關(guān)于完善社會保險費征收模式的思考

關(guān)于完善社會保險費征收模式的思考

來源：稅務(wù)研究
時間：2025年5月23日
作者：劉建民（長沙理工大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院）  凌惠馨（湖南大學(xué)經(jīng)濟與貿(mào)易學(xué)院）  劉嘉意（美國埃默里大學(xué)醫(yī)學(xué)院）

2018年，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費等各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，明確了稅務(wù)機關(guān)對社會保險費的征收職責(zé)。目前，我國人口老齡化程度正在逐步加深，預(yù)計2035年左右將進(jìn)入重度老齡化階段，醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等各項社會保障支出的壓力逐步加大。在社會保險支出剛性的情況下，完善社會保險費征收模式，如數(shù)、高效地征收社會保險費，將是減輕社會保障支出壓力的應(yīng)然之舉，也是貫徹落實黨的二十屆三中全會提出的“健全社會保障體系”的題中應(yīng)有之義。

一、社會保險費征收模式現(xiàn)狀
我國社會保險費征收模式具有時代性，歷經(jīng)由工會主導(dǎo)銀行代收勞動保險、勞動保障部門負(fù)責(zé)征收社會保險費等階段。目前，我國社會保險費已交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，社會保險費申報繳納流程正在逐步優(yōu)化。
（一）征收對象及征收部門
目前，社會保險費的征收對象主要包括城鄉(xiāng)居民、用人單位及其職工和靈活就業(yè)人員等。稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收社會保險費和開具繳費證明，人力資源和社會保障部門以及醫(yī)療保障部門依然負(fù)責(zé)辦理“社會保險參保登記、社會保險權(quán)益記錄、社會保險待遇支付”等事項。
（二）社會保險費征收范圍
社會保險征收險種包括職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、職業(yè)年金等11項。各省份實際征收情況可能存在差異，部分省份機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金暫未劃轉(zhuǎn)稅務(wù)機關(guān)征收，也有部分省份稅務(wù)機關(guān)對靈活就業(yè)人員社會保險費征收不夠全面。目前，各地社會保險征收制度建設(shè)正在逐步完善。
（三）社會保險費征收渠道
目前，我國稅務(wù)機關(guān)為繳費人提供“網(wǎng)上、掌上、自助、實體”等多元化的繳費渠道。繳費人可以通過電子稅務(wù)局、社會保險繳費客戶端或App、辦稅服務(wù)廳、政務(wù)服務(wù)中心稅務(wù)窗口等多種線上線下渠道完成社會保險繳費。隨著非接觸式辦稅繳費業(yè)務(wù)逐步發(fā)展，通過線上繳納社會保險費和憑證打印等辦理繳費相關(guān)事項的方式受到繳費人的普遍歡迎。

二、現(xiàn)行社會保險費征收模式存在的問題
稅收部門統(tǒng)一征收社會保險費，解決了社會保險費征收中的繳費碎片化、系統(tǒng)接續(xù)不暢以及核定基數(shù)不準(zhǔn)確等難點和堵點，增強了社會保障體系的公平性和防風(fēng)險能力。但是，在現(xiàn)行社會保險費征收模式下，稅務(wù)部門在征收社會保險費的過程中，仍面臨法律依據(jù)不足、征收管理部門工作銜接和權(quán)責(zé)分配有待厘清、征收渠道技術(shù)支撐有待加強、基層落實征收工作的難度較大等問題，可能制約社會保險費征收質(zhì)效持續(xù)提升。
（一）征收法律依據(jù)不足
我國征收社會保險費的主要法律依據(jù)是2018年12月修訂的《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）和2019年3月修訂的《社會保險費征繳暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），稅務(wù)部門主要依據(jù)2015年4月修訂的《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征管法》）和2016年2月修訂的《中華人民共和國稅收征收管理法實施細(xì)則》（以下簡稱《實施細(xì)則》）征收稅款。這四部法律法規(guī)實施多年，存在一定的滯后性，尚未在社會保險費征收職責(zé)劃轉(zhuǎn)后進(jìn)行修訂和更新。
1.暫未法定社會保險費征收機構(gòu)。目前，我國社會保險費由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。但是，《社會保險法》沒有明確規(guī)定征收主體，僅以社會保險費征收機構(gòu)代稱；《暫行條例》規(guī)定社會保險費的征收主體是勞動行政保障部門。稅務(wù)機關(guān)征收保險費的職能地位缺少法律層面的支撐，征收社會保險費的剛性約束力度不夠，一定程度上阻礙了社會保險費覆蓋面和征繳率的提升。
2.暫未列明社會保險費的征收范圍。關(guān)于統(tǒng)一征收的險種范圍，《暫行條例》規(guī)定的是基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費和失業(yè)保險費，與《社會保險法》規(guī)定的社會保險險種并不一致。為更好地提升社會保險費征收效率，各省份出臺的社會保險費征收具體規(guī)定大多數(shù)采用正列舉的方式，列明了部分社會保險險種的具體征收方式，包含繳費人類別、征收險種范圍、征收渠道以及申報截止時間等。少數(shù)地區(qū)未清晰完整指明各類繳費人應(yīng)納險種，或以“其他社會保險費”囊括各種特殊情況。
3.征收追繳權(quán)限與現(xiàn)行稅收法律不適配。在社會保險費欠費追繳或強制征收過程中，稅務(wù)部門面臨執(zhí)行剛性不足的問題?！抖愂照鞴芊ā泛汀秾嵤┘?xì)則》主要適用于規(guī)范稅款征收行為，未包含社會保險費征收相應(yīng)內(nèi)容，社會保險費的征收與追繳難以直接適用。社會保險費追繳流程與稅收追繳流程比較類似，即“先催報、催繳逾期單位”，但由于缺乏法律依據(jù)，稅務(wù)部門難以采取與稅款征收同等的執(zhí)法力度。此外，關(guān)于用人單位欠繳社會保險費產(chǎn)生的滯納金的規(guī)定，《社會保險法》與《暫行條例》加收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，前者規(guī)定“從欠款之日起按日加收萬分之五”，后者定為“千分之二”。滯納金相關(guān)規(guī)定的不統(tǒng)一，也給稅務(wù)機關(guān)追繳社會保險欠費造成了困難。
（二）征收管理部門工作銜接和權(quán)責(zé)分配有待厘清
當(dāng)前，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與稅務(wù)機關(guān)在社會保險費征收實踐中存在工作銜接不暢的問題，稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的征收權(quán)責(zé)劃分與資源配備限度也有待明晰，不利于提升社會保險費征收質(zhì)效。
1.社會保險費征管存在工作銜接不暢的問題。如前所述，稅務(wù)機關(guān)負(fù)責(zé)征收社會保險費，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)辦理“社會保險參保登記、社會保險權(quán)益記錄、社會保險待遇支付”等事項。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和稅務(wù)機關(guān)分別掌握繳費人參保信息和社會保險費征收數(shù)據(jù)，但對于雙方應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行工作銜接和如何進(jìn)行數(shù)據(jù)同步等問題，相關(guān)文件并沒有明文規(guī)定。由于各地社會保險費征收情況差異較大，社會保險費征管中不可避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)主權(quán)模糊、信息變更銜接缺失等問題。也有少數(shù)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)倚仗“稅務(wù)部門征收社會保險費、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)參保登記”等職責(zé)分工規(guī)定，不主動承擔(dān)銜接工作，將有關(guān)社會保險類的全部銜接工作全部推給稅務(wù)機關(guān)，加大了稅務(wù)機關(guān)征收社會保險費的工作難度。
2.稅務(wù)部門內(nèi)部權(quán)責(zé)不夠清晰，人員配備不到位。社會保險費雖已劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，但各地執(zhí)行情況差別較大。在征收跨省企業(yè)社會保險費時，總部所在地與分支機構(gòu)所在地稅務(wù)機關(guān)的管轄權(quán)可能不明確。普遍存在按照最低繳費基數(shù)繳費的情況，個別地區(qū)允許企業(yè)職工參加居民醫(yī)保。因此，稅務(wù)部門對復(fù)雜情況缺乏裁量權(quán)，無法及時解決和有效監(jiān)督征收流程問題，不利于確保社會保險費應(yīng)收盡收。此外，社會保險費征收對象覆蓋大量用人單位、靈活就業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民，部分地區(qū)基層稅務(wù)機關(guān)配備的社會保險費征收人員有限，導(dǎo)致基層稅務(wù)人員面臨的征收工作較為繁重。
（三）征收渠道技術(shù)支撐有待完善
1.線上征收渠道多樣，但數(shù)據(jù)集成共享仍有待完善。目前，我國為繳費人提供了多種App和客戶端軟件作為社會保險費的繳費渠道。然而，這些繳費渠道所積累的繳費數(shù)據(jù)與稅務(wù)機關(guān)掌握的稅收數(shù)據(jù)尚未全面實現(xiàn)融通和共享，可能阻礙稅務(wù)機關(guān)對稅費數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘和應(yīng)用。以主要由用人單位所使用的社會保險費管理客戶端為例，該客戶端是單獨管理的系統(tǒng)，稅務(wù)機關(guān)無法將獨立儲存的征費數(shù)據(jù)與稅收數(shù)據(jù)實現(xiàn)“一庫集成”，使得信息交互分析和數(shù)據(jù)應(yīng)用共享等受到限制。
2.社會保險費征收系統(tǒng)技術(shù)水平難以滿足跨省聯(lián)網(wǎng)征費機制需求。當(dāng)前，我國主要依托“社會保險服務(wù)跨省通”工程來實現(xiàn)社會保險費征收跨省聯(lián)通，達(dá)到異地征收社會保險費的目的。然而截至目前，我國部分省份尚未實現(xiàn)跨省聯(lián)通。這主要是因為，跨省聯(lián)網(wǎng)會增加社會保險費數(shù)據(jù)深度交互運用的難度，可能造成防范征收風(fēng)險不夠及時、協(xié)同征收存在滯后。雖然，在政務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，我國社會保險費征收系統(tǒng)已多次進(jìn)行改造升級，但仍存在集成征收辦理度不高的問題，導(dǎo)致社會保險數(shù)據(jù)管理不夠連貫、征收渠道整體性能欠佳。
（四）基層征收面臨各種挑戰(zhàn)
1.繳費人“自行申報”方式對基層征收帶來挑戰(zhàn)。目前，我國主要采用由繳費人自行申報繳納的社會保險費征收方式，給予繳費人很強的自主性和自愿性。企業(yè)職工社會保險基數(shù)由用人單位在“社會保險費管理客戶端”自行填寫，靈活就業(yè)人員可自行在繳費渠道選擇相應(yīng)的繳費檔次。繳費人對申報事項的真實性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。這樣的做法容易導(dǎo)致稅務(wù)機關(guān)特別是基層稅務(wù)機關(guān)核實社會保險繳費基數(shù)的工作量較大。同時，繳費人向稅務(wù)機關(guān)申報繳納社會保險費的申報期限因地區(qū)、繳費人類別不同而異，差異化申報流程也會增加征收業(yè)務(wù)核實難度。
2.基層征收范圍及實施力度有待調(diào)整。當(dāng)前，基層社會保險費征收業(yè)務(wù)距離實現(xiàn)“征收業(yè)務(wù)統(tǒng)一規(guī)范”仍有優(yōu)化空間。一方面，部分省份稅務(wù)機關(guān)征收社會保險費的范圍并未包含全部社會保險險種。比如，《社會保險法》按照國務(wù)院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入社會保險保障范圍，但實踐中部分省份被征地農(nóng)民的社會保險費并未完全由稅務(wù)機關(guān)負(fù)責(zé)征收。另一方面，有溫度的征收模式在一定程度上加大了征收業(yè)務(wù)落實難度。對于逾期未繳情形，雖然有文件規(guī)定對逾期繳費單位加收滯納金，但是實踐中考慮到用人單位未按時足額繳費的原因多為資金困難，因此一般不采取處罰決定、只催繳。
3.企業(yè)合規(guī)意識不強，增加稅務(wù)人員征收工作量。在人口老齡化程度逐步加深的背景下，我國社會保障壓力有所加大，各類保險參保人數(shù)整體上逐年增加，導(dǎo)致基層征收部門落實社會保險費應(yīng)收盡收任務(wù)的工作量逐年加大。從近幾年的情況看，社會保險基數(shù)完全合規(guī)企業(yè)占比較低，2018—2024年在職工入職當(dāng)月或次月參保的企業(yè)比重低于80%，社會保險繳費遵從度和及時性都有所不足。特別是以前沒有如數(shù)繳納社會保險費的企業(yè)，可能因為社會保險負(fù)擔(dān)加重，出現(xiàn)懈怠或者抵觸心理，想方設(shè)法逃避繳費。稅務(wù)人員在社會保險費征收環(huán)節(jié)需核實基數(shù)和全險種是否正確，日常工作所涉業(yè)務(wù)體量大，實際操作困難。同時，各級稅務(wù)機關(guān)征收社會保險費得到社會各界的諸多關(guān)注，面臨的征費輿情風(fēng)險持續(xù)上升。

三、完善社會保險費征收模式的政策建議
提升社會保險費征收質(zhì)效是“健全社會保障體系”的必然要求，具有深遠(yuǎn)意義。為解決現(xiàn)行社會保險費征收模式面臨的困難和挑戰(zhàn)，本文將從重法治、強征管、優(yōu)技術(shù)以及防風(fēng)險等四個角度提出政策建議，助力提升社會保險費征收質(zhì)效。
（一）重法治：征收模式規(guī)范化，法定征收主體資格
一是新增明確社會保險費征收主體資格的法律條款。一方面，在《社會保險法》中明確社會保險費征收機構(gòu)為稅務(wù)機關(guān)，賦予稅務(wù)機關(guān)相應(yīng)的征收權(quán)和處罰權(quán)，進(jìn)一步完善征收機制。另一方面，將征收社會保險費相關(guān)業(yè)務(wù)納入《稅收征管法》等法律法規(guī)，列明稅務(wù)機關(guān)征收社會保險費具體事項，不斷增強稅務(wù)部門征收社會保險費的執(zhí)法剛性和精準(zhǔn)性，依法依規(guī)確保社會保險費應(yīng)收盡收。
二是梳理相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于社會保險費征收流程的異同。依據(jù)《稅收征管法》和《社會保險法》，理順稅收征管程序與社會保險費征管程序的差異，明確界定稅務(wù)機關(guān)和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的具體銜接職責(zé)范圍，避免出現(xiàn)銜接不順暢、數(shù)據(jù)回傳延遲等現(xiàn)象。此外，廢止不符合征收現(xiàn)狀的條款，對社會保險費制度建設(shè)進(jìn)行有益補充，解決社會保險費征收面臨的困難和問題。
三是盡快研究出臺強制征費及追繳等實施細(xì)則。我國社會保險費征收情況較為復(fù)雜，各地執(zhí)行情況不一。稅務(wù)機關(guān)可發(fā)揮主導(dǎo)作用，促進(jìn)相關(guān)部門盡快研究出臺關(guān)于社會保險費強制征收及追繳的實施細(xì)則和配套方案。修訂《社會保險法》和《暫行條例》關(guān)于追繳逾期未足額繳費用人單位的法律條款，規(guī)范統(tǒng)一各文件中滯納金加收標(biāo)準(zhǔn)。
（二）強征管：征收鏈條集約化，促進(jìn)部門協(xié)同執(zhí)法
一是健全社會保險費征管協(xié)同機制。稅務(wù)機關(guān)可以通過定期舉辦聯(lián)席會議等方式，與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)健全工作銜接機制，解決社會保險費征管中面臨的具體銜接問題，彌補征收環(huán)節(jié)職責(zé)疊加或缺位漏洞，切實提升社會保險費征管質(zhì)效。稅務(wù)機關(guān)還可以定期聯(lián)合社會保險經(jīng)辦機構(gòu)進(jìn)行經(jīng)驗交流分享，共同找出社會保險費征管銜接鏈條中的痛點和堵點，改進(jìn)征收方法，增強征收工作時效性和前瞻性，進(jìn)而提升征收質(zhì)效。
二是健全征收業(yè)務(wù)閉環(huán)。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)盡快在部門內(nèi)部明晰各層級征收職責(zé)，更好落實全面征收社會保險費所涉及的各項具體工作，理順社會保險各險種的征收流程，切實做好社會保險費欠費征收管理，把握行政執(zhí)法的力度、溫度以及透明度。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)組建社會保險費征收研究小組，定期組織開展社會保險征收業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，學(xué)習(xí)借鑒社會保險費征收的有益經(jīng)驗，深入調(diào)研企業(yè)繳費的難點堵點，全方位推進(jìn)社會保險費征收工作優(yōu)化?；鶎佣悇?wù)機關(guān)可定期組織開展社會保險征收業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，調(diào)派經(jīng)驗豐富的工作人員到基層指導(dǎo)稅務(wù)人員實操征收業(yè)務(wù)，提高稅務(wù)人員業(yè)務(wù)水平。
（三）優(yōu)技術(shù)：征收系統(tǒng)數(shù)字化，提高跨省征費效率
一是加強征收平臺數(shù)字技術(shù)應(yīng)用。稅務(wù)機關(guān)可依托“社會保險費管理客戶端”等系統(tǒng)，持續(xù)深化線上渠道的申報征收、信息共享、資料審核等領(lǐng)域的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，全面升級大數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用。參考“金稅四期”全國統(tǒng)一稅收數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，將社保數(shù)據(jù)納入同一框架，規(guī)范社會保險費數(shù)據(jù)的錄入標(biāo)準(zhǔn)和更新頻率，構(gòu)建全國統(tǒng)一的社保數(shù)據(jù)共享平臺。
二是打通部門數(shù)據(jù)壁壘。稅務(wù)部門可依托技術(shù)融合與機制創(chuàng)新，破除與社會保險費征收相關(guān)的人力資源和社會保障、市場監(jiān)管、銀行等部門間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)企業(yè)用工合同、社保參保記錄、銀行工資流水等信息的實時核驗。利用云技術(shù)重構(gòu)跨省聯(lián)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)跨省業(yè)務(wù)無縫銜接，及時追蹤征收流程各環(huán)節(jié)，監(jiān)測跨省異地繳費行為。同時，協(xié)調(diào)區(qū)域間征費利益，建立“參保地”與“繳費地”之間的社會保險基金劃轉(zhuǎn)規(guī)則，避免地方利益博弈。
三是依托技術(shù)革新優(yōu)化征收服務(wù)體驗。各級稅務(wù)機關(guān)可從優(yōu)化服務(wù)體驗和創(chuàng)新服務(wù)模式兩方面著力，提升社會保險費征收服務(wù)質(zhì)效，增強繳費人獲得感和認(rèn)同感。在服務(wù)體驗優(yōu)化方面，持續(xù)完善繳費平臺服務(wù)，依托對社會保險繳費數(shù)據(jù)的深度分析，主動向不同繳費群體推送個性化提醒服務(wù)。在創(chuàng)新服務(wù)模式方面，建議聚焦繳費人個性化需求。逐步建立參保人畫像系統(tǒng)，依據(jù)年齡、職業(yè)、收入等特征提供差異化服務(wù)方案。針對新業(yè)態(tài)從業(yè)者開發(fā)靈活就業(yè)參?！耙绘I辦”功能，支持多平臺收入自動歸集和基數(shù)智能測算。
（四）防風(fēng)險：基層征收精準(zhǔn)化，壓實風(fēng)控主體責(zé)任
一是探索“自主申報以及修正”模式。稅務(wù)機關(guān)可依托現(xiàn)代技術(shù)手段設(shè)計精密計算模型，直接聯(lián)通納稅申報數(shù)據(jù)，由系統(tǒng)模型預(yù)填企業(yè)職工應(yīng)納社會保險費，逐步簡化企業(yè)申報流程，進(jìn)一步降低自主填報的錯誤率。鼓勵靈活就業(yè)人員與銀行簽署代扣協(xié)議，每年默認(rèn)按上一周期繳費檔次自動扣款。簡化繳費人類別和差異化流程，推動全國社會保險費申報期限標(biāo)準(zhǔn)化，例如將申報期限統(tǒng)一為每月15日前，降低基層征費機關(guān)工作壓力。
二是完善實際征收范圍及追繳力度。一方面，提高基層工作預(yù)見性，關(guān)注就業(yè)變化和現(xiàn)實需求等因素?？紤]到新興產(chǎn)業(yè)單位員工的勞動關(guān)系和工資收入異于傳統(tǒng)就業(yè)模式的情形，及時設(shè)置和調(diào)整基層征收的社會保險費種類，為未來擴充征收范圍提供維穩(wěn)機制保障。另一方面，開發(fā)智能審核模型，調(diào)整電子稅務(wù)局操作功能模板，增加繳費截止預(yù)警提示頻率、催繳信息提醒頻率。通過歷史繳費數(shù)據(jù)、行業(yè)平均工資水平等參數(shù)，自動識別異常申報的企業(yè)并觸發(fā)預(yù)警。依據(jù)企業(yè)各項指征和預(yù)警次數(shù)，采取不同程度的強制措施，對多次預(yù)警但盈利狀況良好的企業(yè)實施強制追繳。
三是加強信用風(fēng)險防控，協(xié)同促進(jìn)合規(guī)征收。將社會保險繳費合規(guī)性納入企業(yè)信用評級，限制“黑名單”企業(yè)經(jīng)營活動范圍，對連續(xù)多年合規(guī)企業(yè)給予繳費比例優(yōu)惠。適當(dāng)提升連續(xù)按時繳費的靈活就業(yè)人員的醫(yī)保報銷額度，以此提高靈活就業(yè)人員繳費積極性。同時，運用人工智能技術(shù)建立跨部門風(fēng)險特征庫，自動識別“參保人數(shù)與個稅申報不匹配”“工資發(fā)放賬戶與社會保險繳費主體不一致”等高風(fēng)險場景，防控社會保險費征收風(fēng)險，促使繳費人依法合規(guī)繳費。健全輿情快速反應(yīng)機制，釋放減稅政策紅利，確保社會保險費源持續(xù)不斷，精準(zhǔn)強化基層風(fēng)險防控能力。