共服務(wù)的，主要還是稅收。


換句話說，全國一般公共預(yù)算就像一本“丁字賬”，把收入和支出分別列在“丁字”兩側(cè)，總和要相等才能平衡。減稅必將打破原有的平衡，要想建立新的平衡就要從收支的兩端想辦法了。

《英大金融》：打破原有的平衡，會出現(xiàn)什么新的矛盾？


朱青：這就要從收、支、債三個方面來分析了。


首先看收入。收入主要有兩種：一是稅收收入，也就是18種正稅帶來的收入；二是非稅收入，也就是通常所說的費(fèi)，是國家某些行政部門或者事業(yè)單位為了向社會提供特定服務(wù)而收取的費(fèi)用。減稅降費(fèi)施行之下，收入自然會減少。


再來看支出。目前財政支出中剛性支出占有很大的比例，特別是民生支出，去年就占到了財政總支出的50%左右。這部分支出隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展今后還會不斷加大。黨的十九大報告指出：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。”政府滿足人民群眾這些美好生活需要的主要途徑就是提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品，這勢必要加大財政支出。這也再次印證了“瓦格納法則”，即隨著人均收入水平的提高，老百姓對政府公共產(chǎn)品的需求會越來越大，導(dǎo)致政府財政支出占GDP的比重也會越來越高。


最后是債務(wù)。支出大于收入的差額就是赤字，它要靠發(fā)行債券來彌補(bǔ)。政府工作報告已經(jīng)明確，今年一般預(yù)算的赤字率擬按2.8%安排，比2017年提高了0.2個百分點，但最后的平衡狀況還要看預(yù)算的執(zhí)行情況，如果支出壓不下來而減稅降費(fèi)的規(guī)模過大，赤字的規(guī)?？赡苓€要增加。比如，2019年1~4月，一般預(yù)算收入增長5.3%，而支出卻增長了15.2%。


所以說，減稅降費(fèi)是必要的，但是帶來的收支矛盾也是巨大的。

《英大金融》：接下來，如何解決出現(xiàn)的矛盾并建立新的平衡？


朱青：李克強(qiáng)總理在兩會上已經(jīng)提出了一些辦法。一方面是節(jié)流，各級政府要過緊日子，一般性支出壓減5%以上、“三公”經(jīng)費(fèi)再壓減3%左右。這是“刀刃向內(nèi)”的方法。事實上，近些年來我國已經(jīng)對一般公共服務(wù)支出進(jìn)行了大力的壓減。這部分用于保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用占財政總支出的比重，已經(jīng)從2007年的17%縮減到了2017年的8.1%，減少了一半還多?？傮w來說，長期較大幅度地壓縮財政支出已經(jīng)沒有很大余地。另一方面是開源，想方設(shè)法籌集資金，要增加特定國有金融機(jī)構(gòu)和央企上繳利潤，長期沉淀的財政資金一律收回。其中長期沉淀的財政資金有多大規(guī)模目前沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。


另外，各級稅務(wù)部門在國家降低法定稅率的同時也在加強(qiáng)依法治稅，依靠嚴(yán)征管提高征收率。過去一般認(rèn)為增值稅征收率僅為75%左右，現(xiàn)在上馬了金稅三期系統(tǒng)軟件，以及配套的多種管理機(jī)制，有可能將征管率提升到85%甚至95%，從而杜絕一部分跑冒滴漏。

（2015~2018年8~12月新增地方債發(fā)行情況）

還有一種可能，就是增加專項債的發(fā)行。目前政府性基金預(yù)算發(fā)行的專項債不納入赤字統(tǒng)計，通過增發(fā)專項債可以解決政府開支的“燃眉之急”。目前我國增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅都是中央、地方共享稅，這三大稅減稅不僅減少了中央收入，同時也減少了地方收入。而地方政府又承擔(dān)了大量的民生支出，這種剛性支出能增不能減，所以在迫不得已的情況下地方政府只能靠發(fā)債來維持運(yùn)行。

減稅相當(dāng)于吃退燒藥，不能替代治療

《英大金融》：對于本輪減稅降費(fèi)的目的，有人說是應(yīng)對貿(mào)易摩擦導(dǎo)致的出口受阻、有人說是為了呼應(yīng)國際稅收競爭環(huán)境，還有人說意圖提振消費(fèi)、搞活股市。您如何判斷減稅降費(fèi)政策的背景和原因？


朱青：背景主要是經(jīng)濟(jì)下行的壓力大。傳統(tǒng)的拉動經(jīng)濟(jì)增長的方式已經(jīng)過時，而靠技術(shù)進(jìn)步推動經(jīng)濟(jì)增長的新動力還沒有形成，在這個“空擋期”內(nèi)又發(fā)生了中美貿(mào)易摩擦，中國經(jīng)濟(jì)面臨的困難可想而知。如此嚴(yán)峻的內(nèi)外部環(huán)境，促使政府下決心實施減稅降費(fèi)的政策。畢竟增值稅是我國第一大稅種，占據(jù)總稅收的大約40%。這次一口氣下調(diào)稅率3個百分點，而且是在去年7月1號剛剛下調(diào)1個百分點的基礎(chǔ)上再次下調(diào)，這在過去幾乎是不可想象的，因為下調(diào)1個百分點就要減少稅收收入2千多個億。個稅同樣如此，2017年個稅收入剛剛突破了1萬億元（1.2萬億元），2018年10月就將費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)（“起征點“）提高到5000元，隨后又推出六項專項附加扣除政策，從而直接讓9000多萬人不用再繳納工資薪金的個人所得稅。個稅改革以后，每100個在職職工繳納工薪個人所得稅的人數(shù)已經(jīng)從44個驟減到12個左右，個稅收入也大幅度下降，2019年1~4月個人所得稅收入同比下降了30.9%。

《英大金融》：這些減稅降費(fèi)的政策是否會持續(xù)執(zhí)行下去？


朱青：4月份剛剛召開的中央政治局會議，明確指出要“繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，適時適度實施宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)”，可見減稅降費(fèi)作為積極財政政策的重要內(nèi)容，也是逆周期調(diào)節(jié)的一種手段。


綜觀全球，各國實施整體減稅一般都屬于周期性政策，即當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于下行區(qū)間時，政府通過降低稅率和增加支出拉動投資和消費(fèi)，等到經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)之后再把稅率提高上去。中國目前的經(jīng)濟(jì)走勢如果屬于周期性波動的下行階段，那么減稅降費(fèi)也將是短期性的；但如果中國經(jīng)濟(jì)呈日本式的長期低速增長，那么日本的經(jīng)驗就值得我們借鑒了。日本從20世紀(jì)90年代開始經(jīng)歷所謂“失去的20年”，之后一直實行積極的財政政策，從而導(dǎo)致國債和地方債占GDP的比例大幅度攀升，即從1980年的50%增長到2016年的250%，去年才降到220%。日本政府要償還巨額的債務(wù)，最后只能是增稅，例如日本的消費(fèi)稅（即增值稅）稅率已經(jīng)從5%提到8%，下一步還要提高到10%?？梢?，如果中國也長期實行減稅降費(fèi)政策，最終的結(jié)果也是政府債務(wù)規(guī)模不斷加大，政府還本付息的壓力也會越來越大。

《英大金融》：您認(rèn)為，未來的財政支出壓力主要來自于哪個方面？


朱青： 人口老化。因為老年人不創(chuàng)造財富但要消耗財富，如果社會上的老年人增加，那么對社會的經(jīng)濟(jì)壓力就會增加，其表現(xiàn)就是政府的養(yǎng)老金支出和醫(yī)療保障支出要不斷加大，從而給財政形成巨大的壓力。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年我國60周歲及以上人口為24949萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?7.9%，到2030年將占到34%。這對于財政主要有兩方面影響：一是向財政繳納各種稅費(fèi)的人口不斷下降；二是領(lǐng)取政府養(yǎng)老金和享受基本醫(yī)療服務(wù)的人口日益增多，從而導(dǎo)致政府社會保障方面的開支逐漸增加。


據(jù)財政部統(tǒng)計，從2011年到2017年，各級財政一般預(yù)算對城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金的補(bǔ)貼從3010億元增加到7449億元，年均增長16.3%，同期一般預(yù)算支出年均增長10.9%。2018年政府一般公共預(yù)算對城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險補(bǔ)貼超過8000億元，預(yù)計2019年將達(dá)到１萬億元以上，占預(yù)算總支出的4%以上。從2011至2017年，各級財政對城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補(bǔ)助由2164億元增加到4939億元，年均增長14.7%。


所以，研究中國的財稅問題，必須考慮不斷加劇的人口老化問題，人口老化將對財政收支造成極大的壓力，國家必須有所準(zhǔn)備。

《英大金融》：面對這樣的財政形勢，您如何看待本輪減稅降費(fèi)？


朱青：減稅降費(fèi)的確能在短期內(nèi)起到“放水養(yǎng)魚”的作用，但是如果經(jīng)濟(jì)面臨結(jié)構(gòu)性、體制性的問題，那么減稅降費(fèi)的有效性和可持續(xù)性就值得進(jìn)一步研究?？偟膩碚f，對于經(jīng)濟(jì)中的結(jié)構(gòu)性、體制性問題，減稅降費(fèi)相當(dāng)于一劑退燒藥，只能緩解癥狀。如果要從根本上解決中國經(jīng)濟(jì)增長面臨的問題，就要像十九大報告所指出的，要“以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率”。


本文轉(zhuǎn)載自 蘇慧婷、馬力：《英大金融雜志》，2019年5月22日

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