著眼“投資于人”，優(yōu)化健康財(cái)政政策

作者：何輝系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授
賈致博系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院博士研究生

在平衡財(cái)政向功能財(cái)政轉(zhuǎn)型的背景下，有必要將健康稅、健康領(lǐng)域財(cái)政支出等功能性財(cái)政工具，作為實(shí)施“投資于人”戰(zhàn)略的重要切入點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化健康財(cái)稅政策，為實(shí)現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度支撐。
2023年，習(xí)近平總書記主持召開二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“把‘投資于物’同‘投資于人’緊密結(jié)合起來，盡力而為、量力而行，建立健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系”。今年，“投資于人”被首次寫入政府工作報(bào)告，提出“推動(dòng)更多資金資源‘投資于人’、服務(wù)于民生”。不久前召開的黨的二十屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“投資于物和投資于人緊密結(jié)合”，并對(duì)加大保障和改善民生力度作出具體部署。
健康作為人力資本的重要組成部分，是夯實(shí)人口高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。通過優(yōu)化健康財(cái)政政策，能夠?yàn)樘嵘覈?guó)人口健康水平、改善勞動(dòng)供給質(zhì)量提供堅(jiān)實(shí)支撐，也是落實(shí)“投資于人”戰(zhàn)略的重要途徑。

健康財(cái)政政策是提升人力資本的有效投資
當(dāng)前，全球性人口老齡化加速與勞動(dòng)年齡人口供給下降，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展由依賴傳統(tǒng)要素投入與物質(zhì)資本積累，轉(zhuǎn)向以人力資本為核心的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)模式。我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段以來，人民群眾對(duì)健康、教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)提出了更高要求。隨著“投資于人”相繼寫入政府工作報(bào)告、“十五五”規(guī)劃建議，進(jìn)一步反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、由物質(zhì)繁榮向人的全面發(fā)展的轉(zhuǎn)型。相較于“投資于物”，“投資于人”側(cè)重長(zhǎng)期回報(bào)和可持續(xù)增長(zhǎng)，具有豐富內(nèi)涵，不僅強(qiáng)調(diào)教育培訓(xùn)、技能提升、健康保障等投入，也注重通過制度創(chuàng)新營(yíng)造激勵(lì)創(chuàng)新的社會(huì)環(huán)境。通過教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)、健全職業(yè)技能培訓(xùn)制度和社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)等，構(gòu)建貫穿全生命周期的人力資本發(fā)展體系，以教育公平、健康普惠和社會(huì)參與為支撐，促進(jìn)創(chuàng)新活力的持續(xù)釋放。這是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，也是貫徹堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想的重要路徑。
健康經(jīng)濟(jì)學(xué)將公民健康視為特殊的人力資本存量，健康損失即為人力資本折舊，旨在促進(jìn)全民健康的財(cái)政政策則可視為提升人力資本的有效投資。在財(cái)政政策經(jīng)歷從平衡財(cái)政向功能財(cái)政轉(zhuǎn)型的背景下，近年來世界衛(wèi)生組織倡導(dǎo)各國(guó)秉持健康理念，出臺(tái)并完善健康財(cái)政政策，如通過出臺(tái)健康稅、健康領(lǐng)域財(cái)政支出等典型的功能性財(cái)政工具，構(gòu)建健康財(cái)政政策體系，引導(dǎo)居民健康消費(fèi)行為，強(qiáng)化拓展人力資本投資，進(jìn)而提升勞動(dòng)供給質(zhì)量。筆者認(rèn)為，有必要將健康財(cái)政政策作為實(shí)施“投資于人”戰(zhàn)略的重要切入點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)健康財(cái)稅政策，為實(shí)現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度支撐。

健康稅成為財(cái)政和公共衛(wèi)生領(lǐng)域的重要調(diào)控工具
當(dāng)前，健康稅已成為多國(guó)重要的健康促進(jìn)政策。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2022年，各成員國(guó)健康稅（包括煙草稅、酒精稅和含糖飲料稅）收入平均占各國(guó)稅收收入的2.24%、占各國(guó)生產(chǎn)總值（GDP）的0.74%。健康稅既能創(chuàng)造財(cái)政收入，又能改善公眾健康狀況，已成為各國(guó)財(cái)政和公共衛(wèi)生領(lǐng)域的重要調(diào)控工具。
具體來看，在煙草稅領(lǐng)域，澳大利亞和法國(guó)以高煙草稅著稱。澳大利亞煙草稅采用從量稅，且稅制每年根據(jù)通脹率調(diào)整。今年9月起，對(duì)于每支煙草含量不超過0.8克的普通香煙，每支征稅約1.5澳元；對(duì)于非支裝或每支煙草含量超過0.8克的香煙，每千克征稅約2397澳元。澳大利亞煙草稅控?zé)熜Ч@著，過去十年間，該國(guó)公民吸煙率下降超過40%，并且收入穩(wěn)定，約占該國(guó)GDP的0.7%。法國(guó)自2012年起持續(xù)提高煙草稅，一包售價(jià)約11.5歐元的香煙含特定消費(fèi)稅約6.3歐元。2012年—2022年，法國(guó)煙草稅收入占其總稅收的比重穩(wěn)定在1%—2%之間。在酒精稅領(lǐng)域，智利實(shí)施分級(jí)稅率的從價(jià)稅，酒精濃度30%及以上的飲料適用31.5%稅率，低于30%的則適用20.5%稅率。新西蘭除常規(guī)酒精稅外，還對(duì)進(jìn)口酒征收“等價(jià)消費(fèi)稅”，即100%的從價(jià)稅。芬蘭、冰島等北歐國(guó)家的酒精稅收入占GDP的比重均超過0.6%，不僅有效抑制高風(fēng)險(xiǎn)飲酒行為，還籌集到大量財(cái)政收入。近年來，含糖飲料稅成為了健康稅體系中最具創(chuàng)新性的稅種。少數(shù)國(guó)家采用從價(jià)計(jì)征的方式，如印度自2017年起對(duì)含糖飲料征收40%的從價(jià)稅，卡塔爾自2019年起對(duì)能量飲料征收等價(jià)消費(fèi)稅。大部分國(guó)家采用從量計(jì)征的方式，如愛爾蘭自2018年起對(duì)每百毫升含糖量5克—8克的飲料每升征收0.2美元的消費(fèi)稅；對(duì)每百毫升含糖量超過8克的飲料每升征收0.3美元的消費(fèi)稅。美國(guó)加利福尼亞州伯克利市自2015年起征收每盎司1美分的含糖飲料稅；費(fèi)城也從2017年起對(duì)含糖飲料征稅，每盎司1.5美分，開征后第一年，費(fèi)城及周邊城鎮(zhèn)的含糖飲料消費(fèi)量驟降38%，含糖飲料稅在引導(dǎo)健康消費(fèi)方面發(fā)揮了顯著作用。墨西哥自2014年起對(duì)含糖飲料征收每升1比索的特別稅，開征后含糖飲料消費(fèi)量下降約10%，兒童肥胖率增速明顯放緩。此外，墨西哥還對(duì)每百克熱量超過275卡路里的“垃圾食品”征收8%的特別稅。英國(guó)于2018年推出軟飲料行業(yè)稅，采取三級(jí)稅率，對(duì)每百毫升飲料中含糖量未超過5克的軟飲料免稅；對(duì)每百毫升超過5克的征稅18便士；對(duì)每百毫升超過8克的征稅24便士。2018年，英國(guó)的含糖飲料稅收入為1.54億英鎊，主要用于資助兒童體育、營(yíng)養(yǎng)與教育等相關(guān)工作。法國(guó)自2012年起征收含糖飲料稅，該稅收收入被納入國(guó)民醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，專項(xiàng)用于社會(huì)保障支出。
各國(guó)還通過加大健康領(lǐng)域財(cái)政支出力度促進(jìn)國(guó)民健康。如澳大利亞2023年—2024年公共衛(wèi)生領(lǐng)域的政府支出高達(dá)54億澳元，支出覆蓋范圍廣泛，其中疫苗接種支出24億澳元，占比44%左右。新加坡通過國(guó)家免疫規(guī)劃體系，將兒童和成人疫苗接種作為促進(jìn)全民公共健康的重要手段，籌資模式為政府補(bǔ)貼、儲(chǔ)蓄和保險(xiǎn)相結(jié)合。

優(yōu)化健康財(cái)政政策，推動(dòng)更多資金資源“投資于人”
當(dāng)前，我國(guó)征收的健康稅主要是煙、酒類消費(fèi)稅。歷經(jīng)多次改革，居民消費(fèi)煙、酒類產(chǎn)品的成本大幅提升，一定程度上實(shí)現(xiàn)了控?zé)熍c抑制酒精危害的目標(biāo)。同時(shí)，我國(guó)不斷加大健康領(lǐng)域財(cái)政支出力度，逐步建成以基本醫(yī)療保險(xiǎn)為主體，醫(yī)療救助為托底，補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)、慈善捐贈(zèng)、醫(yī)療互助共同發(fā)展的醫(yī)療保障體系。為進(jìn)一步落實(shí)“十五五”規(guī)劃建議中“加快建設(shè)健康中國(guó)”“促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展”相關(guān)部署，筆者認(rèn)為，應(yīng)持續(xù)優(yōu)化健康財(cái)政政策，推動(dòng)更多資金資源“投資于人”。
完善健康稅收體系。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，健康稅收入穩(wěn)定，且有效引導(dǎo)健康消費(fèi)行為。結(jié)合我國(guó)健康稅主要集中于煙、酒相關(guān)的消費(fèi)稅領(lǐng)域的實(shí)際情況，筆者建議，一是進(jìn)一步優(yōu)化煙、酒類消費(fèi)稅稅率結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)卷煙的稅額占其零售價(jià)格的比重約為50%，低于世衛(wèi)組織推薦的75%標(biāo)準(zhǔn)。酒精制品的稅額占其零售價(jià)格的比重也低于主要發(fā)達(dá)國(guó)家。對(duì)此，不妨探討煙、酒類消費(fèi)稅稅率是否有必要進(jìn)一步優(yōu)化，以更好發(fā)揮健康稅引導(dǎo)健康消費(fèi)行為的功能。如我國(guó)現(xiàn)行卷煙消費(fèi)稅實(shí)行以從價(jià)稅為主、從量稅為輔的混合稅制，若僅單純提高從價(jià)稅，吸煙者可能會(huì)替代性地使用低價(jià)卷煙，難以實(shí)現(xiàn)控?zé)煹恼咝Ч?，所以?yīng)適當(dāng)增加從量稅比重，避免出現(xiàn)替代效應(yīng)。二是審慎推動(dòng)煙、酒類消費(fèi)稅改革。目前，煙、酒類消費(fèi)稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，卷煙、電子煙除生產(chǎn)環(huán)節(jié)外還在批發(fā)環(huán)節(jié)征稅。雖然消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移是明確的改革方向，但考慮到產(chǎn)煙大省、產(chǎn)酒大省的稅收利益，以及征管效率等問題，應(yīng)審慎推進(jìn)煙、酒類消費(fèi)稅后移征收，適合在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收的可予以調(diào)整，不適合的可繼續(xù)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，不搞“一刀切”。三是審慎開征新型健康稅種。當(dāng)前，出于各種各樣的考慮，社會(huì)上對(duì)是否引入含糖飲料稅的討論有很多，筆者認(rèn)為，貿(mào)然開征新稅種，可能不利于消費(fèi)市場(chǎng)穩(wěn)定，引發(fā)輿情，若經(jīng)研究后確有必要開征新稅種，也應(yīng)強(qiáng)化輿論引導(dǎo)，著力提升公眾對(duì)高糖高脂食品有害性的認(rèn)知。
適當(dāng)增加健康領(lǐng)域財(cái)政支出。當(dāng)前，我國(guó)健康領(lǐng)域的財(cái)政支出仍存在“重治療、輕預(yù)防”的問題。筆者建議，一是強(qiáng)化健康優(yōu)先導(dǎo)向，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。關(guān)注財(cái)政支出的長(zhǎng)期效益，進(jìn)一步提高衛(wèi)生健康支出在一般公共預(yù)算支出中的比重，包括擴(kuò)大公共衛(wèi)生體系投資、提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)重大慢病防控專項(xiàng)資金制度化等。二是將健康因素納入財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系。目前，我國(guó)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)仍以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和項(xiàng)目執(zhí)行效率為主，缺乏對(duì)健康收益和人力資本提升等的考量。應(yīng)引入健康相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，將公共財(cái)政支出對(duì)居民健康水平提升、疾病負(fù)擔(dān)降低、健康壽命延長(zhǎng)等指標(biāo)的改善程度納入績(jī)效評(píng)價(jià)范疇。同時(shí)，可借鑒OECD國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，開展健康財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估試點(diǎn)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)與信息公開，確保財(cái)政資源精準(zhǔn)投向疾病預(yù)防、健康促進(jìn)等領(lǐng)域，提升財(cái)政資金使用的長(zhǎng)期效益。三是科學(xué)界定中央和地方在健康領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任。當(dāng)前，公共衛(wèi)生服務(wù)存在地方財(cái)政負(fù)擔(dān)偏重、區(qū)域投入差距明顯等問題，基層健康服務(wù)供給能力不足。有必要科學(xué)界定中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，中央政府應(yīng)承擔(dān)更多基本醫(yī)療服務(wù)、慢病管理、健康教育等公共品的供給，并通過轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，增加對(duì)中西部地區(qū)的專項(xiàng)補(bǔ)助，推動(dòng)公共衛(wèi)生健康區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。
引導(dǎo)健康行為和支持健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過財(cái)稅政策可有效引導(dǎo)居民健康生活，以及企業(yè)和社會(huì)資本投向醫(yī)療健康領(lǐng)域，這有助于提高人力資本質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。筆者建議，一是完善個(gè)人所得稅制度，增強(qiáng)公眾健康意識(shí)?，F(xiàn)行個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除涵蓋大病醫(yī)療項(xiàng)目，為進(jìn)一步體現(xiàn)健康管理的重要性，可考慮借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，將預(yù)防性健康體檢、商業(yè)健康保險(xiǎn)支出等納入扣除范圍，鼓勵(lì)居民定期體檢和購(gòu)買保險(xiǎn)。此舉不僅減輕個(gè)人負(fù)擔(dān)，還有助于降低公共衛(wèi)生體系壓力，提升整體人口健康水平。二是精準(zhǔn)有效支持健康產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新與服務(wù)升級(jí)。企業(yè)是“投資于人”戰(zhàn)略的重要實(shí)施主體。對(duì)于從事衛(wèi)生健康技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品研發(fā)的企業(yè)，應(yīng)提供精準(zhǔn)有效的財(cái)稅支持政策。如在規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的前提下，落實(shí)并進(jìn)一步優(yōu)化新藥研發(fā)、數(shù)字健康平臺(tái)建設(shè)等項(xiàng)目適用的研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策；對(duì)于提供健康管理、康復(fù)服務(wù)、老年照護(hù)等社會(huì)性服務(wù)的企業(yè)，落實(shí)并進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)行的增值稅、所得稅政策。

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