運(yùn)用財(cái)稅政策，大力促進(jìn)塑料污染治理

運(yùn)用財(cái)稅政策，大力促進(jìn)塑料污染治理

作者：國家稅務(wù)總局廣東省稅務(wù)局“塑料污染治理”課題組

來源：中國稅務(wù)報(bào)  2021年12月29日  版次：07

塑料制品被廣泛使用，大量塑料廢棄物泄漏到土壤、水體等自然環(huán)境中，造成嚴(yán)重的塑料污染問題。建議以構(gòu)建綠色稅制為指導(dǎo)，運(yùn)用稅收政策引導(dǎo)企業(yè)開展塑料的綠色生產(chǎn)，促進(jìn)塑料制品的環(huán)保消費(fèi)，鼓勵(lì)塑料制品替代產(chǎn)品應(yīng)用，推進(jìn)塑料廢棄物規(guī)范回收與再循環(huán)使用。

財(cái)稅政策尚未成為治理塑料污染的重要工具

2020年，我國塑料產(chǎn)量達(dá)1億多噸，規(guī)模以上塑料制品產(chǎn)量超過7600萬噸，是世界上主要的塑料生產(chǎn)國和消費(fèi)國之一。塑料制品在給居民生活帶來便利的同時(shí)，大量塑料廢棄物泄漏到土壤、水體等自然環(huán)境中難以自然降解，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。自2008年出臺(tái)“限塑令”以來，我國塑料污染治理取得一定成效，但隨著外賣、網(wǎng)購、快遞等業(yè)態(tài)快速發(fā)展，一次性塑料制品再次呈現(xiàn)出過度使用的態(tài)勢(shì)，塑料污染治理面臨新的挑戰(zhàn)。

近年我國陸續(xù)出臺(tái)環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、土壤污染防治法等，構(gòu)建起較為完善的環(huán)境保護(hù)法律體系。在塑料污染治理的具體部署方面，持續(xù)出臺(tái)一系列政策文件建立制度，規(guī)范塑料污染防治工作，明確各環(huán)節(jié)工作要求。總體來看，我國當(dāng)前塑料污染治理相關(guān)法律法規(guī)制度多為行政指令性規(guī)定，財(cái)稅政策尚未成為限制塑料制品生產(chǎn)、使用的重要工具。

2020年1月，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》提出“落實(shí)好相關(guān)財(cái)稅政策，加大對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)綠色產(chǎn)品的政府采購力度”，但尚未有具體的財(cái)稅政策措施?，F(xiàn)有可用于支持塑料污染治理的稅收政策分布于支持污染防治、資源綜合利用等方面的稅收優(yōu)惠政策文件中。比如對(duì)符合條件的從事污染防治的受排污企業(yè)或政府委托，負(fù)責(zé)環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營維護(hù)的企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；銷售自產(chǎn)的以廢塑料等材料為原料生產(chǎn)的廢塑料（橡膠）油、改性再生專用料、再生塑料制品等貨物，實(shí)行增值稅即征即退50%等。這些稅收優(yōu)惠政策對(duì)支持塑料污染治理工作發(fā)揮了一定作用，但目前尚未有專門針對(duì)塑料污染治理的專項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策措施。

運(yùn)用財(cái)稅政策治理塑料污染的國際經(jīng)驗(yàn)

從塑料污染治理的國際經(jīng)驗(yàn)看，建立制度明確限制一次性塑料制品的使用成為大趨勢(shì)。比如歐盟已有23個(gè)成員國立法禁止某些一次性塑料制品使用。與此同時(shí)，稅收政策成為治理塑料污染的重要工具，很多國家通過征收稅費(fèi)限制一次性塑料制品的使用，引導(dǎo)可再生塑料使用和塑料的回收再利用。

一是限制一次性塑料產(chǎn)品的使用，從源頭實(shí)現(xiàn)塑料制品消費(fèi)減量。意大利于2019年12月發(fā)布《2020年預(yù)算法》，對(duì)生產(chǎn)、進(jìn)口一次性塑料產(chǎn)品征收消費(fèi)稅。2021年5月，西班牙內(nèi)閣部長全會(huì)通過了塑料稅文本草案，對(duì)一次性不可回收塑料品按每公斤0.45歐元（約合3.2元人民幣）征稅。以色列批準(zhǔn)對(duì)一次性塑料餐具加倍征稅計(jì)劃，從2022年1月開始對(duì)制造或進(jìn)口塑料餐具征稅，將使塑料餐具的價(jià)格翻倍，以改變?nèi)藗兇罅抠徺I塑料餐具的負(fù)面習(xí)慣。

二是通過提高廢棄物填埋處理相關(guān)收費(fèi)，鼓勵(lì)塑料廢棄物高效處理和回收再利用。塑料廢棄物難以自然降解，填埋處理后泄漏到土壤、水體等自然環(huán)境中是造成塑料污染的重要原因。國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，提高塑料廢棄物填埋處理相關(guān)收費(fèi)，可有效鼓勵(lì)塑料高效處理技術(shù)發(fā)展。例如，法國等國家大幅提高廢棄物填埋費(fèi)用，限制甚至直接禁止廢棄物自然填埋規(guī)模，鼓勵(lì)提升廢棄物高效處理能力，減少因塑料廢棄物自然填埋造成的環(huán)境泄漏。部分國家通過鼓勵(lì)回收再利用技術(shù)發(fā)展，提升塑料廢棄物末端安全處置水平。例如，歐洲理事會(huì)宣布自2021年1月1日起對(duì)未能回收的一次性塑料包裝按每公斤0.8歐元（約合5.8元人民幣）的稅率征稅。英國皇家稅務(wù)與海關(guān)總署于2020年11月發(fā)布了塑料包裝稅的立法草案，目的是促進(jìn)在商品包裝中使用再生塑料。

三是對(duì)焚燒塑料廢棄物征稅推動(dòng)提高塑料回收率，減少環(huán)境危害。塑料廢棄物焚燒會(huì)產(chǎn)生大量有毒有害氣體，這些廢氣會(huì)進(jìn)入大氣，破壞生態(tài)環(huán)境。國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)塑料包裝廢棄物焚燒征稅將有效減少塑料廢棄物的危害，提高塑料的回收率。比如瑞典議會(huì)于2019年12月通過法案開征廢棄物焚燒稅和塑料袋稅。其中，廢棄物焚燒稅于2020年4月1日起對(duì)廢棄物焚燒廠征收；塑料袋稅于2020年5月1日起對(duì)生產(chǎn)、進(jìn)口或從歐盟成員國進(jìn)口塑料袋者征收。

構(gòu)建涵蓋塑料制品全鏈條的綠色稅收體系

面對(duì)當(dāng)前國內(nèi)塑料污染治理的嚴(yán)峻形勢(shì)，須踐行綠色發(fā)展理念，充分發(fā)揮稅收政策在促進(jìn)塑料污染治理中的積極作用，從推動(dòng)塑料制品企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、引導(dǎo)塑料制品合理使用、推廣可降解塑料制品和塑料替代產(chǎn)品應(yīng)用、規(guī)范塑料廢棄物回收利用等方面著力，推動(dòng)我國塑料行業(yè)綠色健康可持續(xù)發(fā)展。探索構(gòu)建涵蓋塑料制品生產(chǎn)、消費(fèi)、回收處理等全鏈條，涉及多個(gè)稅種的綠色稅收體系。

一是引導(dǎo)塑料制品企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

要實(shí)現(xiàn)塑料產(chǎn)業(yè)的綠色發(fā)展，必須發(fā)揮各類政策的激勵(lì)引導(dǎo)作用，推動(dòng)塑料制品企業(yè)快速轉(zhuǎn)型升級(jí)。應(yīng)建立高水平的塑料制品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)塑料制品規(guī)范化生產(chǎn)。當(dāng)前塑料制品行業(yè)部分產(chǎn)品無明確的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，在利益驅(qū)動(dòng)下一些小微企業(yè)或小作坊一味追求降低成本，生產(chǎn)出大量危害居民健康、污染環(huán)境的不合格產(chǎn)品，這明顯不利于行業(yè)健康發(fā)展。建議切實(shí)規(guī)范塑料制品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，禁止生產(chǎn)小于一定厚度的超薄塑料購物袋、聚乙烯農(nóng)用地膜、含塑料微珠產(chǎn)品等危害環(huán)境和人體健康的產(chǎn)品，推動(dòng)規(guī)范化生產(chǎn)，減少塑料制品“源頭”污染。建議研究出臺(tái)針對(duì)性扶持政策，引導(dǎo)塑料制品生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。例如，對(duì)創(chuàng)新型塑料生產(chǎn)企業(yè)，可以列入高新技術(shù)企業(yè)名錄，享受高新技術(shù)企業(yè)財(cái)稅和地方鼓勵(lì)政策；建議對(duì)符合條件的可降解塑料制品以及塑料替代品生產(chǎn)企業(yè)給予企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠，期滿后減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，鼓勵(lì)創(chuàng)新能力強(qiáng)的可降解塑料制品企業(yè)發(fā)展壯大。

二是推動(dòng)塑料制品規(guī)范合理使用。

綜合運(yùn)用政策手段引導(dǎo)塑料制品規(guī)范合理使用。建議制定規(guī)范的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)減少商品過度包裝。積極推行綠色設(shè)計(jì)理念，降低產(chǎn)品材料設(shè)計(jì)復(fù)雜度，降低單位產(chǎn)品包裝材料使用量；減少商品零售、電子商務(wù)、外賣、快遞、住宿等重點(diǎn)領(lǐng)域不合理使用一次性塑料制品的情況。嘗試推廣可循環(huán)使用的標(biāo)準(zhǔn)化包裝，提高塑料制品回收利用率。廣泛開展可循環(huán)快遞包裝規(guī)模化應(yīng)用、直飲凈水機(jī)替代塑料瓶裝水等，提高材質(zhì)均一化程度和塑料制品的易循環(huán)、易回收性，方便塑料制品使用后的回收和再利用。推行電商快件原裝直發(fā)，大幅減少電商產(chǎn)品在寄遞環(huán)節(jié)的二次包裝。探索合理發(fā)揮消費(fèi)稅作用，引導(dǎo)塑料制品生產(chǎn)消費(fèi)。將部分塑料制品納入消費(fèi)稅征稅范圍，參照“木制一次性筷子”在生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅的規(guī)定，引導(dǎo)降低部分高污染、低回收率的塑料制品的生產(chǎn)和消費(fèi)。

三是促進(jìn)可降解塑料產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，推廣可降解塑料是減少塑料污染的有效途徑。但可降解塑料制品生產(chǎn)工藝復(fù)雜、技術(shù)含量高，企業(yè)生產(chǎn)和消費(fèi)者使用兩端都有較大成本壓力，亟須加大政策扶持力度。一方面建議在企業(yè)購進(jìn)設(shè)備、產(chǎn)品研發(fā)、銷售等環(huán)節(jié)出臺(tái)稅收優(yōu)惠，降低可降解塑料制品企業(yè)成本。比如對(duì)企業(yè)購進(jìn)用于生產(chǎn)可降解塑料制品的機(jī)器設(shè)備，允許通過一次性稅前扣除或允許加速折舊等方式加快成本攤銷速度；對(duì)企業(yè)銷售自產(chǎn)的可降解塑料制品，給予增值稅即征即退或增值稅免征政策等。另一方面應(yīng)研究制定有利于增加可降解塑料制品消費(fèi)量的政策，逐步減少不可降解塑料制品使用。比如可參考?xì)W盟的塑料包裝稅，對(duì)可降解塑料應(yīng)用給予稅收減免，根據(jù)塑料制品可降解塑料含量，“不含多征，多含少征”，鼓勵(lì)可降解塑料廣泛使用；對(duì)企業(yè)采購可降解塑料產(chǎn)生的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額，在現(xiàn)行全部抵減的基礎(chǔ)上，新增允許按照15%的比例加計(jì)抵減等。

四是加快竹木紙等替代產(chǎn)品的推廣應(yīng)用，降低對(duì)塑料制品的依賴度。

加大力度支持竹、木、紙等可再生環(huán)保材料制品生產(chǎn)，將更多塑料制品替代產(chǎn)品納入鼓勵(lì)類產(chǎn)品目錄，選擇對(duì)塑料制品替代程度高的若干重點(diǎn)產(chǎn)品對(duì)應(yīng)生產(chǎn)企業(yè)給予稅收、用地、用電、用水等優(yōu)惠，以市場(chǎng)化方式為消費(fèi)者提供更多選擇，在保證居民生產(chǎn)、生活便利程度不受影響的前提下，大幅降低塑料制品消費(fèi)。比如可對(duì)重點(diǎn)塑料替代品生產(chǎn)企業(yè)給予財(cái)政專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)、用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，以及減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅等政策扶持，鼓勵(lì)其擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，推動(dòng)快速降低對(duì)塑料制品的依賴程度。同時(shí)，建議優(yōu)先在民航、鐵路、快遞、網(wǎng)購、外賣等塑料制品消費(fèi)較多的領(lǐng)域，推廣可降解塑料、竹木紙等替代產(chǎn)品?？芍贫u進(jìn)式的替代產(chǎn)品使用計(jì)劃，研究出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)逐步替換現(xiàn)有不可降解塑料制品消費(fèi)。

五是規(guī)范塑料廢棄物的回收利用。

我國塑料消費(fèi)量巨大，但實(shí)際回收再生量卻不足兩成。大力推動(dòng)塑料廢棄物回收利用，發(fā)展再生塑料行業(yè)，有助于形成良好的生態(tài)環(huán)境。探索運(yùn)用稅收手段推進(jìn)塑料廢棄物規(guī)范回收利用，努力形成更加完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。應(yīng)研究出臺(tái)鼓勵(lì)塑料廢棄物回收的增值稅政策。例如，可適當(dāng)擴(kuò)大《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》范圍，將塑料廢棄物回收利用納入資源綜合利用政策，允許適用增值稅即征即退政策；對(duì)從事廢棄物回收處理業(yè)務(wù)的企業(yè)回收塑料廢棄物產(chǎn)生的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額允許按15%的比例加計(jì)抵減，調(diào)動(dòng)企業(yè)回收處理塑料廢棄物的積極性。對(duì)以塑料廢棄物為原料生產(chǎn)的產(chǎn)品加大稅收優(yōu)惠力度。研究推出可降低塑料廢棄物回收處理企業(yè)成本的稅收政策。

六是逐步探索建立綠色稅收體系。

強(qiáng)化稅收調(diào)控作用，有序推進(jìn)有關(guān)規(guī)章向法律升級(jí)工作。圍繞限制一次性塑料制品使用、推廣塑料替代產(chǎn)品、規(guī)范塑料廢棄物回收利用、提升塑料垃圾處置水平等重點(diǎn)任務(wù)，在分別研究出臺(tái)單項(xiàng)稅收支持政策的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)考慮、統(tǒng)籌布局，探索建立起以涵蓋資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、耕地占用稅、車船稅和增值稅、企業(yè)所得稅等相關(guān)稅種的綠色稅收體系，形成全面抑制高污染塑料制品生產(chǎn)和消費(fèi)、鼓勵(lì)綠色環(huán)保塑料制品和塑料替代品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好稅收環(huán)境。同時(shí)，加強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境、自然資源、財(cái)政、金融等部門的溝通協(xié)作，推進(jìn)交換涉稅信息、開展聯(lián)合監(jiān)管等協(xié)同辦稅工作。

（課題組成員：李榕濱、梁若蓮、安韶君、王海、張英、孫婷、楊德勝、曾韻、嚴(yán)禹）

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