【2018年02月24日】任澤平：韓國在增速換擋期面臨的挑戰(zhàn)、應對與啟示

任澤平：韓國在增速換擋期面臨的挑戰(zhàn)、應對與啟示

2018年02月24日

        二戰(zhàn)以來上百個追趕經濟體中，成功實現增速換擋、跨入高收入階段的僅12個，其中德日韓臺具有代表性，對當前中國改革轉型具有重要借鑒意義。

　　2010年前后作者在國務院發(fā)展研究中心服務的時候，參與研究“中國能否跨越中等收入陷阱”“中國經濟增長十年展望”“增長階段轉換”等重大基礎性研究，先后閱讀百篇文獻(四大經濟體專著家中一書柜)，歷時數年潛心研究德日韓臺在增速換擋期面臨的形勢、犯過的錯誤、做對了什么、主要改革舉措以及資本市場表現，對照中國當下，既有共性也有個性，這對預判形勢進程很有借鑒意義，也啟發(fā)了作者在后面提出“新5%比舊8%好”、“改革?！薄ⅰ敖洕鶯型”、“新周期”等判斷。研究應安于坐冷板凳，定下心來研讀經典，結合實踐，鑒往知來。

　　2018年是改革開放四十周年，最好的紀念是以更大決心和力度推動新一輪改革開放，以開啟新時代、新周期。

　　

　　導讀：

　　韓國改革轉型遲緩最終引發(fā)了1997年金融危機。面對危機金大中政府痛下決心推動金融、企業(yè)、政府、勞動四大部門結構調整，最終走出困境，獲得新生。

　　1、東南亞金融危機和韓國金融危機的爆發(fā)過程。

　　上世紀80年代末~90年代初，受波斯灣戰(zhàn)爭、第三次石油危機、日本經濟泡沫破裂等影響，美國經濟表現低迷。與此同時，泰國、馬來西亞、印度尼西亞、韓國等國經濟在此期間則實現了高速增長，吸引了大量國際資本流入東南亞地區(qū)，外債規(guī)模大幅上升。這些地區(qū)債務期限嚴重錯配，大量中短期外債進入房地產投資領域，房地產投機盛行，資產泡沫不斷膨脹。在匯率政策方面，泰國等國在擴大金融自由化、取消資本管制的同時，仍然維持固定匯率制，給國際投機資本提供了條件。

　　進入上世紀90年代中期，美國經濟開始強勁復蘇，美聯(lián)儲提高利率以應對可能的通脹風險，美元步入新一輪強勢周期。采取固定匯率制的東南亞國家貨幣被迫升值，出口競爭力削弱。與此同時，人民幣大幅貶值，中國在吸引外資和增加出口方面表現出強大競爭力。1996年前后東南亞國家出口顯著下滑，經常賬戶加速惡化。1997年泰銖、菲律賓比索、印尼盾、馬來西亞令吉、韓元等先后成為國際投機資本的攻擊對象，資本大量流出，固定匯率制被迫放棄，貨幣大幅貶值。隨后股市受到重創(chuàng)，房地產泡沫破裂，銀行呆壞賬劇增，金融機構和企業(yè)大規(guī)模破產。

　　東南亞金融危機沉重打擊了韓國，韓國金融危機從外匯危機開始，引發(fā)了資本外逃，并爆發(fā)了企業(yè)財務危機和銀行業(yè)危機，最終升級成全面的經濟危機。1992-1996年間韓國外債規(guī)模以年均27%的速度增加，到1996年已經達到1633億美元，其中短期外債達到1000多億美元。而當時外匯儲備只有332.4 億美元( 可用外匯儲備294.2 億美元)，短期外債是外匯儲備的3倍。1996年由于半導體等主要出口產品價格大跌，韓國經常賬戶大幅惡化，貿易赤字占GDP比例急升至4%。金融機構風險管理水平較差，1996年企業(yè)貸款不良率達到22%。30家大財閥的平均資產回報率(ROA)在1996、1997年只有0.2%、-2.1%，失去自我造血功能。1997年30家大財閥中的韓寶、起亞等8家財閥破產倒閉，金融機構不良資產大幅增加。1997年7-8月間東南亞多國發(fā)生外匯危機，信用評級被大幅調降的東南亞各國無法繼續(xù)從市場上融資，外國投資者大幅撤離。1997 年11 月末韓國外匯儲備減少到244億美元，可用外匯儲備只有72.6 億美元。為了獲得援助，1997年12月19日韓國與IMF達成協(xié)議，接受IMF條件進行改革和開放。

　　韓國金融危機爆發(fā)的原因

　　克魯格曼(1994)比較早地對“亞洲奇跡的神話”提出了質疑，他認為東亞新興工業(yè)化國家快速的經濟增長主要是依靠要素投入驅動，而不是通過提高效率實現的，這種增長是不可持續(xù)的。創(chuàng)造增長奇跡的東亞新興工業(yè)化國家只是“一群紙老虎”，并不能證明西方傳統(tǒng)的自由主義經濟政策是錯誤的。

　　Barry Eichengreen， Dwight H。 Perkins， and Kwanho Shin(2012)認為，1997年韓國金融危機是韓國各界因拒絕經濟減速而導致政策失誤引發(fā)的。國際經驗表明，當一國人均GDP達到14000美元(按照購買力評價2000年美元)時，普遍出現經濟減速[①]。從大多數情況來看，這種增速放緩是一種規(guī)律性現象，是經濟走向成熟的必經階段。韓國在1989年前后由于出口增速放緩、制造業(yè)比重下降、勞動力成本上升等因素，已經出現了增長放緩的跡象[②]。但是，韓國政經各界拒絕減速，在90年代初期試圖通過舉借外債刺激投資繼續(xù)維持過去的高增長，政策出現重大失誤。在此期間，韓國全要素生產率TFP和投資回報率明顯下滑(見圖)，企業(yè)負債和金融風險大幅攀升，這種不可持續(xù)的增長方式最終在1997年被金融危機打斷。

　　鄭德龜(2008)[③]認為，韓國金融危機是外部東南亞金融危機傳染和內部轉型不到位的綜合影響所致。韓國社會支配結構沒有隨著國內外形勢的變化而及時革新，在轉型期出現了系統(tǒng)、市場、政府的全面失靈。由于更多地是迫于外部壓力和外部環(huán)境而被動地急速轉型，導致從外部引入的市場經濟制度的硬件設施與市場參與者思維模式的軟件設施方面出現不協(xié)調、不一致。1997年韓國金融危機是外部東南亞金融危機傳染和內部轉型不到位的綜合影響所致：過去高速增長的經歷使經濟主體對政府過分信任，各界沉迷于過去的成功神話，當金融危機暴發(fā)后，這種對政府的信任急轉直下；雖然逐步建立了市場經濟體制，但政府仍然實行暗示性的干預方式和隱性擔保，道德風險蔓延；當時飛速發(fā)展的東亞經濟和美國良好的經濟狀況導致很多人缺乏危機意識；在推動市場化、自由化改革的同時，沒有建立相應的監(jiān)督體系，導致企業(yè)負債和金融風險上升；缺乏淘汰不良企業(yè)的退出系統(tǒng)，金融安全網和社會安全網不健全；內部調整不到位便主動加入OECD，加快開放進程；90年代的結構調整在速度和順序上失策；總統(tǒng)5年單任制使政治不穩(wěn)定，更多地注重政治而不是經濟問題；過去支撐高增長的高效的經濟政策決策結構--“總統(tǒng)—經濟官僚—財閥企業(yè)”--被打破，新的機制沒有有效建立運行起來；當時的國際金融社會重新調整而沒能及時作出預警。

　　安玹鎬[④](2013)認為，導致1997年韓國金融危機的原因主要是：1、缺乏行之有效的綜合應對機制。缺乏對中等收入陷阱的了解，缺乏如何應對的知識，缺乏對生產要素投入型經濟增長的局限性和對新型發(fā)展戰(zhàn)略必要性的認識；采取隨機應變的措施，導致管理體系和制度改革的失敗。2、 確保投資效率的體制不健全。缺乏有效競爭；大企業(yè)決策機制落后，依賴于企業(yè)所有者的獨斷專行， 缺乏有效的監(jiān)管；金融制度的落后導致無法正確引導有效投資；大企業(yè)、政府、 銀行間的關系過于緊密，使得大企業(yè)的虧損積累變成銀行系統(tǒng)的負債累積[⑤]；3、向新經濟增長階段戰(zhàn)略轉型的努力非常欠缺。 未能建立全要素生產率為主的經濟增長體系 ，支持技術創(chuàng)新的 R&D 政策未能全面實施，未納入國家最優(yōu)先課題，缺乏引導企業(yè)及產業(yè)創(chuàng)新的R&D體系、人才培養(yǎng)(教育+培訓) 機制和稅制。4、維持要素投入型經濟增長方式的努力以失敗告終。政府未能遏制工資急劇上升，勞資談判失??；缺乏限制大企業(yè)多領域盲目多元經營的制度，大企業(yè)、政府、銀行間相互勾結 。

　　金融危機暴發(fā)后，東南亞各國元首對危機原因也存在較大分歧。新當選的韓國總統(tǒng)金大中[⑥](1998)認為，金融危機是經濟全方位的問題，政府對銀行貸款過多干預破壞了金融秩序，使企業(yè)失去了競爭力。應該將“民主主義與市場經濟并行發(fā)展”作為解決辦法，按照市場經濟原理，加大改革力度。馬來西亞總理馬哈蒂爾認為，馬來西亞一開始也開放市場，但是以對沖基金為代表的短期投機資本鉆了自有市場經濟的空子，操縱市場，造成了資金的惡性循環(huán)?！耙院笾荒茉谏a范圍內允許并鼓勵引進外資，并計劃對資本流動進行管制”。

　　總的來看，1997年韓國金融危機主要是在增速換擋期，韓國內部結構調整不到位所致。由于對經濟減速的必然性和增長動力轉換的必要性認識不夠，寄希望于通過擴大投資和負債繼續(xù)維持高增長，導致結構調整進展遲緩。金融自由化缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和相應的監(jiān)管機制跟進，提供了寬松的貨幣環(huán)境。對外開放的速度和順序失策，加上政府隱性擔保，導致企業(yè)對外負債快速攀升。實體經濟傳統(tǒng)產業(yè)的過剩產能不能退出，金融被迫加杠桿，低效投資和傳統(tǒng)增長模式不可持續(xù)，最終不得不以金融危機的方式終結。

　　3.2。金融危機后金大中政府對形勢的認識與結構改革

　　1、金大中政府對當時形勢的認識

　　看似已經邁入發(fā)達國家行列的韓國，在1997年爆發(fā)了嚴重的外匯、金融和經濟危機，這引起了韓國各界的深刻反省。金大中政府認為，“韓國經濟危機是由不良企業(yè)、不良金融的暴露，引發(fā)了對外信譽的急劇下降，以及忽視金融監(jiān)管和國際金融市場的不穩(wěn)定所導致的。但是最根本的原因還是過去30年間，進行壓縮式增長過程中，積淀了經濟結構脆弱性，市場經濟體制未穩(wěn)固，適應環(huán)境變化的改革政策由于領導的不得力和缺乏實踐經驗，頻頻失敗?！?strong>[⑦]

　　金大中政府認為，發(fā)展初期，在政府主導下實現了經濟的“壓縮增長”，人均GDP表面上已經接近發(fā)達國家水平。但是，由于技術落后，大部分核心技術和零部件、生產資料依賴國外，因此只能通過規(guī)模擴張來提高收入，這種經濟結構非常脆弱。低效投資缺乏約束和過剩產能缺乏退出機制，導致了不良企業(yè)增加。各界都預計政府會由于擔心失業(yè)和金融風險而救助瀕臨倒閉的企業(yè)，助長了企業(yè)盲目投資和道德風險。不良企業(yè)導致了不良金融，金融自由化過程中疏忽了金融監(jiān)管導致短期外債激增。政府主導的依靠要素投入的外延式增長模式，沒有及時轉換為市場經濟體制，國家競爭力下降。

　　金大中政府提出了“民主主義和市場經濟并行發(fā)展”的施政綱領，認為民主主義和市場經濟都具有自由、競爭和責任的內涵，二者相輔相成、相互促進。依靠政府主導的體制，“在經濟結構比較單一的發(fā)展初期能夠產生高效率，但隨著經濟社會發(fā)展的多元化和經濟結構的復雜化，這一模式就走到了盡頭?！薄鞍衙裰髦髁x和市場經濟同時發(fā)展的國家，已經邁入發(fā)達國家行列?！薄皩嶋H上已實現經濟現代化，但無論是民主主義未能真正扎根的德國，還是明治維新后的日本，由于經濟勢力和政治權力的集中以及法西斯主義體制，都以演出了挑起世界大戰(zhàn)的悲劇而告終?！表n國要按照自由、競爭、公平、開放的原則，重新界定政府職能，推動結構改革，完善市場經濟。

　　2、金融危機后韓國政府的應對

　　金融危機期間，韓國政府的應對措施主要是克服外匯危機和實施結構改革。

　　(1)克服外匯危機。當時韓國最緊迫的是克服外匯危機。為了獲得550億美元救助資金，1997年12月韓國政府與IMF簽訂了條件苛刻的協(xié)議[⑧]，主要內容包括：1、1998 年經濟增長率要恢復到3%；2、1998、1999 年兩年的經常項目赤字要控制在國內生產總值的1% 以內，或者縮小至50 億美元以下；3、物價上漲率要控制在5%以內；4、實施貨幣和財政緊縮政策， 并增加稅收；5、進一步對外開放資本市場， 允許外國人持股超過50%；6、加快金融改革和產業(yè)結構調整；7、加緊進行企業(yè)整頓和結構改造；8、解除外國人兼并國內企業(yè)的限制等。與歷史上其他接受救援國抵觸IMF條款不同，金大中政府選擇了與IMF積積極合作，認為這也是韓國改革的方向，主動徹底地履行了關于結構改革和資本自由化的協(xié)議內容。

　　1998年1月韓國政府同國外債權人簽訂了短期外債轉換為中長期外債的協(xié)定。4 月在國際資本市場上發(fā)行了40 億美元的外匯平衡基金債券。截止1998年3月，韓國民眾募集了226噸黃金(21.5億美元)，展現了全國上下共克時艱的團結精神，贏得了世界各國的尊重。同時，韓國政府積極引進外資，允許外國投資者收購、兼并國內企業(yè)，放寬了外國人購買國內土地的條件。對外國人直接投資領域進一步開放，到2002年末， 除廣播電視業(yè)之外的所有領域均向外國投資者開放，其開放率達99.8%，并修改相關法規(guī)改善FDI投資環(huán)境。

　　韓國政府積極開展外交活動，力圖重新贏得世界的信任，吸引國外投資者。在1998年4月的歐亞會議(ASEM)上，金大中闡明經濟危機的根源在韓國經濟本身，韓國將實行民主主義與市場經濟并行，加大經濟改革和對外開放力度，并向各國首腦發(fā)出了派遣投資考察團的邀請。1998年6月金大中訪問美國，簽訂了韓美投資協(xié)議，擴大了美國進出口銀行的貿易信用額度，簽署了美國派遣投資考察團的協(xié)議。1998年11月，金大中訪問中國，向朱镕基總理提出了人民幣不貶值的請求，以及經濟合作方案：允許韓國企業(yè)在華建立進口車零部件組裝工廠、中國引進韓國CDMA通信技術等，為韓國手機、汽車等產品進入中國市場奠定了基礎，2000以后韓國經濟極大地受益于中國經濟的快速發(fā)展。

　　1998年7月末，韓國外匯儲備升至393億美元，短期外債比例大幅減少。1998年韓國出口快速反彈，經常賬戶出現盈余，經濟增速由1997年的-5.7%回升至1998年的10.7%?？焖儋H值的匯率趨于穩(wěn)定，急升的國內利率開始下降。韓國外匯危機基本緩解，為全面開展企業(yè)、金融、政府和勞動力市場四大領域的結構改革創(chuàng)造了必要條件。

　　(2)金融部門改革

　　隨著韓國外匯情況逐步穩(wěn)定， 政府工作的重點從確保外匯流動性轉向恢復國內金融市場功能。金大中政府非常重視金融改革，改革的重點是盡快從危機中恢復金融機構正常融資功能，防止資金緊縮的惡性循環(huán)，同時加強金融制度建設，強化金融機構自律性，提高競爭力?！八拇箢I域中最重點的改革是金融改革，金融改革的焦點是銀行，……只有銀行恢復正常機能，企業(yè)才能站起來；企業(yè)健康，國家才能強大”(金大中，2012)。主要措施包括：

　　首先，迅速整頓不良金融機構。

　　——盡快清理不良債權。根據韓國財政經濟部和韓國開發(fā)研究院統(tǒng)計，1998年3月末，韓國金融機構不良債權規(guī)模達68 萬億韓元，如果包括今后還有可能轉換為不良債權的授信業(yè)務，預計共118 萬億韓元。其中減去通過資產出售和海外合作等自身努力能消除的不良債權， 還需要整理的不良債權約有100 萬億韓元左右。由于股市和不動產市場的持續(xù)低迷，金融機構自我籌資能力有限。而且如果不良債權整頓推延，將使金融系統(tǒng)不能有效恢復，給國民經濟帶來重大的負擔。因此，韓國政府決定動用財政的力量，1998年5月政府追加投入50 萬億韓元(加上先期投入14 萬億韓元，總計64以萬億韓元)公共資金以幫助金融機構調整。其中25 萬億韓元用于購買可能恢復經營的金融機構的不良債權，16 萬億韓元用于金融機構增資，9 萬億韓元用于彌補儲戶的損失。1999和2000年由于大宇集團破產和現代集團經營不善，不良貸款再度增加，政府追加了40萬億韓元資金(至此，政府總計投入104萬億韓元資金)。1999年成立專門了韓國資產管理公司來購買和處置金融機構不良資產。

　　——進行銀行結構調整。1998 年4 月， 金融監(jiān)管委員會按照BIS(國際清算銀行)標準，讓自有資本比率不足8%的12 家銀行制定實現經營正?；媱潟?。1998 年6 月29 日金融監(jiān)督委員會決定將被判定為經營正?；赡苄圆淮蟮? 家銀行(東華、東南、大同、京畿、忠清)關閉，將其資產、負債轉交接管銀行。而對被判定為可以恢復經營正?；? 家銀行(朝興、商業(yè)、韓一、外匯、平和、忠北、江原)，要求實施大幅度重組管理層、擴大股權出售、合并、裁員、減少分支機構等自救措施，以實現經營正常化。

　　韓國積極引進外資以改善銀行資本結構，使處于困境的銀行獲得新生，同時引進外國的先進管理經驗，全面提升韓國金融產業(yè)的經營水平。1999 年7 月3 日，韓國金融監(jiān)督委員會宣布，將韓國第一銀行出售給美國新橋銀行財團；而后將外匯銀行31。 6% 的股份賣給德國布萊爾集團，韓國國際銀行11。 8% 的股份賣給美國特曼沙克斯集團，住宅銀行10% 的股份出售給荷蘭IN G 集團。

　　——對第二金融圈進行結構調整。在韓國， 除了銀行以外的保險、證券、信托、投資等金融機構被稱為“第二金融圈”。這些機構大多掌握在大企業(yè)財團手中，經常成為大企業(yè)為自己融資的工具而危及金融安全。改革第二金融圈的目的就是切斷韓國大企業(yè)特別是五大財團對第二金融圈的控制，防止這些金融機構成為大企業(yè)的“小銀行”，使大企業(yè)集團的結構調整得以順利進行。根據這一目的，韓國政府對非銀行金融機構結構調整的基本原則是，分階段強化小股東的權利，限制大企業(yè)在第二金融圈中持有的股份，在第二金融圈中引進“獨立董事制度”。并且建立監(jiān)督委員會，實行綜合財務報告書制度，對經營不利的負責人進行財產檢查的同時，要求其賠償損失。而對于經營不善的非銀行金融機構，也同銀行改革一樣限期整頓，無法恢復正常的機構果斷處理。1998 年6月韓國政府對22 家保險公司進行清查，8月決定關閉4 家經營不善的人壽保險公司，要求另外7 家因經營條件變化而財務狀況惡化的人壽保險公司提交緊急自救計劃。綜合型金融機構是從國外借入短期資金并貸給企業(yè)投資的主要渠道，是引發(fā)外匯危機的重要原因。1998年6月韓國政府以對30 家綜合金融機構的資產調查和經營正?；媱潟u價結果為基礎，取消了16 家綜合金融機構的資格，對余下的14 家，也按BIS 標準，限期整頓；對發(fā)生支付困難的高麗證券等公司采取取消經營許可的措施，對發(fā)生支付困難的產業(yè)證券等公司采取停業(yè)整頓的措施，對1998 年6 月末資產負債比率達100%的4 家證券公司的經營改善計劃進行評估，并對有條件的許可經營的證券公司的經營狀況每季度檢查一次；解散無支付能力的5 家投資信托公司，對214 家互助信用金庫與信用協(xié)同組合進行整頓。

　　其次，改革金融機構的經營機制，開放國內金融市場。韓國在金融結構調整的同時，也把提高金融產業(yè)競爭力和效率列為重要課題。努力使金融機構成為自主經營、自負盈虧的盈利實體，同時，提高其貸款審查能力，改革財會制度和公告制度，提高經營透明度。為了使金融機構徹底以盈利為經營目的，韓國政府將對金融機構的政策從事前管制轉為事后監(jiān)督體制，使金融機構發(fā)放貸款和退出市場完全自由化，貫徹自我生存原則。并在1998 年5 月修改的銀行法中規(guī)定，非合資銀行也可任用外國雇員，通過聘用專業(yè)人才，改進金融管理。政府為促進金融市場的競爭，還積極擴展金融機構的營業(yè)領域，減少融資限制，規(guī)定了金融機構合并、接收標準及支援事項。開放金融市場，允許外國銀行和證券公司在韓國設立現地法人機構，向外國投資者開放綜合金融業(yè)、證券投資信托等領域，促進金融經營的自由化。政府為提高金融機構的貸款審查能力，建立評估體系，開放信用情報業(yè)，按國際標準改革會計制度和公告制度，使金融機構與投資者能準確了解貸款者的信用情況。

　　再次，建立獨立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構，提高金融體系的安全性。危機前，韓國的金融機構依各自性質分別歸屬不同的機構監(jiān)管，由于各自管理，政出多門，難以實現有效監(jiān)管。尤其是對非金融機構通過離岸市場和海外機構籌措外資方面的管理制度相當松散，結果引發(fā)了韓國的外債危機。所以金融危機后，韓國大力調整貨幣政策機構，于1997 年12 月修改了韓國銀行法，使韓國銀行獨立、自律地執(zhí)行貨幣政策， 強化了金融貨幣委員會的獨立性。于1998 年4 月將過去分散執(zhí)行監(jiān)督職能的財政經濟部、銀行監(jiān)管院、證券監(jiān)管院統(tǒng)一由金融監(jiān)管委員會和金融監(jiān)管院管理，完成了對金融監(jiān)管機構的合并，最終確立了金融監(jiān)管部門的獨立性和統(tǒng)一性。

　　最后，培育資本市場。韓國此次金融危機的直接原因是金融機構不良債權的積累，而這又是由于韓國資本市場不健全，企業(yè)過分依賴銀行貸款所致。韓國政府一方面責令銀行調整結構，化解不良債權，一方面積極發(fā)展資本市場，通過培育長期穩(wěn)定的機構投資者促使證券市場健康發(fā)展，通過國債市場激活債券市場，并努力將股票場外市場( KOSDAQ) 確立為中小風險企業(yè)的資金市場，使金融市場均衡發(fā)展。

　　從總體上看，通過政府資金的注人，有助于迅速穩(wěn)定金融和恢復經濟，從而提高了韓國的國際信譽。韓國納稅人付出的代價盡管沉重，但收益也很明顯。金融部門改革被認為是韓國四大部門改革中最徹底最有效的改革，恢復了正常融資功能，為企業(yè)、政府和勞動力市場部門改革創(chuàng)造了宏觀穩(wěn)定環(huán)境。

　　(3)企業(yè)部門改革

　　金融危機后，韓國企業(yè)大批倒閉，過度負債、多元化經營、管理不規(guī)范、財務不透明等是主要原因。韓國政府實施了基于“5+3”原則的企業(yè)部門結構改革。

　　1998年1月，金大中政府與四大財閥[⑨]達成了企業(yè)結構調整的五大原則：(1)提高企業(yè)管理透明度；(2)禁止相互間債務擔保；(3)改善財務結構；(4)集中專業(yè)化經營，加強與中小企業(yè)分工協(xié)作；(5)強化大股東和管理者責任。韓國政府通過修改法律和制定規(guī)章制度，大力提高企業(yè)經營透明度，加強利益當事人的監(jiān)督，以提高國內外投資者對國內企業(yè)的信任。政府要求財閥企業(yè)必須制定包含子會社的“綜合財務報表”，公開經營情況。按照國際標準修改了企業(yè)會計準則，提高企業(yè)財務透明度。自1998年4月1日起，禁止相互間債務擔保，已有債務擔保到2000年3月底要全部解除。加強了監(jiān)事會、小股東、機構投資者對企業(yè)的監(jiān)督。負債率較高財閥企業(yè)與主要債權銀行簽訂了財務改善協(xié)定，要求5大財閥要到1999年末，其他企業(yè)集團要到2000年末，將負債率降到200%以內。為幫助企業(yè)籌措資金、降低負債，對國外投資者放開不動產市場，免除不動產轉讓差價稅，允許銀行開展基于不動產的資產證券化業(yè)務。政府修改了“破產法”、“證券交易法”、“反壟斷和公平交易法”等相關法律，搞活企業(yè)兼并、重組市場。為促進企業(yè)調整，組成由銀行為主的不良企業(yè)判定委員會，1998年6月宣布55家企業(yè)將被注銷。2001年2月韓國制定了“企業(yè)信用風險定期評價制度”和“結構調整促進法”，債權銀行根據標準定期對企業(yè)進行風險評估，并根據情況采取相應措施。

　　為了提高企業(yè)競爭力，調整過剩產能，防止企業(yè)內部經營惡化的行業(yè)部門拖累經營良好的部門，糾正財閥“章魚爪式”的多元化經營模式弊端，1998年7月開始，政府在財閥間推動行業(yè)交換計劃(Business-swap Plan)，被稱為“Big Deal”。

　　圍繞資產評估、經營主體等問題財閥間爭論激烈，行業(yè)交換計劃一度陷入僵局。但財閥經營的行業(yè)結構還是得到了一定優(yōu)化，30家大財閥在1997年4月共有821家企業(yè)，到2000年4月減至544家。

　　1999年8月韓國政府又增加了企業(yè)結構調整的三大補充原則：(1)提高非銀行金融機構的治理結構，防止產業(yè)資本對非銀行金融機構的支配；(2)限制企業(yè)間循環(huán)出資和不正當內部交易；(3)禁止非法繼承和饋贈。這三大原則旨在阻止財閥通過對非銀行金融機構的支配控制，以逃避結構調整，制止財閥所有者向繼承人和親屬非法輸送公司利益。

　　韓國政府對企業(yè)部門的結構調整提高了企業(yè)市場競爭力，消除了政企間的隱性擔保和道德風險。1998年大宇集團破產使得“大而不倒”的神話破滅，隨著“破產法”的修訂和執(zhí)行，政企間道德風險逐漸解除。

　　4、公共部門改革

　　金大中倡導民主主義和市場經濟并行發(fā)展。為適應市場經濟體制，需要建立小而高效的服務型政府，建立以需求者為中心的公共服務供給體制，以結果為導向的預算管理和后評價體制。公共部門改革的主要內容包括簡政放權、壓縮預算、國有企業(yè)私營化等。

　　韓國在1998 年2 月和1999 年5 月兩次進行政府機構改革，進行了機構合并和人員精簡，削減財政支出，涉及中央政府、地方政府、附屬機構和政府出資的研究機構。韓國中央政府計劃清退16 % 的職員，即25955人。到2000年底， 清退了2100人，完成計劃的82 %。地方政府基本上將低級職員全部清退。一些行政機構也逐步合并或精簡。

　　為了放松行政管制，促進市場經濟發(fā)展，政府對現有規(guī)章制度進行細致的審查，1998年末中央政府部門的11125件規(guī)章制度中5430件(占48.8%)被廢除，2411件(占21.7%)得到改善。1999年又集中進行審查，廢除了503件，改善了570件。

　　1998 年7~8 月，政府決定對26個公共機構的11個進行私營化。其中，確定浦項制鐵、韓國重工、韓國綜合化學、韓國綜合技術金融、國政教科書等5家國有企業(yè)在短期內進行徹底的私營化，韓國通信、韓國煙草人參公司、韓國電力、韓國煤氣公司、韓國輸送管道公司、地區(qū)熱力公司等6家國企進行階段性私營化。在金大中任內，由8家國企實現了私營化，只有韓國電力、韓國煤氣公司、地區(qū)熱力公司3家能源公共機構沒有實現私營化。在私營化的同時， 政府清退了國有企業(yè)的剩余勞動力，清退率為24.8%。政府對國有企業(yè)和政府出資機構的經營機制也進行了改革，建立責任與效益為主的經營機制，實行經營公開制、年薪制、經理經營合同制等新的管理措施。

　　為了促進結構調整， 韓國政府有針對性修訂了稅制，并實施了一系列延期征稅或減免稅措施，以降低交易費用，便于結構調整過程中相關交易的順利進行。稅收激勵的重點在所得稅、資本利得稅和清理一些相關地方稅方面，主要有： 對公司購并產生的利潤，在這些資產轉讓前，可延遲繳納公司所得稅，也免征注冊登記稅(RegistrationTax)；公司拆分經營部分的資產重估所產生的資本利得稅，在拆分部分資本轉讓前， 可延遲繳納。等等。

　　5、勞動部門和社保改革

　　金融危機前，韓國勞動力市場過于僵硬，多數企業(yè)存在類似終身雇傭現象。工會勢力較強，工資漲幅經常超過勞動生產率。金融危機之后，為了配套金融、企業(yè)和公共部門改革，必須要改革勞動雇傭制度，提高勞動力市場彈性。

　　1998年1月成立了勞資政委員會，制定了結構改革和分擔困難的社會協(xié)議。1997年以前的勞動法雖然允許解雇員工，但限制很多。1998年2月在IMF的督促下，政府修改了勞動法，放寬了解雇條件，增強了勞動力市場的流動性，促進了企業(yè)和金融機構的重組和調整。1998年7月將勞動派遣制合法化。

　　受金融危機和結構調整影響，韓國失業(yè)率由1997年的2.7%上升至1998年的7%，解決就業(yè)和擴充社會安全網成為韓國政府重要課題。1996年3月制定了雇傭維持、增加雇傭、職業(yè)培訓、職業(yè)介紹、失業(yè)保障等“失業(yè)問題綜合對策”，政府撥款10.5萬億韓元用于失業(yè)安置工作，加大了基礎設施投資，對于解決臨時就業(yè)起到了較大作用。失業(yè)保險制度由覆蓋30人以上的企業(yè)，1998年1月擴展到10人以上企業(yè)，3月擴展到5人以上企業(yè)，10月擴展到所有企業(yè)。2000年政府出臺了覆蓋所有人群的最低生活保障制度。1999年4月國民養(yǎng)老保險擴大到城市所有居民。韓國以前的醫(yī)療保險按地區(qū)、工作單位等分別運營，1998年10月-2000年7月逐漸實現了合并，推動了醫(yī)藥分離。

　　6、擴大對外開放

　　韓國作為世貿組織會員國，貿易自由化程度較高，金融危機后進一步加快了開放速度，如取消貿易補貼制度，簡化進口手續(xù)等。

　　危機前韓國對外商直接投資和資本市場管制程度較高，危機后大幅擴大了外國投資領域，提高了資本賬戶自由化程度。1998年4-5月先后放開了11個行業(yè)的外商直接投資限制，1148個行業(yè)中，除了涉及國家安全和保護國家文化等不宜開放的31個行業(yè)外，基本已對外國投資者開放，達到發(fā)達國家水平。1998年5月放開了外國投資者兼并重組國內企業(yè)的各種限制，可以不經董事會同意獲得國內企業(yè)100%股份。1998年6月全面放開外國投資者購買國內土地。制定了外國人投資促進法，改善對外國投資者的服務，簡化投資程序，并提供稅收減免等優(yōu)惠措施。

　　為了盡早克服外匯危機和更多地引進外資，韓國政府大力推進股市、債市和資本賬戶開放。1998 年5 月25 日完全廢除了關于外國人入股的投資限制，擴大了債券市場的開放，廢除了所有長短期國債、公司債的外國人投資限度，廢除了民間企業(yè)不許從海外借入3 年以上資金貸款的規(guī)定。

　　7、信息化和科技創(chuàng)新能力建設

　　金大中政府認為高速寬帶網是建設信息社會的基礎設施，1999年政府開始進行大規(guī)模投入。信息通信部提出“網絡韓國21計劃”：建立信息基礎設施；提高政府、企業(yè)和個人使用信息基礎設施的便利性和透明性；利用信息化創(chuàng)造就業(yè)崗位；培育信息化人才和出口商品。其中信息化基礎設施建設被作為計劃首要目標，4年間投資了10萬億韓元用于高速通信網建設。2001年末韓國互聯(lián)網普及率高達17.16%，位居OECD成員國第一位，超過美國。2000年底，韓國政府以信息高速公路開通為契機，開始推進電子政府建設，制定了《信息化促進基本法》、《電子署名法》、《電子政府法》等。2002年5月美國《商業(yè)周刊》報道，“韓國有著2000萬的網絡用戶和3000萬的手機用戶，他們正在把韓國建成能夠試驗新資訊服務和無線技術的獨一無二的市場?！?/font>

　　要擺脫外延擴張型的經濟增長模式，必須提高科技創(chuàng)新能力。金大中政府提出要由應試教育轉向以企業(yè)需求為中心的教育，加強教育的民主化、信息化和福利化。實施科技強國戰(zhàn)略，提高自主創(chuàng)新能力，建立以企業(yè)為主體、以生產效益為目標的創(chuàng)新體系，提高研發(fā)投資的商業(yè)化導向，培育中小企業(yè)和風險投資。韓國R&D投入占GDP比例由1998年的2.34%上升到2003年的2.63%。新世紀以來，手機、汽車、半導體、數碼家電、影視創(chuàng)意、特種船舶等一大批新興產業(yè)快速成長，韓國產業(yè)結構不斷優(yōu)化升級。

　　金大中政府把文化、旅游業(yè)作為戰(zhàn)略性產業(yè)進行培育，堅持“積極支持但不進行干涉”的原則，采取了擴大政府投資、培養(yǎng)創(chuàng)意人才、加強知識產權保護、提升自由創(chuàng)作環(huán)境等措施，取消了電影上映前審查。在金大中政府任內，總體預算增加不到5%，但文化部門的預算增加了40%。新世紀以來，全世界范圍內掀起了一波“韓流”熱潮，韓國制作的電影、電視、歌曲和飲食等受到廣泛歡迎，韓國文化軟實力大幅上升。

　　3.3。 金大中政府改革的效果

　　金融危機后，韓國政府克服了外匯危機，實現了全面而徹底的結構改革，為走向持續(xù)健康發(fā)展奠定了制度基礎。1999年韓國經濟增速由上年的-5.3%反彈至9.5%。2001年8月23日，韓國政府還清了最后一筆緊急救濟借款，擺脫了IMF經濟托管體制。9月15日，外匯儲備超過1000億美元，成為繼日本、中國等之后的第五大外匯儲備國。

　　與此同時，韓國金融、企業(yè)、政府、勞動四大部門結構調整取得重大進展。金融機構不良債務被清理，正常的融資功能得以恢復，避免了信用環(huán)境繼續(xù)惡化。金融機構股權和治理結構得到改善，獨立統(tǒng)一的監(jiān)管機制建立起來。企業(yè)負債率大幅下降，經營主業(yè)更加突出，財務結構和治理結構大幅改善，政企間“大馬不死”的道德風險解除。小而高效的服務型政府逐步建立，簡政放權、壓縮預算、國企私營化等取得實質性進展。勞動力市場變得更具彈性，社會安全網更加完善。貿易自由化、投資自由化和資本自由化全面推進，對外開放上升到新的高度?？萍紕?chuàng)新能力增強，一大批新興產業(yè)快速成長，產業(yè)結構不斷優(yōu)化升級。

　　4。 金融危機前后的政策比較與啟示

　　韓國在發(fā)展過程中犯過很多錯誤，比如，50年代推動進口替代戰(zhàn)略、60-70年代實行高度軍事獨裁統(tǒng)治、80年代重化工業(yè)戰(zhàn)略轉型遲緩、90年代國內結構調整不到位便倉促加快開放、金融自由化過程中缺乏監(jiān)管等，甚至在1997年爆發(fā)了嚴重的金融危機。但是，韓國最終還是實現了增長階段跨越和增長動力轉換，用了10多年的時間邁過減速關，用了60多年的時間從貧窮落后農業(yè)國轉型為成熟發(fā)達經濟體。

　　不可否認，韓國在經濟減速期的轉型成功具有很多特殊性，比如，韓國處在重要的地緣政治位置，以美國為首的西方國家長期把韓國作為“自由世界的橋頭堡”，給予大力扶持，對其開放出口和技術市場，在金融危機時施以援助，“跌倒了有人扶一把”；韓國即使在1961-1979年的軍事獨裁統(tǒng)治時期，以金泳三、金大中為代表的民主化勢力仍然得以保存，這為韓國在工業(yè)化后期過渡到民主政治和市場經濟奠定了基礎；韓國只有不到5000萬人口，屬于中型國家，“船小好調頭”，在國際上有幾個產業(yè)或幾個企業(yè)具備競爭力就足以邁進高收入階段；韓國從一開始起飛就以私營企業(yè)為主，企業(yè)競爭意識比較強，當政府不再提供隱性擔保以后，能夠在國際上較快建立競爭力；韓國收入分配比較公平，社會相對穩(wěn)定。等等。

　　但是，韓國邁過減速關主要還是得益于全面而徹底的結構調整[⑩]。韓國的轉型成功不是偶然現象，也不是某一項政策的結果，而是一系列政策措施和制度改革綜合作用的必然產物。

　　如果對比金大中政府的施政綱領[11]、金泳三政府的施政綱領[12]、全斗煥和盧泰愚政府的施政綱領[13]，可以發(fā)現，轉型期間四屆政府(1980-2003年)的政策方針基本一致[14]，即按照民主政治和市場經濟的方向進行改革。但實際的執(zhí)行效果卻形成明顯反差：危機前，深層次結構改革被一再延誤，風險不斷積累，最終爆發(fā)金融危機；危機后，實現了全面而徹底的改革，奠定了建立經濟強國的制度基礎，成功實現了增長階段跨越和增長動力轉換。如果說，危機前的改革呈局部性、被動式、偏政治化、上層精英主導、受利益集團影響、便宜行事、流于形式等特點的話，那么，危機后的改革呈全局性、主動式、政治經濟改革并行、全民共識、方向堅定、攻堅克難、實質推進等特點。

　　當然，我們并不能完全否定危機前韓國的轉型努力，此前的改革進展也為危機后的改革奠定了一定的經濟和制度基礎，但顯然總體上沒有解決深層次結構問題，沒有扭轉低效擴張、產能過剩、金融加杠桿、風險積累的不可持續(xù)局面。金大中政府的改革也并不是完美的，為了擴大內需、鼓勵消費，濫發(fā)信用卡產生了大量不良信用；新自由主義式的結構調整，導致收入差距擴大。等等。但總體上，金融危機后的改革在失業(yè)嚴重、社會矛盾激化等情況下，還是邁出了堅實的一步，無論宏觀上還是微觀上經濟運行機制向市場經濟轉變。

　　韓國在增速換擋期的結構調整為我們提供了重要啟示，處在同樣發(fā)展階段、面臨類似挑戰(zhàn)的中國，如何避免危機倒逼式的改革？答案只有一個，就是必須要增強危機意識，充分認識到增長減速的必然性和動力轉換的必要性，下定決心推動改革和轉型，這一點我們具有知識的后發(fā)優(yōu)勢。

來源：東方財富網（http://finance.eastmoney.com/news/1377,20180224836132164.html）