【2021年1月25日】如何正確看待減稅——朱青：稅收不是越少越好，而是越優(yōu)越好

如何正確看待減稅——朱青：稅收不是越少越好，而是越優(yōu)越好

“當(dāng)前，理論和實(shí)際部門(mén)最應(yīng)當(dāng)研究的是最優(yōu)稅收問(wèn)題。簡(jiǎn)單地說(shuō)，最優(yōu)稅收就是能兼顧到公平與效率的稅收?！?——朱青


在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)程中，為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，我國(guó)實(shí)行以減稅降費(fèi)為核心的積極財(cái)政政策。面對(duì)中美貿(mào)易摩擦、新冠肺炎疫情等嚴(yán)峻的內(nèi)外部環(huán)境，減稅降費(fèi)的實(shí)施力度逐年增大。然而怎么看待減稅？如何運(yùn)用減稅？


2018年2月，中國(guó)稅務(wù)報(bào)記者專訪了中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所首席教授朱青，聽(tīng)他分析了減稅的“能”與“不能”。今天回過(guò)頭來(lái)看仍有很大的現(xiàn)實(shí)意義，故本公眾號(hào)給予重新轉(zhuǎn)載。

A  “首先要了解政府的‘錢(qián)袋子’”

記者：有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，稅收增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果把稅減了，肯定利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。對(duì)此，您怎么看？

朱青：我認(rèn)為這句話只說(shuō)對(duì)了一半。的確，減稅會(huì)有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但如果不考慮支出的需要，盲目地減稅，只能加大政府的收支缺口，其最終結(jié)果就是增加政府的債務(wù)。

稅收就像人身體里的膽固醇，多了不好，但不能沒(méi)有，關(guān)鍵是要有一個(gè)合理的度?，F(xiàn)在人們談?wù)摐p稅，往往是從稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響考慮的，覺(jué)得減得越多越好，但如果結(jié)合財(cái)政支出的需要來(lái)考慮這個(gè)問(wèn)題，結(jié)果就不一樣了。

記者：您能不能給我們簡(jiǎn)單介紹一下稅收對(duì)政府財(cái)政的重要性？

朱青：要弄清楚這個(gè)問(wèn)題，首先要了解一下政府的“錢(qián)袋子”。中國(guó)政府有四大預(yù)算，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。

四大預(yù)算中最重要的是一般公共預(yù)算，它涉及政府提供的最主要的公共服務(wù)，像國(guó)防、公共安全、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等。2017年這個(gè)預(yù)算的支出規(guī)模是20.3萬(wàn)億元，其中靠稅收籌資的開(kāi)支占72%，靠非稅收入籌資的占14%，還有14%左右是靠債務(wù)融資。政府性基金預(yù)算收入的80%左右來(lái)源于國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，其余包括鐵路基金、民航基金等。2017年該預(yù)算的支出規(guī)模大約為6萬(wàn)億元，其中大部分錢(qián)“取之于地，用之于地”，即用于拆遷、回遷和土地開(kāi)發(fā)等。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)模比較小，2017年支出規(guī)模僅2000多億元，其收入主要來(lái)自國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)，支出也基本用于國(guó)有企業(yè)本身。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算2017年規(guī)模預(yù)計(jì)會(huì)達(dá)到4萬(wàn)億元，但要?？顚Ｓ茫荒苡糜谏鐣?huì)保險(xiǎn)的開(kāi)支，不能用于教育、公共衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)和基本建設(shè)等。

可見(jiàn)，在政府所有“錢(qián)袋子”中，真正能夠用于給老百姓提供基本公共服務(wù)的，主要還是稅收。

B  “一定要充分重視人口老化對(duì)財(cái)政的影響”

記者：您是說(shuō)減稅不當(dāng)將影響國(guó)防、科技、教育和社會(huì)保障與衛(wèi)生等財(cái)政支出？

朱青：財(cái)政活動(dòng)主要是一收一支。我們剛才說(shuō)了，“收”主要是稅收，如果稅收減少了，財(cái)政支出就可能受到影響。目前財(cái)政支出中剛性支出占有很大的比例，特別是民生支出，比如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)和住房保障等，去年就占到了財(cái)政總支出的50%左右。所謂剛性支出，就是只能增不能減的支出。這部分支出隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展今后還會(huì)不斷加大。

黨的十九大報(bào)告指出：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。”政府滿足人民群眾這些美好生活需要的主要途徑就是財(cái)政支出。19世紀(jì)德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納指出，隨著人均收入水平的提高，老百姓對(duì)政府公共產(chǎn)品的需求會(huì)越來(lái)越大，導(dǎo)致政府財(cái)政支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重也會(huì)越來(lái)越高，后人把這個(gè)規(guī)律叫作瓦格納法則。各國(guó)的實(shí)踐都驗(yàn)證了瓦格納法則。以美國(guó)為例，美國(guó)是一個(gè)“小政府”的國(guó)家，主張讓“看不見(jiàn)的手”來(lái)左右市場(chǎng)，即使在這樣的情況下，美國(guó)政府的財(cái)政支出規(guī)模也一路攀升：1929年美國(guó)各級(jí)政府開(kāi)支占GDP比重為7%，2015年這一比例高達(dá)37.6%。多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家在18世紀(jì)財(cái)政支出都沒(méi)有超過(guò)GDP的10%，而到2015年，許多國(guó)家如芬蘭、法國(guó)、希臘、丹麥、比利時(shí)、奧地利和意大利等，其各級(jí)政府的財(cái)政支出已經(jīng)超過(guò)了GDP的50%。

記者：根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)未來(lái)的財(cái)政支出規(guī)模是否也會(huì)達(dá)到一個(gè)很高的水平？

朱青：發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出規(guī)模不斷攀升，跟其人口老化是密切相關(guān)的。人口老化對(duì)財(cái)政有兩個(gè)影響：一是向財(cái)政繳納各種稅費(fèi)的人口不斷下降；二是領(lǐng)取政府養(yǎng)老金和享受公共醫(yī)療服務(wù)的人口日益增多，從而導(dǎo)致政府社會(huì)保障方面的開(kāi)支逐漸增加。所以，研究中國(guó)的財(cái)稅問(wèn)題，必須考慮其正在面臨的人口老化問(wèn)題。截至2016年底，中國(guó)60歲以上、65歲以上老年人口分別為23086萬(wàn)人、15003萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.7%和10.8%。我這里有一個(gè)統(tǒng)計(jì)，從2004年到2016年，中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇支出由814億元增加到8013億元，年均增長(zhǎng)21%；同期，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)支由2968億增加到24829億，年均增長(zhǎng)19.4%。

這幾年，一般公共預(yù)算對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的補(bǔ)助，從2004年的572億元猛增到2016年的4703億元，年均增長(zhǎng)19.2%，而同期稅收增速只有14.5%。可見(jiàn)，人口老化會(huì)對(duì)財(cái)政造成極大的消耗，我們一定要充分重視人口老化對(duì)財(cái)政的影響。

C  “增支、減收、債務(wù)不增，同時(shí)滿足是根本不可能的”

記者：如果財(cái)政支出壓不下來(lái)，再一味地強(qiáng)調(diào)減稅，會(huì)導(dǎo)致怎樣的結(jié)果？

朱青：政府的債務(wù)規(guī)模就會(huì)加大。減稅問(wèn)題一定要放在一個(gè)大的背景下來(lái)研究，要從收、支、債三個(gè)維度來(lái)分析。財(cái)政學(xué)上有個(gè)所謂的“不可能三角”，即增支、減收、債務(wù)不增，這三個(gè)方面同時(shí)滿足是根本不可能的。

近年來(lái)，我國(guó)政府的支出規(guī)模不斷攀升，而稅收收入的規(guī)模（占GDP的比重）卻逐年下降，這恐怕就是政府債務(wù)規(guī)模不斷加大的一個(gè)重要原因。例如，從2011年~2017年，各級(jí)政府一般預(yù)算支出占GDP的比重從22.2%提高到24.6%，而同期稅收收入占GDP的比重卻從18.3%降到了17.5%。我根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)字統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)：1984年~1994年，稅收平均增速超過(guò)財(cái)政支出平均增速4個(gè)百分點(diǎn)；1995年~2005年，稅收平均增速超過(guò)財(cái)政支出平均增速0.4個(gè)百分點(diǎn)；而2006年~2016年，稅收平均增速低于財(cái)政支出平均增速3.4個(gè)百分點(diǎn)?，F(xiàn)在，一般預(yù)算的支出和稅收之間的缺口越來(lái)越大，為了彌補(bǔ)這個(gè)缺口，地方政府只能加大非稅收入的征收力度。根據(jù)財(cái)政部的數(shù)字我算了一下，從2007年~2016年，我國(guó)地方稅收年平均增長(zhǎng)12.9%，行政事業(yè)收費(fèi)年均增速為12.4%，罰沒(méi)收入年均增速為9.6%；非稅收入占地方本級(jí)收入的比重也從2007年的18.3%上升到2016年的25.8%。

如果收入滿足不了當(dāng)年的財(cái)政支出，政府就得靠發(fā)債度日。政府的債務(wù)有顯性債，也有隱性債。隱性債的問(wèn)題十分復(fù)雜，就顯性債而言，到2017年年底地方政府的債務(wù)余額約為16.5萬(wàn)億元，占當(dāng)年GDP的20%左右；如果再把中央政府的債務(wù)考慮進(jìn)來(lái)，目前各級(jí)政府總的債務(wù)規(guī)模約為GDP的36%。

記者：36%的債務(wù)規(guī)模是否過(guò)大？

朱青：跟其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)目前的債務(wù)規(guī)模不算很大。但這里需要注意兩個(gè)問(wèn)題：一是36%只是顯性債務(wù)，并沒(méi)有考慮地方政府的隱性債務(wù)，這種隱性債務(wù)的規(guī)模很難準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)；二是債務(wù)規(guī)模如果不嚴(yán)格控制，很容易像脫韁的野馬，增長(zhǎng)起來(lái)很快，因?yàn)榕f債也要用發(fā)新債來(lái)償還。例如，日本在20世紀(jì)80年代初，政府債務(wù)規(guī)模也就相當(dāng)于GDP的50%，但經(jīng)過(guò)30多年，目前這個(gè)比例已經(jīng)達(dá)到250%。當(dāng)然，日本政府債務(wù)纏身跟它的人口老化是不無(wú)關(guān)系的。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2016年，日本65歲以上老人占總?cè)丝诘谋戎馗哌_(dá)27%，在發(fā)達(dá)國(guó)家中屬于最高的，而它的政府債務(wù)余額占GDP的比重在發(fā)達(dá)國(guó)家中也是最高的。通過(guò)觀察可以發(fā)現(xiàn)，世界上的政府債務(wù)大國(guó)，往往是人口老化比較嚴(yán)重的國(guó)家。例如，意大利65歲以上人口占總?cè)丝诘?1%，其國(guó)債余額占GDP的比重為155.6%，法國(guó)這兩個(gè)比例分別是19%和123.4%，美國(guó)分別是15%和127%。我國(guó)目前65歲以上人口只占全部人口的10.8%，但有預(yù)測(cè)表明，到2030年，我國(guó)65歲以上的老人將占到總?cè)丝诘?8%。在這種人口趨勢(shì)下，如果我國(guó)未來(lái)稅收收入跟不上，財(cái)政赤字以及政府債務(wù)規(guī)模就很可能迅速加大，這個(gè)問(wèn)題必須引起充分的重視。

記者：從財(cái)政“不可能三角”來(lái)看，您認(rèn)為未來(lái)我國(guó)還有減稅的空間嗎？

朱青：個(gè)別稅種或者在一個(gè)相對(duì)短的時(shí)間內(nèi)可能還有一定的減稅空間，特別是可以結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求出臺(tái)一些減稅措施，如最近出臺(tái)的提高科技型中小企業(yè)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除比例等措施。但從中長(zhǎng)期看，或者從總體稅負(fù)看，我認(rèn)為沒(méi)有什么減稅的空間。考慮到人口老化問(wèn)題，未來(lái)甚至還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增稅。其實(shí)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家的實(shí)踐也證明，在人口老化的趨勢(shì)下，減稅是沒(méi)有出路的。例如，OECD國(guó)家在1990年稅收占GDP的比例平均為32%，2016年這個(gè)比例上升到34.3%。盡管其間OECD 國(guó)家也不斷提出減稅問(wèn)題，但結(jié)果宏觀稅負(fù)還是增加的。特別是日本，債務(wù)規(guī)模已經(jīng)如此之高，為了應(yīng)付巨額的收支缺口，從2005年以來(lái)只能不斷增稅，其宏觀稅負(fù)在此期間已經(jīng)提高了5個(gè)百分點(diǎn)。

不久前，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)”。請(qǐng)注意，是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，而不是壓縮財(cái)政支出的總規(guī)模。既然支出規(guī)模壓不下來(lái)，在不擴(kuò)大赤字規(guī)模的情況下稅收顯然也壓不下來(lái)。當(dāng)然，必須承認(rèn)，目前財(cái)政支出仍存在一定低效問(wèn)題，這也是老百姓詬病的關(guān)鍵。但是，這幾年中央狠抓反腐倡廉，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)有了很大的改善。過(guò)去一說(shuō)“壓支出”，就是壓一般公共服務(wù)支出。2007年我國(guó)一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的17%，而到2016年這個(gè)比例已經(jīng)降低到7.9%，比瑞典的13%，德國(guó)的10%，澳大利亞的9%，意大利的8%還要低。

D  “當(dāng)前最應(yīng)當(dāng)研究的是最優(yōu)稅收問(wèn)題”

記者：您認(rèn)為未來(lái)的稅收政策應(yīng)當(dāng)怎樣制定？

朱青：通過(guò)上面的分析，可以得出結(jié)論，未來(lái)不是要研究怎么把稅減下去，而是要研究怎么合理適度地把稅增上去。一說(shuō)增稅，大家都反感，甚至害怕。但如果不增稅，就只能發(fā)債，當(dāng)債務(wù)規(guī)模達(dá)到一定程度政府無(wú)力償還，就只能靠發(fā)行貨幣“稀釋”債務(wù)，造成貨幣貶值，最終利益受損的還是老百姓。所以，經(jīng)濟(jì)學(xué)上把政府發(fā)貨幣引發(fā)的通貨膨脹也叫作“通貨膨脹稅”，只不過(guò)這種稅不“長(zhǎng)眼”，即無(wú)論窮人富人，它的征收力度都是一樣的。所以，解決財(cái)政支出問(wèn)題不應(yīng)當(dāng)依仗“通貨膨脹稅”。當(dāng)前，理論和實(shí)際部門(mén)最應(yīng)當(dāng)研究的是最優(yōu)稅收問(wèn)題。

記者：從最優(yōu)稅收的角度看，未來(lái)我國(guó)稅制改革的方向是什么？

朱青：簡(jiǎn)單地說(shuō)，最優(yōu)稅收就是能兼顧到公平與效率的稅收。人們通常說(shuō)君子愛(ài)財(cái)，取之有道。其實(shí)，政府好稅，也應(yīng)當(dāng)征之有術(shù)。

我國(guó)目前的稅收結(jié)構(gòu)以增值稅為主，主要是對(duì)消費(fèi)行為課稅。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局曾經(jīng)統(tǒng)計(jì)，最低收入的10%的家庭，100元收入中有93元用于消費(fèi)；而最富裕的10%的家庭，100元收入中有59元用于消費(fèi)。這說(shuō)明，低收入者負(fù)擔(dān)的增值稅占收入的比重高，高收入者負(fù)擔(dān)的增值稅占收入的比重低。此外，中國(guó)的個(gè)人所得稅主要對(duì)工薪所得和勞動(dòng)所得征收，對(duì)個(gè)人的資本所得和財(cái)產(chǎn)性收入征收力度不足。可以說(shuō)，中國(guó)稅收整體上具有累退性，稅負(fù)沒(méi)有落到極高收入者身上。所以未來(lái)增稅，不是要對(duì)中低收入者增稅，也不是要對(duì)普通消費(fèi)者增稅，而是應(yīng)當(dāng)對(duì)有支付能力的高收入者增稅。從這個(gè)角度說(shuō)，未來(lái)的稅制改革應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化個(gè)人所得稅的征收，把完善個(gè)人所得稅制度作為改革的重點(diǎn)。

文章來(lái)源：《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》

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